刘**与山东省人民政府不履行法定职责二审行政裁定书

审理经过

刘**诉山东省人民政府不履行对规范性文件合法性审查职责一案，不服济南**民法院（2015）济行初字第462号行政裁定，提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。

一审原告诉称

原审原告刘**向原审法院诉称：其对《山东省住宅专项维修资金管理办法》的合法性有异议，向原审被告书面提出合法性审查申请。原审被告于今年6月份作出书面告知，认为该办法并不违反上位法规定。请求法院判令原审被告未依法履行对规范性文件合法性审查职责的行为违法。

一审法院认为

原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的**务院和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”据此，人民法院只能在审查行政行为合法性时，对其所依据的规范性文件的合法性进行附带审查。本案中，原告刘**未对行政机关依据《山东省住宅专项维修资金管理办法》作出的行政行为提起诉讼，而是直接要求法院确认被告未履行对该办法合法性审查的职责违法，实质是要求法院直接评判该规范性文件的合法性，并据此认定被告对该规范性文件审查的结果是否合法，违背了规范性文件附带性审查的要求，超出了人民法院行政审判的权限范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项之规定，裁定驳回原告刘**的起诉。

上诉人诉称

刘**上诉称：一、原审法院裁定认定事实不清。上诉人是对被上诉人在处理申诉人提出的规范性文件合法性审查职责时行政行为未按程序和法律法规等进行审查不服，属于行政诉讼法的受案范围。而非原审法院认定的上诉人“直接要求法院确认被告未履行对该办法合法性审查的职责违法，实质是要求法院直接评判该规范性文件的合法性，并据此认定被告对该规范性文件审查的结果是否合法，违背了规范性文件附带性审查的要求，超出了人民法院行政审判的权限范围”。二、原审法院裁定程序违法。原审法院一直未按规定向上诉人送达被上诉人的答辩状和证据，直至庭审前几日才应上诉人的一再投诉，给上诉人补寄一份答辩状，程序违法。庭审中原审法院没有审查被上诉人对规范性文件依法审查情况。三、原审法院裁定适用法律错误。

被上诉人辩称

被上诉人山东省人民政府未提供书面答辩意见。

本院认为

本院认为：

行政相对人对行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。“具有普遍约束力的决定、命令”，是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件，即行政法理论上所称的抽象行政行为。抽象行政行为不属于行政诉讼受案范围，其主要理由是抽象行政行为一般情况下不会直接侵害公民、法人或者其他组织的合法权益，它需要通过行政行为的转化才会影响行政相对人的权益。因此，在实践中，行政相对人如认为行政机关的行政行为所依据的行政规范性文件不合法，可以在对行政行为申请行政复议时，一并向行政复议机关提出对该规范性文件的审查申请，也可以在对行政行为提起诉讼时，一并请求对该规范性文件进行审查，而不能直接针对行政规范性文件提起行政复议或者行政诉讼。本案中，上诉人向山东省人民政府法制机构申请审查的《山东省住宅专项维修资金管理办法》即是行政机关制定的具有普遍约束力的行政规范性文件。《山东省行政程序规定》第五十五条规定，“公民、法人和其他组织认为规范性文件违法的，可以向制定机关或者本级人民政府法制机构提出书面审查申请。接到申请的制定机关或者政府法制机构应当受理，并自收到申请之日起60日内作出处理；情况复杂，不能在规定期限内处理完毕的，经审查机关负责人批准，可以适当延长，但是延长期限最多不超过30日。处理结果应当书面告知申请人。”行政相对人认为规范性文件违法，有权向制定机关或者人民政府法制机构提出书面审查申请，接到申请的制定机关或者政府法制机构应当受理，并依法作出处理。但由于规范性文件不属于行政复议和行政诉讼的受案范围，规范性文件制定机关或者政府法制机构针对规范性文件的审查处理行为同样也不属于行政复议和行政诉讼的受案范围。如果将行政机关针对规范性文件的审查处理行为纳入行政复议和行政诉讼的受案范围，实质上间接将行政规范性文件也纳入了行政复议和行政诉讼的受案范围，不符合行政法学原理及现行法律规定。因此，上诉人关于被上诉人未对规范性文件合法性审查履行职责的行为违法的主张不能成立。至于上诉人提出的原审法院程序违法的主张，因该主张缺乏事实和法律依据，本院不予支持。

综上，原审法院裁定驳回上诉人的起诉，裁判结果并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原裁定。

本裁定为终审裁定。

裁判日期

二〇一五年十二月七日