高**与章丘市城市管理行政执法局等行政强制拆除赔偿二审行政赔偿判决书

审理经过

上诉人高**因强制拆除行政赔偿一案，不服章丘市人民法院（2014）章行初字第16号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2014年7月25日公开开庭审理了本案，上诉人高**及其委托代理人焦**、被上诉人章丘市普集镇人民政府的委托代理人白**、被上诉人章丘市城市管理执法局的委托代理人潘东剑到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审法院查明的事实，原告高**不服被告的拆除行为提起行政诉讼，经济南**民法院（2013）济行终字第131号行政判决书认定：“被上诉人章丘市普集镇人民政府未依据上述法律规定作出限期拆除决定，即于2011年5月3日将上诉人高**的在建房屋强行拆除，属于程序违法。……确认被上诉人于2011年5月3日拆除上诉人高**房屋的行政行为违法。”原告高**于2014年1月向章丘市普集镇人民政府申请国家赔偿，章丘市普集镇人民政府于2014年2月21日作出答复意见书，载明“……法院判决行政行为违法与赔偿事项是属于两个诉讼关系。如果你要求赔偿，可以向法院就赔偿一事起诉。”2014年3月13日，原告向原审法院提起行政赔偿诉讼。

一审法院认为

原审法院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”该条规定了国家赔偿责任的构成要件，获得国家赔偿的前提是合法权益受到侵害，而对于公民法人或者其他组织的非法利益之损害，国家不承担赔偿责任。本案中，虽然济南**民法院（2013）济行终字第131号行政判决书已确认被告拆除原告高**房屋的行政行为程序违法，但同时该判决书认定：“……2003年2月26日，上诉人（即本案原告，以下同）向土地部门提出用地申请，其申请载明‘……有老宅基地一处，由于1997年济青公路拓宽占去100平方米，剩余133平方米，已无法居住，本人与村委会协商同意占用村南未利用地167平方米建住宅一处，现住宅土地使用权无偿交本村委会使用……’，同年12月29日，章丘市人民政府章*土批字（2003）228号文批准了上诉人的用地申请。后上诉人在该167平方米宅基地上建房并居住至今。”即原告在新批宅基地时已明确表明将原宅基地无偿交回，原告对被拆除的在建房屋所使用的土地不具有合法的使用权。并且，被拆除的建（构）筑物均未经规划部门或者建设部门办理规划、报建手续，未取得建设规划许可，不是合法建筑物。因此，原告主张的损害非合法权益损害，不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定的保护范围。故，原告高**请求判决被告赔偿原告经济损失及其他损失，没有法律依据，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、《最**法院关于执行若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决：驳回原告高**的赔偿请求。

上诉人诉称

上诉人高**不服一审判决上诉称，一、一审判决认定事实不清。1、公路拓宽后，上诉人的新宅*地并不是置换来的，而是按照农民批宅*地收费标准进行行政收费新批的宅*地。也就说上诉人在继承宅*地上修建的房屋被强行拆除后，宅*地被占用，上诉人并没有得到相应的补偿，包括土地和房屋。2、上诉人所在村委会书面同意，上诉人继续使用剩余的宅*和房屋。3、上诉人有其宅*地合法房产证。上诉人在其合法继承宅*地上修建房屋，并未超标，同时也未损害集体或政府及他人利益。被上诉人不顾上诉人的合法权益，强拆上诉人在建房屋，是对上诉人合法私有财产的严重侵犯。二、一审法院认为上诉人起诉非合法利益属对国家法律的曲解和断章取义，请求二审法院查清事实，依法改判或发回重审，给予上诉人赔偿。

被上诉人辩称

被上诉人章丘市普集镇人民政府答辩称，1997年济青公路拓宽，因占用土地问题，导致上诉人宅基地无法使用，进而申请重新审批宅基地，在审批过程中，是基于上诉人将原宅基地使用权无偿交给村委会，而重新审批了新的宅基地使用手续，因此上诉人已经丧失了对原宅基地的合法使用权，该事实已经过生效的判决书确认。上诉人在没有合法土地使用权的基础上进行了非法建设，被上诉人进行强行拆除，并未侵害上诉人的合法权益，请求二审法院维持一审判决。

被上诉人章丘市城市管理行政执法局答辩称，一、上诉人提起国家赔偿于法无据。（一）上诉人没有提起国家赔偿的权利1、根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”公民、法人、其他组织只有其合法权益被侵害，才会取得国家赔偿的权利。本案中，上诉人未办理任何建设、规划许可手续即建设房屋，显然属于违法建设，该违法建筑应该由普集镇人民政府依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定责令停止建设、限期改正，逾期不改正的，可以拆除。2、对于上诉人高**一审提出的房产证的问题，我们认为该房产证所载明的房产已经由章丘市普集镇人民政府通过合法程序补偿并拆除，原房产已经通过合法途径归于消灭，房产证已经失去了存在的意义，更不具备法律效力。因此，上诉人违法建设的房屋是不受法律保护的非合法权益，上诉人显然不能取得国家赔偿的权利。（二）上诉人提起国家赔偿不符合法定情形。《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第四条对于受害人人身权、财产权受到侵犯取得国家赔偿权利的情形作出了详细规定。本案中，上诉人提起诉讼的主要依据是济南**民法院（2013）济行终字第131号行政判决书，而该判决书中认定“被上诉人章丘市普集镇人民政府未依据上述法律规定作出限期拆除决定，即于2011年5月3日将上诉人高**的在建房屋强行拆除，属于程序违法”。因此上诉人提起诉讼显然不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第四条规定的法定情形。二、本案追加诉讼当事人有误。（一）引起本案的基本事实。2011年5月3日，章丘市普集镇人民政府组织我局、章丘**源局、章丘市公安局等单位到达现场（有当时的照片为证），其中普集镇人民政府组织工人和机械对上诉人违法建设的房屋进行了拆除，我局、章丘**源局、公安局虽然到达现场，但均未参加拆除，只对现场秩序进行了维护。而且拆除前章丘**源局还向上诉人下达过停工通知书。（二）本案的赔偿义务机关为章丘市普集镇人民政府，一审中不应列我局为被告。本案为上诉人提起的国家赔偿案件，是一个独立的诉讼，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第七条规定：“行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。两个以上行政机关共同行使行政职权时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，共同行使行政职权的行政机关为共同赔偿义务机关。”由以上规定可以看出，本案行使行政职权作出拆除房屋具体行政行为的是普集镇人民政府，而我局及章丘**源局、章丘市公安局等单位2011年5月3日仅仅是到达现场维护秩序，没有拆除房屋的行政职权，更没有参与房屋拆除，在本质上也没有涉嫌侵犯上诉人的权益，本案的赔偿义务机关为章丘市普集镇人民政府。由此可见，上诉人仅起诉章丘市普集镇人民政府是正确合法的。（三）本案仅依据（2013）济行终字第131号行政判决书来确定追加诉讼当事人是错误的。本案是一个独立的国家赔偿诉讼，应该依据案件的基本事实和《中华人民共和国国家赔偿法》第七条规定来确定诉讼当事人，绝不能仅仅依据（2013）济行终字第131号行政判决书来确定追加诉讼当事人。对于两个以上行政机关共同侵权形成的国家赔偿案件，诉讼当事人的确定，最**法院显然有明确的司法解释，法发（1997）10号《最**法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第十七条规定：“两个以上行政机关共同侵权，赔偿请求人对其中一个或者数个侵权机关提起行政赔偿诉讼，若诉讼请求系可分之诉，被诉的一个或者数个侵权机关为被告；若诉讼请求系不可分之诉，由人民法院依法追加其他侵权机关为共同被告。”因此，基于引起本案上述的事实，可以作如下逻辑推理：假如2011年5月3日到达现场作出维护现场秩序的行为即视为对上诉人造成侵权的话，那么到达现场的所有单位包括我局、章丘**源局、章丘市公安局等单位都应该追加为本案的诉讼当事人。对此，我单位保留申诉的权利。而实际我局、章丘**源局、章丘市公安局在本案中，仅仅是作出了维护现场秩序的行为，根本没有对上诉人造成侵权，因此，本案仅仅依据（2013）济行终字第131号行政判决书中的被上诉人是章丘市普集镇人民政府和我局，就追加我局为一审被告是错误的。综上所诉，章丘市普集镇人民政府拆除的不是上诉人高**原有的合法房产，而是上诉人后来建设的违法建筑，因此上诉人不存在合法权益被侵害的情形，不具备提起国家赔偿的权利，上诉人之诉为独立之诉，法院应该依据案件发生的事实及行使行政职权的赔偿义务机关来确定诉讼当事人，而依据法律规定，本案的赔偿义务机关为章丘市普集镇人民政府。

上诉人向一审法院提交并经庭审质证的证据有：1、济南**民法院（2013）济行终字第131号行政判决书一份；2、章房权证普字第00222号房屋所有权证一份；3、2003年新批宅基的收据三份；4、2003年7月4日普集镇池子头村委会证明一份。

上诉人在原审提供的证据已随案卷移送本院。本院对证据的分析认定意见同原审判决。

本院查明

本院查明以下事实：2014年2月21日章丘市普集镇人民政府向高**作出答复意见书的内容为：经了解，济南**民法院判决2011年5月3日普集镇政府强拆你在建房屋行政行为违法，不牵扯赔偿问题，法院判决行政行为违法与赔偿事项是属于两个诉讼关系，如果你要求赔偿，可以向法院就赔偿一事起诉。本院查明的其他事实与一审一致。

本院认为

本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”由上述规定可以看出，获得国家赔偿的前提是公民、法人或者其他组织的合法权益受到侵害，而对于非法利益之损害，国家不承担赔偿责任。本案中，本院（2013）济行终字第131号行政判决书虽然确认被上诉人章丘市普集镇人民政府拆除上诉人高**房屋的行政行为程序违法，但同时该判决书认定：“2003年2月26日，上诉人高**向土地部门提出用地申请，其申请载明‘……有老宅基地一处，由于1997年济青公路拓宽占去100平方米，剩余133平方米，已无法居住，本人与村委会协商同意占用村南未利用地167平方米建住宅一处，现住宅土地使用权无偿交本村委会使用……’，同年12月29日，章丘市人民政府章*土批字（2003）228号文批准了上诉人的用地申请。后上诉人在该167平方米宅基地上建房并居住至今。”即上诉人高**在新批宅基地时已明确表明将原宅基地无偿交回，上诉人对被拆除的在建房屋所使用的土地不具有合法的使用权。并且，被拆除的建筑物未办理规划手续，没有取得建设规划许可，不是合法建筑物。因此，上诉人主张的损害非合法权益损害，不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定的保护范围。因此，一审判决驳回上诉人高**的赔偿请求并无不当，本院依法应予维持。上诉人高**的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一四年八月六日