徐**与山东省环境保护厅环境行政许可一审行政裁定书

审理经过

原告徐**对被告山东省环境保护厅2009年12月9日作出的鲁**（2009）208号《关于新建铁路海天至青岛线环境影响报告书的批复》的具体行政行为不服，于2014年1月10日向本院提起行政诉讼。本院同日受理后，向被告山东省环境保护厅送达了起诉状副本及应诉通知书。因海青**任公司与本案被诉具体行政行为有法律上的利害关系，本院于2014年1月17日依法通知其作为第三人参加本案诉讼。本院依法组成合议庭，于2014年2月13日公开开庭审理了本案。原告徐**及其委托代理人裴**，被告山东省环境保护厅的委托代理人孙**、姚**，第三人海青**任公司的委托代理人杜**、袁**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

被告山东省环境保护厅2009年12月9日作出鲁环审（2009）208号《关于新建铁路海天至青岛线环境影响报告书的批复》，主要内容为：海青**公司，你公司《关于报送的函》（海青铁筹函（2009）4号）收悉。经研究，批复如下：一、拟建海天至青岛铁路，位于青岛和潍坊两市境内，起自接轨站海天站，至胶济线芝兰站，项目总投资325843.26万元，其中环保投资14696.79万元。该项目新建全长90.27km，胶济线上行疏解线4.449km。新建自接轨站海天引出，跨胶莱河、G206、威乌高速、双山河、潍莱高速、G309、青银高速和省道220，折向蓼兰站，跨白沙河、S603、引黄济青干渠、济青高速胶济客专等，于韩伍屯村东入韩伍屯线站所引入胶济线芝兰站。按照国铁I级、电力牵引单线线路设计，采用60kg／m钢轨，设计速度目标值160km／h。该项目新建车站3座，利用既有车站1座，新建线路所1座，共设置特大桥11座、大中桥49座、小桥147座，桥涵239座；永久占地383.40公顷，临时占地225.80公顷；将拆迁房屋14502m2。该项目符合国家产业政策，在落实环境影响报告书提出的污染防治和生态保护措施的前提下，能够满足环保要求，同意你单位按照报告书所列建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺、环境保护对策措施等进行项目建设。二、该工程涉及到噪声、振动、生态、水环境及文物保护等方面的环境问题。在项目设计、建设及今后运营过程中应重点做好以下工作：（一）加强施工期间的环境管理。1、耕地与农田保护。设计中应进一步优化线路布设，在线路经过基本农田段尽量收缩边坡，降低路基高度，最大限度减少基本农田占用面积；工程设置的取土场、施工便道、施工场地等临时性用地不得占用耕地和基本农田。对线路占用的基本农田实行补偿制度，“占多少，补多少”，由建设单位负责开垦与占用基本农田数量和质量相当的耕地。2、植被保护与恢复。工程用地范围内，适宜移植的树木应当在工程占压前进行移栽；工程线路两侧用地界范围内可绿化地段应根据工程绿化方案，采取绿化防护措施；对站场新增永久用地应落实绿化设计方案，绿化面积应达到永久用地的15%。3、临时工程的防护。工程填方表层剥离土壤应集中在临时堆土场存放，用于铁路绿化工程的表土改造；取土场应集中设置，并尽量利用荒地进行取土，表层熟土要集中堆放，取土场取土后应及时平整，回铺覆盖熟土，并恢复植被或改作池塘；新建施工便道要尽量与当地村庄道路建设相结合，合理规划便道的走向、长度及宽度，做到永临结合；施工结束后，对不能利用的便道、施工场地和营地等临时占地要平整清理恢复植被。4、施工物料应集中存放，物料堆存及运输时须采取压实或篷布罩盖；物料堆场须远离居民住宅区、学校等敏感保护目标300m以外，且应设在下风向；对运输道路、施工路段、物料堆场等易扬尘处要采取定时洒水等抑尘措施，控制扬尘污染。施工临时饮食炉灶须使用清洁能源。5、农村地区施工营地应设旱厕，并及时清淘、加强管理，粪便集中用于积肥；城区施工营地尽量利用既有排水管道，生活污水就近接管；施工机械维修点应设在硬化地面或干化场，维修、清洗污水要集中收集；加强施工管理，减少施工机械跑冒滴漏油；线路跨越河流施工时，针对不同基础形式，采取相应防护措施，禁止施工物料和施工泥浆流入河中。6、合理布局施工现场，施工场地应尽量远离居民点，噪声大的施工机械布置在远离居民点一侧，施工便道尽量远离居民点，合理安排载重车辆走行时间，严格控制强噪声机械夜间施工作业。7、施工期建筑垃圾须运至指定的弃渣场或其他指定场所处置，生活垃圾应实行定点收集，送环卫部门集中处置。（二）沿线跨越胶莱河、泽河、双山河、胶河、引黄济青输水河、墨水河等水体的桥梁，饮用水源二级保护区。对跨越大沽河水系饮用水源保护区、饮用水源二级保护区和引黄济青干渠的桥梁桥面补设集水系统，桥面雨污水不得排入饮用水源二级保护区。制定危险化学品运输事故应急预案，防止危险品运输过程中的突发事故对水体造成污染。施工应在枯水期，采用双层钢板围堰防护施工，禁止在水源地内设置施工营地等大临工程，河道300m范围内严禁设料场、废弃物堆放场、施工营地等。禁止在减河内清洗装贮油类或其他有毒有害物质的车辆及包装用具。（三）落实噪声治理措施，全线敏感点32处，其中30m以内噪声敏感点9处，振动敏感点11处。新建铁路两侧30m以内敏感点全部搬迁，30m以外超标敏感点采取隔声屏障、通风隔声窗等措施，确保沿线环境噪声满足《声环境质量标准》（GB3095-2008）2类声功能区标准要求。（四）牵引变电所选址要尽可能远离学校、医院、办公区和居民区等电磁敏感目标。工程应预留有线电视建网费，对沿线受影响的有线网的居民用户实施补偿。（五）沿线站新增生活污水须经化粪池处理后排入站区既有排水系统，汇入市政排水管网。不能进入市政排水管网的生活污水，采用化粪池处理后用于周边农田或本站绿化农肥，不得外排。（六）沿线各站生活采暖均应采用集中供热供暖或空调取暖，不得新建锅炉。（七）城市规划管理部门应合理规划与利用线路两侧区域，禁止新建居民住宅、学校、医院等噪声、振动敏感建筑，既有建筑不宜进行改扩建。（八）征地、拆迁涉及到沿线文物古迹时，应按国家及山东省文物保护相关法规落实各项文物保护措施。施工过程中发现文物应立即停止施工、保护好现场，并立即向文物保护主管部门报告。三、按照国家有关环保要求，另行开展电磁辐射环境影响评价。四、工程建设必须严格执行“三同时”制度，由青**保局、潍**保局负责工程施工和日常运行期间的环境监督检查工作。工程建成后，你局应向我厅提交书面试运行申请，经我厅检查同意后，方可投入试运行，并在3个月内申请工程竣工环境保护验收。五、若该项目的选线方案有重大变化，应当重新向我厅报批环境影响评价文件。

原告诉称

原告徐**诉称，原告为山东省高密市姚哥庄镇太平庄村村民，2011年4月，“中铁电气化局集团海青铁路工程项目部”以建设海青铁路名义，强行占用了原告土地，原告至今未得到合理补偿。原告委托律师对海青铁路项目的建设和用地手续进行调查，于2013年4月18日在被告处查阅到鲁**（2009）208号《关于新建铁路海天至青岛线环境影响报告书的批复》。原告认为，环境影响评价报告审批是铁路工程开工建设的前置程序，环评报告不通过，铁路工程项目就不能开工，原告土地就不会被征收和占用，因此环评报告审批和原告具有密切的法律关系，其合法与否至关重要。而该批复存在程序和实体上的错误，具体理由如下：一、项目单位在编制环境影响报告书过程中未公开环境影响评价信息征求公众意见，环境影响报告书中没有公众参与篇章，被告在此情况下受理该项目的环评申请违法。《环境影响评价公众参与暂行办法》第五条规定：“建设单位或者其委托的环境影响评价机构在编制环境影响报告书的过程中，环境保护行政主管部门在审批或者重新审核环境影响报告书的过程中，应当依照本办法的规定，公开有关环境影响评价的信息，征求公众意见。”原告作为该铁路途经沿线的居民，从未有单位和个人征询其对环境影响的意见和建议，完全是编制单位“闭门造车”和“纸上谈兵”的产物。该法第六条还规定：“按照国家规定应当征求公众意见的建设项目，建设单位或者其委托的环境影响评价机构应当按照环境影响评价技术导则的有关规定，在建设项目环境影响报告书中，编制公众参与篇章。按照国家规定应当征求公众意见的建设项目，其环境影响报告书中没有公众参与篇章的，环境保护行政主管部门不得受理。”故此，该环评报告被告不应当受理，更不应该批复通过。二、被告在作出《批复》过程中未保障原告陈述、申辩和要求听证的权利，并缺乏有关单位、专家和公众的环境保护意见。《行政许可法》第三十六条规定：“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人意见。”《中华人民共和国环境影响评价法》第二十一条规定：“除国家规定需要保密的情形外，对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。”《建设项目环境保护管理条例》第十五条规定：“建设单位编制环境影响报告书，应当依照有关法律规定，征求建设项目所在地有关单位和居民的意见。”根据以上法规，本案未进行相关必经程序，未对相关意见作出采纳或者不予采纳的说明，缺乏审批依据。三、被告作出具体行政行为欠缺法定要件。《国**公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》（国办发（2007）64号）第2条第五款规定：“各级发展改革等项目审批（核准、备案）部门和城乡规划、国土资源、环境保护、建设等部门都要严格遵守上述程序和规定，加强相互衔接，确保各个工作环节按规定程序进行。对未取得规划选址、用地预审和环评审批文件的项目，发展改革等部门不得予以审批或核准。对于未履行备案手续或者未予备案的项目，城乡规划、国土资源、环境保护等部门不得办理相关手续。”该项目在申报审批过程中，未办理规划选址和土地预审等前置手续，被告不应当受理环境影响报告的审查，更不得违规批复。综上所述，被告的行政审批行为严重违反了法定程序，审批内容不严谨且明显存在疏漏与错误，原告依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第（三）项之规定，于2013年5月30日提起行政复议，请求复议机关依法撤销鲁**（2009）208号《关于新建铁路海天至青岛线环境影响报告书的批复》的具体行政行为，但原告2013年8月8日收到中华人民共和国环境保护部《行政复议决定书》（环法（2013）61号）。现原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十七条第一款、第三十八条第二款之规定，依法提起行政诉讼，请求法院：依法撤销被告于2009年12月9日向海青**任公司做出的鲁**（2009）208号《关于新建铁路海天至青岛线环境影响报告书的批复》。

被告辩称

被告山东省环境保护厅辩称，一、答辩人作出鲁*审（2009）208号批复与原告徐**不具有利害关系，原告依法不具有诉讼主体资格，请法院依法驳回原告徐**的诉讼请求。答辩人认为，根据《中华人民共和国环境影响评价法》等法律法规，鲁*审（2009）208号批复是对新建铁路海天至青岛线环境影响报告书的批复，审查内容主要是对建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良影响的对策和措施，并进行跟踪监测。原告徐**所称该建设项目占用其承包的土地，是其土地权益问题，不属于鲁*审（2009）208号批复审查的范围。也就是说，鲁*审（2009）208号批复审查的是建设项目建设过程中和建成后对周围环境的影响，是原告徐**土地权益解决之后的建设项目实施的环境影响问题。因此，答辩人作出鲁*审（2009）208号批复的行政行为，与原告徐**所诉求的土地权益毫无关系，原告依法不具有诉讼主体资格，请法院依法驳回原告徐**的诉讼请求。二、作出鲁*审（2009）208号批复属于答辩人的法定职权。《中华人民共和国环境影响评价法》第二十二条第一款规定：“建设项目的环境影响评价文件，由建设单位按照**务院的规定报有审批权的环境保护行政主管部门审批；建设项目有行业主管部门的，其环境影响报告书或者环境影响报告表应当经行业主管部门预审后，报有审批权的环境保护行政主管部门审批。”《中华人民共和国环境影响评价法》第二十三条规定：“**务院环境保护行政主管部门负责审批下列建设项目的环境影响评价文件：（一）核设施、绝密工程等特殊性质的建设项目；（二）跨省、自治区、直辖市行政区域的建设项目；（三）由**务院审批的或者由**务院授权有关部门审批的建设项目。”“前款规定以外的建设项目的环境影响评价文件的审批权限，由省、自治区、直辖市人民政府规定。”“建设项目可能造成跨行政区域的不良环境影响，有关环境保护行政主管部门对该项目的环境影响评价结论有争议的，其环境影响评价文件由共同的上一级环境保护行政主管部门审批。”环境保护部于2009年1月16日发布了《建设项目环境影响评价文件分级审批规定》（中华人**保护部令第5号）。该规定指出“建设对环境有影响的项目，不论投资主体、资金来源、项目性质和投资规模，其环境影响评价文件均应按照本规定确定分级审批权限。”2009年2月20日，环境保护部发布公告《关于发布及的公告》（公告2009年第7号）。《环境保护部直接审批环境影响评价文件的建设项目目录》（2009年本）表明：铁路项目中跨省（区、市）或100公里及以上新建（含增建）项目由环保部审批。山东省环境保护厅《关于印发的通知》（鲁*发（2003）24号）第六条规定“凡跨设区的市级行政区域的建设项目，其环境影响评价文件，除**务院环境保护行政主管部门负责审批的外，由省环境保护行政主管部门负责审批。”本案涉及的新建铁路海天至青岛铁路位于青岛和潍坊两市境内，起自接轨站海天站，至胶济线芝兰站，项目总投资325843.26万元，其中环保投资14696.79万元。新建全长90.27km，胶济线上行疏解线4.449km。根据环境保护部令第5号以及2009年第7号公告的规定，该铁路项目既不属于跨省（区、市）项目，也不属于100公里及以上新建（含增建）项目，不属于环保部的审批范围。根据鲁*发（2003）24号的规定，该铁路属于跨设区的市级行政区域的建设项目，答辩人作为省级环境保护行政主管部门，依照环境保护部令第5号和鲁*发（2003）24号的有关规定，对海天至青岛铁路建设项目具有审批权。作出鲁*审（2009）208号批复是答辩人依法对建设项目环境影响评价文件作出的行政许可决定，属于履行法定职责的行为。三、作出鲁*审（2009）208号批复程序合法。1、依法受理项目建设单位依法提出的行政许可申请。本案中，项目建设单位海青**任公司依法向答辩人提出了《关于报送的函》并附《新建铁路海天至青岛线环境影响报告书》，答辩人依法予以受理。2、答辩人依法作出了批复。根据《环境影响评价法》相关规定，答辩人对该建设项目环境影响报告书进行了审查，作出了鲁*审（2009）208号批复，认为该项目符合国家产业政策要求，在落实环境影响报告书提出的污染防治和生态保护措施的前提下，能够满足环保要求，同意项目建设单位按照报告书所列建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺、环境保护对策措施等进行项目建设。四、关于原告诉状提出的几个理由的答辩意见。（一）答辩人依法受理的《新建铁路海天至青岛线环境影响报告书》中含有公众参与篇章。原告徐**提出，项目单位在编制环境影响报告书过程中未公开环境影响评价信息征求公众意见，环境影响报告书中没有公众参与篇章，缺乏有关单位、专家和公众的环境保护意见。答辩人受理的《新建铁路海天至青岛线环境影响报告书》中包含公众参与篇章，且建设单位依法在报告书编制过程中进行了公示。报告书编制过程采取了问卷调查、走访征询、媒体公示等方式进行了公众调查。2009年11月，建设单位委托环境影响评价单位对沿线相对距离较近的村庄和沿线政府部门进行了走访，现场交流征求公众意见，解答公众疑惑，共发放调查问卷180份，回收180份，公众参与调查统计标明沿线公众对本项目支持率达100%。2009年11月15日至24日、2009年11月25日至12月5日先后2次在中铁工程设计咨询集团公司网站进行了本项目环评公示，并在线发布了环境影响报告书简本，2009年11月23日和24日在《城市信报》第七版和《潍坊晚报》第六版刊登了本工程环境影响评价信息公告，征求了公众意见。在网络、报刊公示期间，建设单位和评价单位未收到拟建铁路沿线公众、企事业单位等就本项目提出的书面、电子邮件和电话意见。（二）作出鲁*审（2009）208号批复不涉及原告徐**重大利害关系。原告徐**所称该建设项目占用其承包的土地，这是土地权益问题，不属于鲁*审（2009）208号批复审查的范围，鲁*审（2009）208号批复审查范围是建设项目建设过程中和建成后对周围环境的影响，是原告徐**土地权益解决之后的建设项目实施的环境影响问题。因此，答辩人作出鲁*审（2009）208号批复的行政行为，与原告徐**所诉求的土地权益毫无关系，不适用《中华人民共和国行政许可法》第三十六条的规定。（三）关于原告徐**提出鲁*审（2009）208号批复欠缺法定要件问题。答辩人认为，根据《山东省发展和改革委员会关于企业投资项目实行核准制暂行办法的通知》（鲁*投资（2004）1428号）附件中《政府核准的投资项目目录》（山东省2004年本）第三条“交通运输（一）铁道：新建（含增建）铁路：跨省（区、市）或100公里及以上项目由**务院投资主管部门或**务院核准；其余项目按隶属关系分别由**务院行业主管部门或省发展改革部门核准”。新建铁路海天至青岛线项目是核准制项目，并非备案制项目，项目如开工建设需通过政府相关部门的立项，并且在开工建设前应分别取得规划选址、用地预审、环评审批等文件，由政府有关部门分别审批、提交。相关法律法规并未规定规划选址、用地预审是环评审批的前置程序。因此，答辩人作出鲁*审（2009）208号批复并不欠缺法定要件。五、答辩人作出鲁*审（2009）208号批复适用的法律法规及政策依据。答辩人作出鲁*审（2009）208号批复适用了《中华人民共和国环境影响评价法》、《建设项目环境影响评价文件分级审批规定》（环境保护部令第5号）山东省发展和改革委员会《关于企业投资项目实行核准制暂行办法的通知》（鲁*投资（2004）1428号）《山东省建设项目环境影响评价文件分级审批规定（暂行）》等法律法规及政策规定。综上所述，答辩人作出鲁*审（2009）208号的批复是履行法定职权的行为，在履行职权过程中程序合法，尽到了相应的审查义务，符合相关法律法规的规定，请求依法维持该批复，驳回原告徐**的诉请。

第三人海青**任公司述称，对被告作出的被诉具体行政行为程序和实体均合法，要求驳回原告诉讼请求。

本院认为

本院认为，《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”本案中，原告徐**主张，涉案铁路建设项目相关征地行为侵害了原告的土地权益，而鲁**（2009）208号《关于新建铁路海天至青岛线环境影响报告书的批复》系涉案铁路建设项目进行开工建设的前提，遂认为被告山东省环境保护厅作出的鲁**（2009）208号《关于新建铁路海天至青岛线环境影响报告书的批复》侵犯了自身合法权益。本院认为，鲁**（2009）208号《关于新建铁路海天至青岛线环境影响报告书的批复》是关于涉案铁路建设项目实施后对周围环境影响的评估和审核，相关征地行为的相对人就环境影响问题与被诉具体行政行为无法律上的利害关系，故原告徐**不具有提起行政诉讼的原告主体资格。依照《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（二）项之规定，裁定如下：

裁判结果

驳回原告徐**的起诉。

如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于山东省**民法院。

裁判日期

二〇一四年四月一日