青岛殿**有限公司与青岛市**道办事处一案二审行政判决书

审理经过

上诉人青岛殿**有限公司因诉被上诉人青岛市黄岛区国土资源和房屋管理局、原审第三人青岛市**道办事处不履行法定职责一案，不服青岛市黄岛区人民法院于2015年5月21日作出的（2015）黄行初字第20号行政判决，在法定期限内向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年8月12日在第15法庭公开开庭审理了本案。上诉人法定代表人赵**及委托代理人梁玉学，被上诉人青岛市黄岛区国土资源和房屋管理局委托代理人张**、云万林，原审第三人青岛市**道办事处委托代理人尼*、殷**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

本案行政争议形成过程如下：原审原告青岛殿**有限公司于2015年1月23日提起诉讼，请求法院判令原审被告为其办理涉案土地的国有土地使用证并承担诉讼费用。

一审法院查明

原审法院查明：2001年8月31日，第三人与原告签订《协议书》，约定就第三人委托原告建设第三人的安置房达成一致意见如下：第三人同意将黄岛区分配的农民安置房用地33335平方米由区规划土地局直接出让给原告，由原告按区统一规划设计建设；原告承担前期建设有关费用和按规定办理一切开工手续；安置房建设和建成验收合格后，第三人按安置房文件规定安排符合条件的居民去原告处办理入住手续和缴纳购房款，并由原告为其办理房产证等内容。2002年4月4日，原青岛**开发区规划土地局与第三人签订《划拨土地协议书》，约定：为提供农民安置房建设用地，根据有关规定，将位于江山北路西侧土地，面积33335平方米（合50亩）划拨给第三人，划拨土地费用共计3500175元等内容。同年，原青岛**开发区国土资源局“关于黄**办事处申请将农民安置房土地使用权划转给青岛殿**有限公司处理意见的请示”（青开土字（2002）194号）记载：我局与黄**办事处于2002年4月4日签订《划拨土地协议书》，将涉案土地划拨给黄**办事处，用于建设农民安置房；协议签订后，黄岛街办委托青岛殿**有限公司对该宗用地进行开发建设；但按照国家有关规定，土地使用权单位和建设单位必须为同一家，现黄岛街办申请将上述国有土地使用权划转给青岛殿**有限公司等内容。该文件上部空白处有领导批示“拟同意，但必须用于农民安置房，不得用于房地产开发”“同意”等字样。2002年8月9日，原青岛**开发区国土资源局与第三人签订《协议书》，约定：解除双方2002年4月4日的划拨土地协议书；国土局同意将涉案土地按原价划拨给原告，签订新的划拨协议书；国土局划拨给原告的土地只能用于建设黄**事处农民安置房，不得用于房地产开发，否则国土与原告的划拨协议自动作废等内容。同日，原青岛**开发区国土资源局与原告签订《划拨土地协议书》，约定将上述土地划拨给原告，划拨土地费用相同，并明确约定：本协议项下宗地，原告只能用于农民安置房建设，不得用于房地产开发，否则本协议自动失效，一切损失由原告自担；本协议经政府批准后生效，双方不得有任何异议等内容。2002年9月26日，原青岛**岛分局向原告发放涉案土地33335平方米的建设用地规划许可证，载明用地项目名称为农民安置房。后原告又取得建设工程规划许可证，载明建设项目名称黄**办事处住宅小区1-8#楼、物业楼等内容。后原告开始建设农民安置房。2006年7月，原青岛**开发区城市建设局陆续给原告发放三份青岛市建设工程竣工验收备案证，对黄**事处住宅小区2#、6#、7#楼予以竣工验收备案。

2006年12月29日，青岛市委市政府办公厅联合发文“关于依法理顺崂山区城阳区黄岛区土地管理体制的通知”，规定自2007年1月1日起，原由三区政府行使的土地审批管理权依法上收至市政府，三区不得再以任何形式行使原有的土地审批管理权等内容。2008年9月26日，青岛**发区管委与黄岛区政府制定发布《农民安置房管理办法》，其第七条规定：“农民安置房建设用地按照协议方式出让给街道办事处，土地费用列入农民安置房建设成本。”2012年9月11日，第三人依上述规定向国土部门提交申请，要求对农民安置房项目，总用地面积26018平方米办理土地划拨手续。2012年8月15日，黄岛区发展和改革局发布青开发改发（2012）269号“关于核准黄**办事处农民安置房工程项目的通知”，通知第三人已核准其农民安置房工程，用地面积26018平方米，包括八栋6层住宅楼，一栋2层物业楼。2012年8月30日，青岛市规划局向第三人发放建设用地规划许可证，载明项目用地名称为农民安置房，用地面积为26018平方米等内容。2013年1月28日，青岛市人民政府向青岛市国土资源和房屋管理局下发“关于同意对位于黄岛区江山路西、淮河路南部分已征收土地进行补偿并划拨给青岛市黄岛区黄**办事处的批复”（青政地字（2013）14号），同意对位于黄岛区江山路西、淮河路南面积为32686平方米已征收土地进行补偿；同意将上述土地中的26018平方米国有建设用地使用权划拨给第三人，用于建设农民安置用房项目，剩余6668平方米土地纳入储备另行供地；房屋建成后，全部用于解决停批宅基地后第三人辖区内符合《青岛市黄岛区农民安置房管理办法》设定条件居民的住房问题，不得对外销售；本批复下发后，第三人应按规定向你局申请办理土地登记手续等内容。2013年2月25日，黄岛**分局发出“关于确定青岛市黄岛区黄**办事处建设农民安置房项目用地划拨价格处理意见的请示”。2013年9月16日，黄岛**分局签发“国有建设用地划拨决定书”，将涉案土地26018平方米划拨给第三人。2015年2月12日，第三人取得坐落于开发区江山北路300号内1-8栋房屋及土地的“房地产权证”，证件记载的土地面积为26018平方米。

庭审中，原告还提交“土地有偿使用收入专用票据”一份，记载日期2003年11月19日，交款单位为原告，执收单位为区国土资源局，合同名称为划拨，面积33335平方米，金额3500175元等内容。原告称该款系原告缴纳，被告称该款只是以原告名义交付，实际是第三人从安置居民处收取的费用，原告只是代建单位，第三人对被告所述无异议。

一审法院认为

原审法院认为：《中华人民共和国土地管理法》第五十三条规定：“经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，经土地行政主管部门审查，报本级人民政府批准。”第五十六条规定：“建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；……。”原告以其取得了涉案划拨土地的国有土地使用权为由要求被告为其办理国有土地使用证无事实与法律依据，理由是：1、原告要求为其办证的依据是其与第三人签订的协议书（证据7）、与国土部门签订的《划拨土地协议书》（证据2），并根据青开土字（2002）194号文件（证据1）等，但综合全案证据，原审法院认为原告系第三人的农民安置房的委托代建单位，其与国土部门签订《划拨土地协议书》是因“按照国家有关规定，土地使用权单位和建设单位必须为同一家”，因此需将国有土地使用权在名义上划拨给原告才能符合规定和进行农民安置房建设。并且，原告亦不符合黄岛区关于“农民安置房建设用地应协议出让给街道办事处”的规定。因此无论在事实或法律上，原告均不具备取得涉案土地使用权的条件和资格；2、2007年青岛市人民政府将原由黄岛区政府行使的土地审批管理权依法上收，后依法批复同意将涉案土地中的26018平方米国有建设用地使用权划拨给第三人，用于建设农民安置用房项目，剩余6668平方米土地纳入储备另行供地，并且第三人已实际取得涉案土地的房地产权证。因此原告要求办理涉案土地的使用权证事实上已不可能，法律上亦不允许同一土地办理两份使用权人不同的使用权证。综上，原告的诉讼请求无事实与法律依据，本院不予支持。依照《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（一）项之规定，判决驳回原告青岛殿**有限公司的诉讼请求；案件受理费50元，由原告负担。

上诉人诉称

青岛殿**有限公司不服一审判决，上诉称：一、一审法院认定事实错误。上诉人使用的土地均经过了政府机关的合法批准，取得了相关的适用证件，依法缴纳了划拨土地出让金3500175元，上诉人完全按照政府的批件与第三人签订的合同予以履行，第三人没有缴纳任何费用，被上诉人将土地使用权证登记在原审第三人名下违法。按照国家房地一致的原则，被上诉人应当为上诉人办理涉案土地使用证。二、原审判决适用法律错误。涉案土地性质系划拨土地，而法院在适用法律时则引用了国有土地出让的相关规定，同时采用了不具有任何法律效力的黄岛区政府关于“农民安置房建设用地应协议出让给街道办事处”的文件，本案应当适用国家关于划拨土地的有关规定。综上，请求撤销原判，判令被上诉人为上诉人办理涉案土地使用证或者发回重审。

被上诉人辩称

被上诉人青岛市黄岛区国土资源和房屋管理局辩称：一、双方签订的《划拨土地协议书》因为未获得政府批准而未生效。二、涉案土地使用权已经市政府批准划拨给了黄**办事处。综上，上诉人要求将涉案土地的《国有土地使用证》登记其名下，缺乏法律依据。原审正确，请求维持。

原审第三人青岛市**道办事处述称：同意被上诉人答辩意见，请求依法判决。

本院认为

本院认为：《土地登记办法》（2008）第十二条第（三）项规定，对当事人提出的土地登记申请，申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容。该《办法》第十八条第二款规定，不予登记的，应当书面告知申请人不予登记的理由。

本案中，被上诉人确认曾经收到过上诉人的办证申请；上诉人也提交证据9，证明上诉人在2014年11月3日向被上诉人申请将涉案宗地国有土地使用权办至其名下。被上诉人收到上诉人提交的申请后，应当依照上述《办法》之规定，告知上诉人需要补正的全部内容，或者书面告知上诉人不予登记的理由。但被上诉人收到上诉人申请后，未给予上诉人答复，构成不履行法定职责。

综上，原审认定事实不清，适用法律错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第八十九条第（二）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

一、撤销青岛市黄岛区人民法院于2015年5月21日作出的（2015）黄行初字第20号行政判决；

二、被上诉人青岛市黄岛区国土资源和房屋管理局于本判决生效之日起一个月内针对上诉人办证申请依法履行职责。

一、二审案件受理费各50元，由被上诉人负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年十月二十六日