吴**与日照市东港区发展和改革局二审行政判决书

审理经过

上诉人吴**因与被上诉人日照市东港区发展和改革局（以下简称“东港发改局”）发改行政批复一案，不服日照市东港区人民法院（2013）东行初字第25号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。

一审法院查明

原审认定，日照**安装公司（以下简称“东港**公司”）于1993年9月7日成立，设立方式为全民所有制，主管部门为东港就业办。1999年12月6日，东港就业办与东港**公司签订协议，确定将东港**公司的产权划转给该企业法定代表人，东港**公司不再隶属于东港就业办，依法享有经营自主权，所有的债权、债务完全由东港**公司负责，与东港就业办无任何关系。1999年12月15日，东港**公司委托山东**事务所对其资产进行了评估，山东**事务所出具的山鸿会评字（2000）4号资产评估报告书中“评估结果汇总表中‘在建工程’栏”载明：账面原值286676.95元；账面净值286676.95元，调整后净值286676.95元，评估值286676.95元；“在建工程清查评估明细表”载明：住宅楼实际已付款253787.88元；评估值253787.88元。2000年5月12日，东港就业办向工商行政管理机关申请注销东港**公司在工商行政管理机关的登记，申请注销理由为：“根据区委区政府的指示精神和企业改革与发展的需要，在对劳服企业进行产权制度改革中，确定将东港**公司产权划转给企业法人代表，其债权债务由企业法人代表承担”，同日，东港就业办又向工商行政管理机关出具“企业清理债权债务的证明”，载明：“我单位设立的锅炉公司现由于根据区委区政府指示精神和企业改革与发展的需要等原因，经研究决定，申请办理注销登记。其债权债务已清理完毕。企业注销后，出现的债权债务由我单位承担”。2000年6月20日，工商行政管理机关对东港**公司予以注销登记。

在东港**公司已注销登记的情况下，日照市东港区劳动和社会保障局于2001年10月8日作出东劳社发（2001）21号《关于转报日照市东港**公司改制方案的报告》，向日照市**改革委员会转报东港**公司改制的方案，2002年5月28日，日照市**改革委员会作出东体改发（2002）6号《关于同意日照市东港**公司进行改制的批复》，但该批复存在文号一样而内容不一致的两份。

2010年12月15日，原审法院在审理宋**与东港发改局、第三人日照飞天安装工程有限公司、第三人东港区劳动就业办公室发展改革行政管理一案中作出（2010）东行初字第76号判决，判决撤销东体改发（2002）6号《关于同意日照**安装公司进行改制的批复》，理由为：日照**安装公司已于2000年6月20日注销，而东港区经济体制改革委员会仍作出同意该公司进行改制的批复且批复存在内容不一致的两份，属事实不清，主要证据不足。后二审维持一审判决结果。该案对涉及日照**安装公司“改制”的“日土东价确字（2001）117号《关于确认日照**安装公司因企业改制涉及宗地地价评估结果的批复》”（日照市**港分局）、“国有资产评估项目备案表”均未作出认定。

上述判决生效后，日照市东港区人力资源和社会保障局于2011年12月1日作出东人社发52号《关于对原日照**安装公司产权确认的报告》，上报东港发改局，该《报告》载明：“区发展改革局：1993年9月7日，劳服企业日照**安装公司成立，法人代表吴**，该企业挂靠区劳动就业办公室。1999年12月6日，区劳动就业办公室根据区委区政府要求，在对劳服企业产权改革中，确定将日照**安装公司产权划转给企业法人代表，日照**安装公司具有独立法人资格，依法享有经营自主权，承担所有债权债务，不再隶属于区劳动就业办公室。2005年5月12日，区劳动就业办公室申请工商行政管理机关办理日照**安装公司注销登记，债权债务清理完毕，当时已报区政府批准，该企业已自主经营，区劳动就业办公室与日照**安装公司无任何关系。鉴于日照市东港区人民法院（2010）东行初字第76号判决撤销了区政府原批准文件，但是企业改制当时区委区政府文件规定，依据清楚、事实正确，请予批复为盼”。2011年12月5日，东港发改局作出东发改（2011）74号《关于对原日照**安装公司产权确认的批复》，该《批复》载明：“区人社局：你们报来的《关于对原日照**安装公司产权确认的报告》收悉。为明晰产权关系，现批复如下：由于日照**安装公司……已注销。在注销前，东港**办公室与日照**安装公司签订了原企业债权债务处置协议，即原日照**安装公司一切债权债务由原企业法人代表吴**承担。该协议已经区工商行政管理部门认可，并在国有资产管理部门备案，事实清楚，依据正确，产权明晰。经研究，同意予以产权确认”。为进一步明确资产范围，东港区人力资源和社会保障局又于2013年2月4日致函日照市东港区发展和改革局（东人社函（2013）3号《关于对原日照**安装公司资产处置有关问题的函》），函称：“……，2010年12月25日，东**法院（2010）东行初字第76号判决以改制错误为由撤销了东港区**委员会作出的东体改发（2002）6号《关于同意日照**安装公司进行改制的批复》文件。2011年12月1日，我局向贵局作出东人社发（2011）52号《关于对原日照**安装公司产权确认的报告》，贵局进行了批复。为进一步明晰原日照**安装公司资产产权关系，现就有关情况报告如下：（一）鉴于区劳动就业办公室与日照**安装公司签订了原企业债权债务处置协议，原企业所有债权债务由企业法人代表吴**承接，以上协议应予维持，并对企业改制形式予以认可。（二）鉴于企业改制前原日照**安装公司与原企业部分职工签订了集资建房协议，职工已缴纳建房集资，原企业已分配给职工居住房产不再列入企业改制资产范畴”。2013年2月5日，东港发改局作出东发改函（2013）4号《关于对东人社函（2013）3号函的复函》，复函称：“区人社局：你局［东人社函（2013）3号《关于对原日照**安装公司资产处置有关问题的函］收悉，现函复如下：（一）鉴于区劳动就业办公室于1999年12月6日与日照**安装公司签订了原企业债权债务处置协议，原企业所有债权债务由企业法人代表吴**承接，符合企业改制有关规定，合法有效。（二）改制前，原日照**安装公司与原企业部分职工签订了集资建房协议，职工已缴纳建房集资，原企业已分配给职工居住房产不列入企业改制资产范畴。对于原日照**安装公司资产处置的有关批复如有与本函不符的，以本函为准”。

另查明，1995年11月5日，东港**公司作出东锅安（1995）05号文件《东港**公司关于职工集资建房初定方案》，该文件载明：“……解决职工住房问题，……最切实可行的办法是靠职工集资建房，在建设和交付过程中，争取拖欠承建单位一部分资金，逐步集资兑现，最终实现职工全资住房。……二、建设投资和集资方法：总建设投资约为75万元，其中征地用款20万元，在建房开工前，职工个人第一期集资2万元，公司配合承建部门争取在个人集资2万元基础上住房后逐步兑付。……五、职工住房后，由公司组织个人逐步集资兑付欠付建房款，公司协助办理房产证明，在未办理房产证明前，申请调离职工和拖交住房集资者，退还建房集资，不计利息，退回住房。……”。1996年1月18日，东港**公司与公司职工签订“内部职工集资建房协议书”，协议书载明：“经甲（东港**公司）乙（申请集资建房职工）双方充分协商，达成协议如下：一、双方严格遵守（1995）05号文件规定集资建房方案。二、甲方负责办理征地规划建设手续及组织施工。三、甲方负责组织职工集资和职工住房的欠付建房款的筹集兑付工作。四、甲方在职工建房资金全部到位后，负责办理个人住房房产证明。五、甲方负责住房后的一切住房管理工作。……”。上述集资建房于1997年10月17日由日照市人民政府核发日房字第××号山东省城镇公房所有权证，所有权单位为“日照市东港**公司”，产别为集体。东港**公司进行“改制”后，该房产于2006年12月被转移登记于“改制”后的企业日照海**限公司名下。至1999年年底职工入住时，入住职工户均缴纳建房款30000元左右。因日照海**限公司变更名称为日照飞**限公司，2007年1月，又转移登记在日照飞**限公司名下。原审法院判决撤销东港发改局的东体改发（2002）6号《关于同意日照市东港**公司进行改制的批复》后，日照**管理局于2011年8月24日作出日房地管撤字（2011）1号文件《关于撤销日照飞天安装工程公司名下的日房字第××号第2项（住宅部分）、日房字第××号房屋登记的决定》，对上述产权转移登记予以撤销，并收回房屋所有权证，撤销的理由为：上述房屋产权转移登记是依据东港区**委员会东体改发（2002）6号《关于同意日照市东港**公司进行改制的批复》进行的，现该批复已被法院撤销。

一审法院认为

原审认为，本案双方当事人争议的焦点问题为：一、东港发改局作出东发改函（2013）4号《关于对东人社函（2013）3号函的复函》是否滥用职权。二、东港发改局作出东发改函（2013）4号《关于对东人社函（2013）3号函的复函》的程序以及内容是否合法；对此，根据查明的案件事实，分析确认如下：

一、关于东港发改局作出东发改函（2013）4号《关于对东人社函（2013）3号函的复函》是否存在滥用职权的问题。

根据东港区委、区政府东*（2010）20号《关于日照市东港区人民政府机构改革的实施意见》的规定，东港发改局具有“组织制定全区企业综合配套改革的政策方案，组织企业的重点改革试点，推动企业集团的完善和发展，促进企业组织机构的优化”等职责。其作为东港区政府下设主管全区企业改制、改革工作的职能部门，对涉及企业“组织机构的优化”、“资产划转”等问题作出函复，是在其职责范围内行使正当行政管理职能，不存在滥用职权。因此，吴**关于东港发改局作出《复函》是滥用职权的主张不能成立。

二、关于东港发改局作出东发改函（2013）4号《关于对东人社函（2013）3号函的复函》的程序以及该复函的内容是否合法的问题。

东港**公司在改制过程中东**业办公室与其签订债权债务处置协议，约定原企业所有债权债务由企业法定代表人吴**承担，但该协议没有明确债权债务的范围，对企业职工集资建设的住房是否包含在企业债权范围内并没有明确，东港发改革作为东港区政府下设主管全区企业改制工作的职能部门，根据有关部门的报请，对企业资产产权范围予以明晰，作出东发改函（2013）4号《关于对东人社函（2013）3号函的复函》，程序合法，其复函的内容亦不违背法律法规的规定，且吴**虽主张东港发改局作出东发改函（2013）4号《关于对东人社函（2013）3号函的复函》程序、内容违法，但未提供相关证据予以证明。故应当认定东港发改局作出东发改函（2013）4号《关于对东人社函（2013）3号函的复函》合法。

综上，原审根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条的规定，判决维持东港发改局作出的东*改函（2013）4号《关于对东人社函（2013）3号函的复函》。诉讼费50元，由吴**负担。

上诉人诉称

上诉人吴**上诉称：原审判决认定事实错误，东港锅炉安装公司改制时因集资建房所形成的债权债务关系已经明确包括在原企业债权债务处置协议约定的“所有债权债务”的范围之内，被上诉人滥用职权，且决定事项自相矛盾，请求二审法院撤销原审判决，确认被上诉人作出的东*改函（2013）4号《关于对东人社函（2013）3号函的复函》中将原企业已分配给职工的房产不列入企业改制资产范畴的决定违法，并依法予以撤销。

被上诉人辩称

被上诉人东港发改局辩称：一审法院认定被上诉人作出的涉案具体行政行为内容、程序合法，不存在滥用职权的行为，其所依据的事实清楚，证据确凿充分，上诉人对其上诉理由应提供证据证实，否则应驳回上诉人的上诉请求。

本院查明

一审中各方当事人提交的证据均已随案移送本院，二审中双方当事人均未提供新的证据。本院认定的案件事实与原审一致。

本院认为

本院认为：

本案争议焦点是：一、东港发改局作出东发改函（2013）4号《关于对东人社函（2013）3号函的复函》是否滥用职权。二、东港发改局作出东发改函（2013）4号《关于对东人社函（2013）3号函的复函》的程序以及该复函的内容是否合法。

根据东港区委、区政府东*（2010）20号《关于日照市东港区人民政府机构改革的实施意见》的规定，被上诉人具有“组织制定全区企业综合配套改革的政策方案，组织企业的重点改革试点，推动企业集团的完善和发展，促进企业组织机构的优化”等职责。其作为东港区政府下设主管全区企业改制、改革工作的职能部门，对涉及企业“组织机构的优化”、“资产划转”等问题作出函复，是在其职责范围内行使正当行政管理职能权，不存在滥用职权情形。故上诉人吴**关于被上诉人滥用职权的主张不成立。

从东锅安（1995）05号文件《东港**公司关于职工集资建房初定方案》和东港**公司与职工签订的“内部职工集资建房协议书”来看，东港**公司改制前即与职工签订了集资建房协议，至1999年职工入住时，入住职工实际已缴纳建房集资款30000元左右。东港**公司改制后，涉案房产虽先后被转移登记于日照海**限公司和日照飞**限公司名下，但涉案房产建设款项实际来源于职工，职工具有对涉案房屋的占有、使用和收益权。被上诉人的东*改函（2013）4号《关于对东人社函（2013）3号函的复函》系依据《东港**公司关于职工集资建房初定方案》和东港**公司与职工签订的“内部职工集资建房协议书”作出的，是对企业改制资产范围的进一步明晰，与其之前作出的东*改（2011）74号《关于对原日照市东港**公司产权确认的批复》并无实质上的矛盾冲突之处，其内容符合客观事实，程序合法。上诉人吴**虽主张被上诉人的程序、内容违法，但并未提供充分有效的证据予以证实。故上诉人吴**关于被上诉人东港发改局作出的东*改函（2013）4号《关于对东人社函（2013）3号函的复函》的程序及内容违法的主张不能成立。

综上，上诉人吴**的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审法院认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。经本院审判委员会研究，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人吴**负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年一月二十七日