吴**诉登封市人民政府二审判决书

审理经过

上诉人吴**因诉登封市人民政府土地登记一案，不服河南省新密市人民法院（2013）新密行初字第61号行政判决，向本院提起上诉。本院于2014年3月7日受理后，依法组成合议庭，于2014年4月3日对本案公开开庭进行了审理。上诉人吴**的委托代理人李**，被上诉人登封市人民政府的委托代理人王**，被上诉人河南登电马鸣**限公司的委托代理人栗魁、吕**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审认定：本案原告是登封市大冶镇大路北村四、五组村民，是部分涉案土地承包使用人。2010年10月8日，河南省人民政府就《郑州市人民政府关于登封市2010年度第一批乡镇建设征收土地请示》(郑*[2010]251号)，作出《河南省人民政府关于登封市2010年度第一批乡镇建设征收土地的批复》，该批复中批准登封市征收大冶镇大路北村土地6.6737公顷。2010年10月19日郑州市国土资源局郑国土资函[2010]209号对该批复向登封市人民政府转发。2010年10月25日，登封市人民政府发布《关于登封市2010年度第一批乡镇建设用地土地征收有关问题的通告》（登政[2010]7号）对征收方案的有关内容进行通告，并在大路北村委进行张榜公布。2010年11月1日，登封市国土资源局发布《登封市国土资源局关于登封市2010年度第一批城乡建设用地C103块地块征地补偿安置方案的公告》（登国土资[2010]16号），对涉案土地征收补偿安置方案及有关事项进行公告，并在大路**员会门口进行了张榜公布。2010年11月4日，登封市国土资源局向大路北村组送达了征地听证告知（登国土资听告字[2010]第74号）。2010年11月30日，大路北村放弃听证权利，并出具有张**、景得才、蔡**签字的“放弃征地听证证明”。2011年4月11日，登封市人民政府在《登封市国土资源局关于收购大冶镇大路北村一宗土地方案的请示》上作出“同意”的批示。2011年5月16日，登封**备中心与大冶镇人民政府签订了土地征收包干协议书。2011年10月12日，大**委会出具了土地补偿等各项费用已通过大冶镇拨付到村，已向群众兑付到位的证明。2012年4月5日，被告登封市人民政府在登封市国土资源局《关于挂牌出让登政出[2011]33号宗地的国有建设用地使用权的请示》上批复“同意”。随后登封市国土资源局对该土地进行了挂牌出让，并登报公告。2012年5月28日，河南登电马鸣**限公司以1563.11万元竞得该国有土地使用权，并于2012年6月5日与登封市国土资源局签订国有建设用地使用权出让合同，2012年6月8日缴纳全部土地出让金及契税。

2012年7月16日，第三人河南登电马鸣**限公司向被告提出国有土地登记申请。经地籍调查后，国土资源行政主管部门进行初审，国土资源行政主管部门进行审核，被告登封市人民政府于2012年8月17日作出批准并为第三人颁发登国用[2012]00021号土地使用证。原告对该登记行为不服，于2013年2月16日向郑州市人民政府提出行政复议，2013年5月27日，郑州市人民政府作出郑*(行复议)[2013]208号行政复议决定书，维持被申请人为第三人颁发的第00021号国有土地使用证。原告不服，向法院提起行政诉讼，要求撤销被告为第三人颁发的登国用[2012]00021号土地使用证。

一审法院认为

原审认为：根据土地管理相关法律规定，被告登封市人民政府具有核发国有土地使用权证书的法定职权。《土地登记办法》第二条规定：“本办法所称土地登记，是指将国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权和土地抵押权、地役权以及依照法律法规规定需要登记的其他土地权利记载于土地登记薄公示的行为。”由此可知，土地登记行为是有权国家机关根据用地申请人的申请，对用地行为进行的登记造册，核发土地使用证，确认使用权的具体行政行为。具体到本案中，被告登封市人民政府根据第三人河南登电马鸣**限公司的申请，对使用土地进行登记造册，核发土地使用证，确认使用权的行为就是该案的国有土地登记行为，即原告所诉的不服被告登封市人民政府为第三人河南登电马鸣**限公司颁发的登国用[2012]00021号土地使用证的具体行政行为。而土地征收、补偿安置与国有土地登记颁发是不同的行政行为，行政主体、行政相对人、行为内容、法律后果及救济途径均不相同。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经取得的土地所有权或使用权的，应先申请复议，对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。本案中，2010年10月8日，河南省人民政府作出《河南省人民政府关于登封市2010年度第一批乡镇建设征收土地的批复》后，该土地已经收为国有，土地权属和性质已经发生变化，公民如认为该土地征收侵犯其土地使用权的，应当依法提起行政复议予以撤销，在该批复没有被有关单位撤销前，该土地征收行为作为被诉登记行为的前置行为应当视为合法有效。

中华人民共和国国土资源部《土地登记办法》第二十七条规定：“依法以出让方式取得国有建设用地使用权的，当事人应当付清全部国有土地出让价款后，持国有建设用地使用权出让合同和土地出让价款缴纳凭证等相关证明材料，申请出让国有建设用地使用权初始登记。”《土地登记办法》第九条也对申请土地登记应当提交相关材料予以明确规定。本案中，涉案土地原为登封市大冶镇大路北村村民的集体用地，由原告等村民承包使用，后经河南省人民政府批准，登封市人民政府根据《河南省人民政府关于登封市2010年度第一批乡镇建设征收土地的批复》对该土地进行了征收，并对该土地进行了挂牌出让，第三人河南登电马鸣**限公司竞得该国有土地使用权，并缴纳了土地出让金等相关费用。后第三人向被告提出国有土地登记申请，并提交土地登记申请书、法人代表身份证明书、指界授权委托书、登封市关于办理河南登电马鸣**限公司用地手续的批复、河南省发展和改革委员会《关于登封电**有限公司马鸣寺煤业核准的批复》、河南**护厅《关于登电集**限公司马鸣寺矿井45万吨/年原煤开采项目环境影响报告书的批复》、缴纳耕地开垦的收据、建设用地规划许可证等相关材料，被告登封市人民政府根据第三人河南登电马鸣**限公司的申请及提供的材料，在履行了地籍调查工作后，经土地管理机关审核同意，于2012年8月17日作出批准，并为第三人颁发登国用[2012]00021号土地使用证。该被诉登记行为符合法律规定，并无不当。对于原告所诉被申请人为第三人颁发的第00021号土地使用证事实不清，该证上面的图号、取得价格、使用面积、分摊面积处为空白的问题，本院认为该空白的内容可以通过被告土地档案其他材料予以核实，该瑕疵不影响该证效力。对于原告所称该土地证坐落不详，宗地图四至不详的问题，本院认为该证宗地图中有明确的专业坐标，对该位置进行了明确的标示，该意见本院不予支持。

《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“……征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施，对补偿标准有异议的，由县级以上人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”本案原告关于被诉行为程序违法的理由主要针对的是土地征收安置及挂牌出让程序的问题，该问题属于征地补偿、安置争议，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，该争议可以通过县级以上人民政府协调及批准征收土地的人民政府裁决的方式加以解决。征地补偿、安置争议并不影响征收土地方案的实施。

综上所述，被告登封市人民政府为第三人颁发登国用[2012]第00021号国有土地使用证的行为事实清楚，程序合法，适用法律正确，原告起诉要求撤销该证缺乏事实证据和法律依据。依照最**法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，并经本院审委会讨论决定，判决：驳回原告吴**的诉讼请求。

上诉人诉称

上诉人吴**不服一审判决，提起上诉。上诉的主要理由是：1、一审程序违法，被上诉人存在超期举证问题。2、被诉土地登记行为事实不清，该证的图号、取得价格、使用面积、分摊面积处为空白，该土地证坐落不详，宗地图四至不详且未说明，使用面积与实际不符。3、一审对程序违法的事实没有查清，被上诉人至今未告知上诉人，颁证前未让上诉人指界，征地前被上诉人未告知、确认、听证，未公告和送达相关文书。4、被上诉人征地程序违法，暗箱操作，上诉人承包土地被征收却未对上诉人进行安置，部分未领取征地补偿费。5、征地行为和颁证行为是不可分割的整体行为，没有前者就没有后者，而且是同一行政主体所为，应当全面审查。请求人民法院撤销被上诉人为河南登电马鸣**限公司颁发的登国用[2012]第00021号国有土地使用证。

被上诉人辩称

被上诉人登封市人民政府答辩称：被上诉人为河南登电马鸣**限公司颁发涉案国有土地使用证的具体行政行为事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求人民法院依法维持一审判决。

被上诉人河南登电马鸣**限公司答辩称：同意登封市人民政府的答辩意见。另外补充几点：1、本案应当围绕所诉颁证行为进行审理，上诉人关于征地程序违法、征地补偿标准低的主张应由行政裁决。2、我方通过土地招拍挂程序依法取得涉案土地国有土地使用权。3、被上诉人颁证行为证据充分、适用法律正确、程序合法，应予维持。4、上诉人主体不适格，应驳回起诉。请求人民法院维持一审判决。

本院查明

本院经审理查明的事实与一审一致。

本院认为

本院认为：本案争议的焦点问题有三个：一是本案是否应当审查作为被诉土地登记行为前置行为的土地征收行为；二是被诉土地登记行为是否合法；三是一审程序是否违法。

对第一个问题，本院认为土地征收、补偿与土地使用权出让为不同的具体行政行为。其中，土地征收指国家为了公共利益需要，依照法定程序及权限将农民集体所有的土地转化为国有土地并依法对被征收土地的农村集体经济组织（原土地所有权人）和被征地农民（原土地使用权人）进行补偿和安置的法律行为。土地征收是国家专属权力，《中华人民共和国宪法》第十条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”土地征收包括土地征收和安置补偿两个阶段。土地征收的主体为代表国家进行土地征收的行政机关和作为被征收人的集体经济组织。《中华人民共和国土地管理法》第四十五条第一款、第二款规定：“征收下列土地的，由**务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报**务院备案。”具体到本案而言，河南省人民政府于2010年10月8日作出《河南省人民政府关于登封市2010年度第一批乡镇建设征收土地的批复》，批准征收本案涉案土地，是涉案土地征收主体，而涉案土地原所有权人登封市大冶镇大路北村为被征收人。

《中华人民共和国行政复议法》第三十条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。根据**务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征收土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。”据此，土地征收的救济方式为复议前置兼行政终局，当事人不服土地征收行为的，只能依法提起行政复议予以撤销，法院无权介入审理。

《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定“……征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”据此，在征收补偿安置阶段，当地市、县人民政府作为征地补偿、安置方案的批准机关，应是征地补偿安置行为的责任主体。

土地使用权出让是指国家作为国有土地所有权人的身份将国有土地使用权在一定年限内有偿让与土地使用人，并由土地使用人向国家支付土地出让金的法律行为。《中华人民共和国土地管理法》第五十四条第一款规定：“建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得”。土地使用人通过出让方式取得土地使用权的法律表征为行政机关为土地使用人颁发土地使用权证。因此，土地使用权出让是本案被诉土地使用权登记行为的基础法律事实，是土地使用人取得涉案土地使用权的权源。

从上述法律规定看，我国现行土地征收补偿及出让制度存在一定不足：即将土地征收、补偿及土地使用权出让割裂为三个不同的具体行政行为，且土地征收排斥法院主管，不利于当事人，尤其是作为原土地使用权人的村民行使救济权。从这一角度，上诉人的上诉意见有一定道理。但是，“以事实为依据，以法律为准绳”是司法基本原则，在法有明文规定的情况下，法院无权对案件当事人实施法外救济。因此，涉案土地征收、补偿行为不属于本案法院审理范围，一审法院在审理本案时未对土地征收、补偿行为的合法性进行审查并无不当。上诉人认为“征地行为和颁证行为是不可分割的整体行为，没有前者就没有后者，而且是同一行政主体所为，应当全面审查”的上诉理由不能成立，本院不予支持。根据行政行为公定力原理，在作为被诉国有土地使用权登记前置行为的土地征收、补偿行为被有权机关撤销之前，应当被推定为合法有效。本案上诉人主张中，涉及土地征收、补偿的，本院不再评述。

对第二个问题，中华**国国土资源部《土地登记办法》第二十七条规定：“依法以出让方式取得国有建设用地使用权的，当事人应当在付清全部国有土地出让价款后，持国有建设用地使用权出让合同和土地出让价款缴纳凭证等相关证明材料，申请出让国有建设用地使用权初始登记。”《土地登记办法》第九条也对申请土地登记应当提交的材料作出明确规定。本案被上诉人马鸣寺煤业系通过招拍挂程序取得涉案土地所有权，在其签订国有建设用地使用权出让合同并缴纳土地出让金等相关费用后，有权向登封市人民政府提出土地登记申请。登封市人民政府在对马鸣寺煤业提交的申请材料进行审查认为符合上述规定并依法进行相关调查后予以土地登记，为马鸣寺煤业颁发登国用[2012]第00021号国有土地使用证并无错误。上诉人主张的被诉土地登记行为存在事实不清，该证的图号、取得价格、使用面积、分摊面积处为空白，该土地证坐落不详，宗地图四至不详且未说明等问题，因上述内容均可以通过被告土地档案其他材料予以核实，应属政府进行土地登记颁证时填写漏项，不足以撤销该土地使用权证，建议被上诉人登封市人民政府在案后予以补正。上诉人关于土地使用权证使用面积与马鸣寺煤业实际用地不符的主张，即便该主张成立也仅涉及马鸣寺煤业未按土地使用权登记范围用地的问题，与本案审理的土地登记行为的合法性无关，建议被上诉人登封市人民政府组织相关职能部门予以调查，依法处理。

对第三个问题，上诉人认为一审程序违法，主要是被上诉人登封市人民政府存在超期举证问题。但上诉人并未提供相应的证据证明其主张，此外，经向一审法院及登封市人民政府核实并结合卷中相关材料，能够证明上诉人所称超期限举证的上诉理由不能成立，本院不予支持。

综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审诉讼费50元，由上诉人吴**承担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二○一四年四月十八日