冯卉诉河南省卫生厅政府信息公开一案

审理经过

上诉人冯*因诉河南省卫生厅信息公开一案，不服郑州市金水区人民法院（2013）金行初字第125号行政判决，于2013年8月29日向本院提起上诉，本院受理后，依法组成由行政庭副庭长孙**担任审判长，审判员刘**、孙**参加的合议庭。后冯*书面申请审判长孙**回避，经院长决定，本案改由审判员刘**担任审判长，与审判员孙**、魏**另行组成合议庭，于2013年10月29日对本案进行公开开庭审理，上诉人冯*的委托代理人冯*，被上**卫生厅的委托代理人路政到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

原判认定：2013年3月12日，原告向被告邮寄信息公开申请书，申请被告公开（2013）金行初字第36号一案河南省卫生厅向法院提交的证据中，对郑州**属医院所作医疗争议处理函将该院及其医生违反法律法规、诊疗规范、操作规程的犯罪行为定义为病历文书书写不规范的法律依据。2013年3月27日被告对原告作出河南省卫生厅政府信息公开告知书（15），告知原告申请公开的信息不属于政府信息公开范围。

一审法院认为

原判认为：《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。原告申请被告对其反映的郑州**属医院不当医疗行为进行行政处理，被告在履行职责过程中对原告所述事项进行调查，认定郑州**属医院存在医疗收费、病例文书书写等管理不规范问题。原告认为被告对该院及其医生违反法律法规、诊疗规范、操作规程行为是犯罪行为，申请公开被告所认为的管理不规范的法律依据，原告申请公开法律依据，不属于政府信息，对原告的诉讼请求不予支持。依照《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回原告的诉讼请求。

上诉人诉称

冯*上诉称：一、本案是政府信息公开行政案件，人民法院应当适用《最**法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》，而一审法院却适用了《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项，属于适用法律错误，且一审法院没有释明判决书中“其他……情形”究竟是何具体情形。二、2011年4至6月，郑州**属医院及其医生，实施乱收费、多收费、隐匿、伪造、篡改、销毁病历材料等违法行为，上诉人对此早已反映给河南省卫生厅，且提交证据证明，要求给予行政处理（含行政处罚）。然而，省卫生厅却在2013年1月15日给郑州**属医院的函中，将其违法行为，轻描淡写地认定为“你院存在有医疗收费、病例文书书写等管理不规范问题”。省卫生厅制作的函及函中的认定，是具体行政行为，应有法律依据，但在函中未见明确、具体的说明。此函及其法律依据，是被上诉人制作并保存的政府信息，不是内部管理信息，也不是过程性信息，不涉及任何机密、秘密和隐私，属可以公开范畴，依法应向申请人公开。然而，在上诉人提出信息公开申请后，被上诉人在2013年3月27日的《河南省卫生厅政府信息公开告知书（15）》中，只是简单告知“您所申请公开的信息不属于政府信息公开的范畴”并未履行说明理由的义务，其本身违法。在一审中，被告也未提交证据证明其函中的认定有法律依据。因此，应当依法撤销《河南省卫生厅政府信息公开告知书（15）》，并确认该具体行政行为违法。请求：1、撤销一审判决；2、撤销《河南省卫生厅政府信息公开告知书（15）》；3、判令被上诉人在15个工作日内向上诉人公开河南省卫生厅把郑州**属医院所作医疗争议处理函将该院及其医生违反法律法规、诊疗规范、操作规程的犯罪行为定义为病历文书书写不规范的法律依据。

在庭审中，上诉人将其第三项上诉请求修改为：如果河南省卫生厅函中认定确有法律依据并且正确的话，判令被上诉人在15个工作日之内向上诉人逐项书面公开所申请的政府信息；如果河南省卫生厅函中的认定没有法律依据或者错误的话，确认该函的具体行政行为违法，并依法撤销其于2013年1月15日制作的给郑州**属医院的函。增加一项上诉请求，即向河南省人民政府提交司法建议书，建议其责令被上诉人依法认定郑州**属医院及其医生隐匿、伪造、篡改、销毁病例材料的事实，并给予法定代表人李**及相关人员行政处分。

除一审向法院提交的证据外，上诉人在二审期间向法院提交三份新证据：1.（2013）郑*初字第35号行政判决（结案日期为2013年8月29日），证明人民法院在审理政府信息公开行政案件时，应当适用《最**法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》；2.河南省卫生厅2013年1月15日给郑州**属医院的函，证明河南省卫生厅将郑州**属医院的行为认定为存在医疗收费、病例文书书写等管理不规范问题，上诉人不服，要求河南省卫生厅公开其认定的法律依据；3.（2013）郑*终字第99号行政判决，证明案件由来，即本案系在金**院审理（2013）金行初字第36号案件中，被上诉人向法院提交2013年1月15日给郑州**属医院的函，引发本案诉讼。

被上诉人辩称

河南省卫生厅答辩称：按照国**公厅《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》，上诉人申请公开事项不是被上诉人应当公开的政府信息。且上诉人申请公开的“法律依据”，被上诉人已在（2013）金行初字第36号一案中告知上诉人，已经进行过公开。请求驳回上诉，维持原判。

本院二审对一审期间各方当事人向法院提交的证据的分析认定与一审一致。对于上诉人冯*二审期间向法院提交的证据，本院作如下确认：证据1.（2013）郑*初字第35号行政判决，该判决结案日期为2013年8月29日，发生在本案一审结案之后，可以作为原告在举证期限届满后发现的证据，依据《最**法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十条、第五十二条的规定，可以作为二审新证据。但该证据系本院对另一起政府信息公开案件所作判决，与本案没有关联性，该证据本院不予认定。关于一审法院在审理信息公开案件中是否应当引述《最**法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》的问题，将在本院认为部分予以论述。

证据2.河南省卫生厅给郑州**属医院的函，该函作出时间为2013年1月15日，系本案被上诉人在金**院审理（2013）金行初字第36号案件中向法院提交，上诉人在该案审理过程中即已知悉该函存在，但上诉人未在本案一审法定举证期内向法院提交，且不存在一审应当准予延期提供而未获准许或者一审程序中依法申请调取而未获准许或未取得的情形，不属于《最**法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十条、第五十二条规定的二审新证据的范畴，本院不予认定。

本院认为

证据3.（2013）郑**字第99号行政判决，该判决结案日期为2013年8月16日，发生在本案一审结案之后，可以作为原告在举证期限届满后发现的证据，可以作为二审新证据。该判决审理查明部分所认定的案件事实与本案争议焦点具有关联性，且为人民法院生效裁判文书确认事实，可以作为本案定案依据。

除一审法院认定的事实外，二审另查明：2012年8月21日，本案上诉人冯*向被上诉人河南省卫生厅递交《行政处理申请书》，申请被告对其列举的郑州**属医院欺骗患者家属做手术、剥夺家属对患者病情及医疗措施知情权、伪造及隐匿病例和签名、过度医疗、多收费、殴打患者家属、逼迫患者出院以及该医院医生非法行医并向法庭作伪证等行为，对医院及相关人员作出行政处理，并将行政处理结果书面告知原告。被上诉人河南省卫生厅调查后，于2013年1月15日对冯*作出豫卫医政函【2013】1号《河南省卫生厅关于对冯*申请处理事宜的答复意见》，向冯*告知其调查处理结果。同日，河南省卫生厅向郑州**属医院发函，认定该院在冯**（冯*之父）住院治疗期间，存在医疗收费、病例文书书写等管理不规范问题，责成该院针对存在问题认真整改，避免类似问题再次发生，并及时汇报整改情况。冯*不服，针对豫卫医政函【2013】1号《河南省卫生厅关于对冯*申请处理事宜的答复意见》向法院提起诉讼，我院于2013年8月16日作出终审判决，以该答复事实不清，证据不足为由，判决责令河南省卫生厅对冯*的行政处理申请于30日内作出处理。

本院认为：一、《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”本案中，上诉人冯*要求被上诉人河南省卫生厅公开其对郑州**属医院所作医疗争议处理函所适用的法律依据，明显不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所规定的政府信息范畴。根据《最**法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项的规定，判决驳回冯*的诉讼请求结果正确。但是本案一审法院如认为冯*申请公开的事项不属于政府信息，判决中应当主要适用《最**法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项的规定，判决驳回原告诉讼请求，而其却仅适用《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，适用法律确有不当。但上述二司法解释相关条文之间并无冲突，亦不相互排斥，一审判决适用法律虽有不当，但尚不足以撤销该判决。

二、本案的实质并不是政府信息公开问题，而是上诉人对其所投诉事项的处理结果不满，要求被上诉人对其作出的医疗争议处理函所认定结论的法律依据作出说明和解释。上诉人作为医疗争议的当事人及投诉人，当然有权要求受理投诉的行政机关对投诉事项办理情况予以告知并说明理由，因此虽然冯*采取的是政府信息公开申请这一错误形式，但其要求河南省卫生厅采用书面形式告知其作出行政处理所适用的法律依据本身并无不当。

一个完整的投诉处理行为应当包括两部分，即对被投诉人的处理行为和将投诉事项办理情况向投诉人的告知说明行为。从本案与（2013）郑**字第99号冯**河南省卫生厅行政答复一案的关系来看，两案是由冯*的同一投诉引发，可以认为本案被诉信息公开答复所涉及的河南省卫生厅于2013年1月15日向郑州**属医院发送的处理函，即是受理投诉的行政机关对被投诉人的处理结果，而（2013）郑**字第99号一案涉及的豫卫医政函【2013】1号《河南省卫生厅关于对冯*申请处理事宜的答复意见》，则是受理投诉的行政机关对于投诉事项办理情况对投诉人的告知和说明。鉴于本院就（2013）郑**字第99号一案已作出终审判决，认定河南省卫生厅应对冯*投诉事项重新作出处理决定，并判决责令河南省卫生厅对冯*的行政处理申请于30日内作出处理。相应的冯*投诉所涉及的行政处理及行政答复自然无效，冯*再来起诉要求河南省卫生厅公开其2013年1月15日向郑州**属医院发送的处理函中所适用的法律依据已没有意义。冯*可以在河南省卫生厅重新作出处理后，再要求河南省卫生厅告知其处理结果和理由。

三、《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定人民法院审理行政案件实行两审终审制度，《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十五条的规定“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外”，第六十七条规定第一款“第二审人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的裁判和被诉具体行政行为是否合法进行全面审查”，因此，一审原告原则上起诉状副本送达被告前增加或变更诉讼请求，在二审期间，法院审理的范围应以一审范围为限，如果二审法院对一审没有审查的诉讼请求进行审理判决，将会实际剥夺当事人针对该诉讼请求的上诉权，因此对上诉人二审期间变更及增加的诉讼请求，本院不予支持。

综上，一审判决认定事实基本清楚，判决结果正确，适用法律虽有不当，但尚不足以撤销该判决。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审诉讼费50元，由上诉人冯*负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二?一三年十一月十九日