上诉人曹*因土地行政登记一案二审行政判决书

审理经过

上诉人曹*因土地行政登记一案，不服沁阳市人民法院（2012）沁行初字第21号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2013年6月13日公开开庭审理了本案。上诉人曹*的委托代理人梁**，被上诉人沁**区第一小组（以下简称清平一组）诉讼代表人王**及其委托代理人王**、杨**，一审第三人张**，一审被告沁阳市人民政府委托代理人吕**、杨**到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

沁阳市人民政府于2000年2月1日给第三人曹前颁发了沁国用（2000）字第010003号国有土地使用证，载明：土地使用者：曹前；坐落：太行办事处清平；地号：1-4-70-1；图号：86.0-01.5,86.0-02.0；用途：50；土地等级：Ⅲ级；使用权类型；出让；终止日期：2000年2月1日至2069年1月31日；使用面积：490.0平方米。清平一组不服，向法院提起行政诉讼，要求撤销土地使用证。

一审法院查明

一审法院认定，1997年11月22日，沁阳市人民政府作出沁政土（1997）28号“关于太行办事处清平畜牧交易市场完善占地手续申请的批复”的土地管理文件。根据该文件，沁阳市人民政府同意沁阳市**平居委会（下称清**委会）占用位于文化路北本居非耕地6600平方米，用于建设畜牧市场使用。并要求按照批准面积、用途使用土地，未经批准，该土地使用权不得转让、出租和抵押。

1999年12月18日，清**委会一组即原告在清**委会的见证下，与第三人曹*签订土地转让协议书，清平一组自愿将文化路北、清**小学门前路东侧、牲畜市场西北角490平方米（东西24.50米，南北20米）的土地转让给第三人曹*使用，转让费合计25000元。该协议书显示有曹*、清平一组原小组长李**、清**委会主任王**签名，并加盖了清平一组的业务专用章和清**委会的公章。同年12月20日李**收取了第三人曹*25000元宅基地款。2000年1月23日，清**委会作为土地使用权转让方与曹*、李*、马**（土地使用权受让方）等3人签订了国有土地使用权转让合同书，将包括争议宗地在内的共980平方米土地转让给曹*、李*、马**作为住宅用地。同年1月25日，清**委会以畜牧交易市场迁移，土地闲置为由，向原沁阳**理局提出将980平方米的土地使用权转让给曹*、李*、马**作为住宅用地的申请。同年1月26日，曹*向沁**政局交纳该土地应纳税金1600元。

2000年1月27日，第三人曹*向原沁阳**理局提出争议宗地的国有土地使用权登记申请，其中申请登记的依据为沁政土（1997）28号批复；同年1月28日，原沁阳**理局对申请登记土地进行了地籍调查，同年2月1日地籍调查结束。同年1月29日，进入土地登记审批程序，当日由原沁阳**理局审查人李**提出初审意见，1月31日原沁阳**理局提出审核意见。同日，原沁阳**理局作为出让单位与曹*签订了该争议土地的国有土地使用权转让补办出让合同。2月1日，沁阳市人民政府批准准予发证，同日，被告向第三人曹*颁发了沁国用（2000）字第010003号国有土地使用证。同年4月，第三人曹*向原沁阳**理局交纳土地收益金。

第三人曹*在领取沁国用（2000）字第010003号国有土地使用证后，对证载土地一直未占有、使用。该宗地一直由第三人张**使用至今。期间，第三人张**在该土地上建了四间平房。2011年8月16日，曹*向本院提起民事诉讼，要求张**将在争议宗地上所建平房拆除。在本院民事案件审理期间，2011年11月3日，清平一组向沁阳市人民政府提出行政复议申请，要求撤销给曹*颁发的沁国用（2000）字第010003号国有土地使用证。2011年12月6日，沁阳市人民政府以当事人争议的具体行政行为系本机关作出为由，作出沁政复决字（2011）第13号行政复议决定书，驳回了清平一组的复议申请。原告清平一组遂向本院提起行政诉讼，此为本案事实。

另查明，第三人曹前在向被告申请颁发沁国用（2000）字第010003号国有土地使用证时年仅7岁（曹前1993年1月2日出生），在办理土地登记过程中，所有办证手续上曹前的签字、按印等，均系曹*、李*以曹前名义办理。

一审法院认为

一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权”的规定，被告沁阳市人民政府具有作出被诉具体行政行为的法定职权。《土地登记规则》（1995年12月18日发布）第六条：土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书；第十条，土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地上附着物权属证明；委托代理人申请土地登记的，还应当提交授权委托书和代理人资格身份证明。第十三条，土地管理部门负责组织辖区内的地籍调查。第十四条，土地管理部门应当根据地籍调查和土地定级估价成果，对土地权属、面积、用途、等级、价格等逐宗进行全面审核，填写土地登记审批表；第二十六条，以出让方式取得国有土地使用权的，受让人应当在按出让合同约定支付全部土地使用权出让金后三十日内，持土地使用权出让合同和土地使用权出让金支付凭证申请国有土地使用权设定登记。本案被告作出的被诉土地行政登记行为违反了《土地登记规则》的有关规定。首先，被告没有对该宗土地的使用用途进行严格审核。根据土地登记申请表记载，曹前申请登记的依据是沁政土（1997）28号，而该批复是被告批准建清平畜牧交易市场用地，未经批准，该土地使用权不得转让、出租和抵押。被告在未经原批准机关同意的情况下，将批准原畜牧交易市场用地以出让方式登记在第三人曹前名下作为住宅用地，改变了土地使用用途；其次，被告在对争议宗地登记时，第三人曹前年仅7岁，属无民事行为能力人，依法应由其监护人代为申请登记，但现有证据不能证明被告对代为登记人的身份、资格进行了审查；第三，地籍调查与土地审批时间矛盾；第四，提出土地登记申请后，才签订出让合同，且出让金是在颁证之后二个月才缴纳。综上，被告的土地登记行为认定事实不清，证据不足，程序违法，应予撤销。原告清平一组要求撤销被告向第三人曹前颁发的沁国用（2000）字第010003号国有土地使用权证的诉讼请求，予以支持。被告及第三人曹前关于诉权、管辖权、复议前置及原告是否超过起诉期限的辩解意见，本院认为，首先，原告清平一组与被诉具体行政行为有法律上的利害关系，有原告诉讼主体资格；其次本案系不服土地行政登记案件，根据最**法院《关于行政案件管辖若干问题的规定》的规定，本院有管辖权；第三，根据最**法院关于适用《行政复议法》第三十条第一款有关问题的批复的规定，本案原告是针对被告作出的土地行政登记行为提起的诉讼，不是确权行为，不适用复议前置程序；第四，根据最**法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第四十一条第一款、第四十二条的规定，本案原告的起诉未超过法定起诉期限。被告与第三人曹前关于上述辩解意见不成立，本院不予采纳。一审法院判决，撤销被告沁阳市人民政府于2000年2月1日向第三人曹前颁发的沁国用（2000）字第010003号国有土地使用证。

上诉人诉称

曹*不服一审判决，向本院提起上诉。上诉请求：1、撤销沁阳市人民法院（2012）沁行初字第21号行政判决书；2、改判驳回被上诉人起诉或诉讼请求；3、上诉费用由被上诉人承担。其上诉理由为：1、被上诉人不具备原告主体资格。依据一审查明的事实，1997年已将涉案宗地确权给清**委会使用，2000年清**委会又将该宗地在内的980平方米国有土地使用权转让给曹*等三人使用。至此，被上诉人与涉案宗地已无任何利害关系，无权就该宗地的转让、登记提起诉讼。2、原审认定事实错误。首先，上诉人申请登记的依据不仅仅是沁政土[1997]28号批复，还包括被上诉人与上诉人签订的土地转让协议书及收款收据、土地使用权人清**委会与上诉人等签订的国有土地使用权转让合同及转让申请等一系列材料。其次，该宗地并非由张**一直使用，而是张**在租用相邻土地过程中逐步侵占了该宗地。3、张**与本案具体行政行为无任何利害关系，无资格参加本案诉讼活动。4、判决撤销理由不能成立。首先，2000年1月25日清**委会在申请中已明确提出“因畜牧交易市场迁移、土地闲置，申请将土地使用权转让给曹*、马**、李*作为住宅用地”，同年2月1日经沁阳市人民政府批准准予发证后原审被告才给上诉人颁发国有土地使用证，怎能说“被告未在原批准机关同意的情况下，将批准原畜牧交易市场用地以出让方式登记在第三人曹*名下作为住宅用地，改变了土地用途呢”？其次，《土地登记规则》（1995年）第十条要求提交授权委托书和代理人资格身份证明针对的是委托代理登记的情况，并不适用由监护人代为的法定代理情形。再次，地籍调查自1月28日始至2月1日结束，土地审批是在2月1日进行，同日结束，二者并不矛盾。第四，上诉人提出登记申请是因国有土地使用权转让的事实，又因涉及用途变更而补办出让手续，其签订的本来就是《国有土地转让补办出让合同》而非《国有土地转让出让合同》。5、适用法律错误，判决不当。本案涉案宗地使用权先由被上诉人转让给上诉人，后由原批准使用权人清**委会向国有土地管理部门申请转让给上诉人使用的事实客观存在，即使登记程序存在瑕疵，也不应直接撤销，而应责令登记部门予以补正，原判决撤销上诉人的土地使用证属错误适用法律。综上，上诉人请求二审法院依法撤销原判，驳回被上诉人的起诉和诉讼请求。

被上诉人辩称

沁阳市人民政府、清平一组、张**在答辩期内均未提交答辩状。

清平一组在庭审中答辩称，我组具有民事行为能力，争议土地一直由我组占有使用，与我组有利害关系，所以，我组具备主体资格。争议土地是我组的，我组通过村委请示市里，市里的批复给村委也是自然。我组将该土地租给张**，签有合同，张*租金，盖有房屋，使用多年，所以，张**有权参加诉讼。原审认定土地用途未经原机关批准改变是正确的。当时曹前是未成年人不可能申请划拨宅基地。一审认定办证不合程序正确。依法撤销证照是依法办事。一审判决正确，请驳回上诉，维持原判。

张**在庭审中答辩称，同意清平一组的答辩意见。

沁阳市人民政府在庭审中答辩称，请法院依法判决。

一审判决所列当事人提交的证据材料均已随案移送本院。

本院依据有效证据认定的案件事实与一审一致。

本院认为

本院认为，清平一组、张**与本案有法律上的利害关系，可以作为原告和第三人参加本案诉讼。沁阳市人民政府给曹*颁发沁国用（2000）字第010003号国有土地使用证载明所涉土地用途为住宅用地。而之前沁阳市人民政府沁政土（1997）28号文件，批准该宗地用途为建设畜牧市场。沁阳市人民政府给曹*颁发土地证时改变了土地用途，违反了《土地管理法》有关土地用途变更应依法批准的规定。在颁证程序上，2000年2月1日，颁证地籍调查结束，而同年1月29日颁证已进入土地登记审批程序，当日提出初审意见，1月31日提出审核意见，故地籍调查与土地审批的时间不符合土地登记时间的相关规定。本案的土地使用人为曹*，而沁阳市人民政府在进行宗地登记过程中，申请土地登记的人并非曹*。故沁阳市人民政府未查清土地使用人与申请土地登记人之间的身份关系。综上，沁阳市人民政府为曹*颁发的沁国用（2000）字第010003号国有土地使用证存在事实不清，程序违法的情形，依法应予撤销。一审判决正确，应予维持。曹*的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由曹前负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二?一三年七月八日