申诉人夏邑**供销社与被申诉人夏邑县韩道口镇崔楼村委会崔楼南组、夏邑县韩道口镇崔楼村委会崔楼北组及被申诉人夏邑县人民政府土地登记一案

审理经过

申诉人夏邑**供销社与被申诉人夏邑县韩道口镇崔楼村委会崔楼南组（以下简称崔楼南组）、夏邑县韩道口镇崔楼村委会崔楼北组（以下简称崔楼北组）及被申诉人夏邑县人民政府土地登记一案，夏**民法院于2011年7月2作出(2011)夏*初字第18号行政判决。夏邑**供销社不服原审判决，向本院提起上诉。本院于2011年11月1日作出(2011)商行终字第69号行政裁定，撤销原判，发回夏**民法院重审。夏**民法院于2012年3月28日作出（2012）夏*初字第14号行政判决，已经发生法律效力。夏邑**供销社不服，向商丘市人民检察院提起申诉，商丘市人民检察院于2012年12月12日作出商检行抗（2012）2号行政抗诉书，向本院提起抗诉。本院于2012年12月19日作出（2012）商立行抗字第2号行政裁定，本案由本院提审。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。商丘市人民检察院指派检察员范*、郭**出庭。申诉人夏邑**供销社委托代理人李**，被申诉人夏邑县人民政府委托代理人刘*、任*，被申诉人崔楼南组、崔楼北组负责人郭**、崔**及共同委托代理人刘*、胡**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

夏邑县人民法院(2011)夏*初字第18号行政判决认定，二原告拥有的该宗土地及地上房屋，曾于1968年被第三人韩道口镇供销社借用四间房屋当仓库，至1972年供销社归还四间房屋，原告部分村民在此经营、使用房屋，至1993年村民被乡土管所工作人员强行撵走。2011年5月16日，二原告才得知被告于1991年9月24日为第三人办理了G07-002号国有土地使用证。二原告遂向法院提起行政诉讼，请求撤销G07-002号国有土地使用证。

夏**民法院(2011)夏*初字第18号行政判决认为，涉案土地原系二原告的集体土地，被告及第三人对此无异议；二原告具备诉讼主体资格。被告没有向法院提交作出G07-002号国有土地使用证的证据，属主要证据不足。鉴于该证已被夏国用(2000)字第5441号国有土地使用证所替代，没有可撤销内容，应依法确认被告颁发G07-002号国有土地使用证的行为违法。夏**民法院于2011年7月2作出(2011)夏*初字第18号行政判决：确认被告为第三人颁发G07-002号国有土地使用证的行为违法。

上诉人诉称

夏邑县韩道口镇供销社不服原审判决，向本院提起上诉。本院于2011年11月1日作出(2011)商行终字第69号行政裁定，认为原审判决认定事实不清，证据不足，裁定撤销原判，发回夏邑县人民法院重审。

本院查明

夏邑县人民法院（2012）夏行初字第14号行政判决认定，二原告原系崔*大队的崔*生产队，后于1970年分为崔*南、北组。在成立小乡时，原前班口乡政府所在地占用的是崔*村农民集体的土地。1964年小乡取消后，经时任乡领导将乡政府所占土地及11间房屋一并交给原崔*大队。而后，由崔*大队交给崔*生产队所有。该处土地座落于崔*东西街南侧。东邻崔*学校、西至路、南邻食品站、北至路。东西长36米，南北宽25米。1968年韩镇供销社崔*门市部因需临时用房，曾借用该处西边的四间房屋作存盐仓库，其余7间房屋由原告村民管理经营。1972年，第三人将借用原告的四间房屋返还后仍由原告管理经营。1993年，在崔*村扩街时，由公安派出所、乡土管所将原告在该房屋经营的村民全部赶走，此房由第三人占用。2003年，第三人将该地上的房屋全部拆除，重建8间门面房出租经营。东边的土地出租给他人建房。二原告村民为此曾先后多次阻止建房并催要未果。2011年5月16日，原告在县土管局经查得知，涉案土地已于1991年9月24日由被告为第三人办理了G07-002号国有土地使用证。另查明，被告为第三人办理涉案土地证，既无政府的相关批文和征收手续，也无第三人申请办证的相关事实依据。2000年3月，被告又为第三人换发了夏**(2000)第5441号国有土地使用证。

夏**民法院（2012）夏行初字第14号行政判决认为，原告主张涉案土地原系其集体土地的理由证据充分，该地虽在建立小乡时，曾作为乡政府办公用地，但在1964年小乡撤销后，将该地及地上附属物房屋返还给原告。根据当时实行的有关法律规定，农民集体土地未纳入国有土地使用的，其权属仍归农民集体所有。据此应依法认定原告对该土地具有法律上的利害关系，故二原告具备本案诉讼主体资格。被告及第三人辩称，原告对涉案土地多年来没有主张权利，原告不再具备起诉主体资格；其起诉期限也已超过法定的诉讼时效。根据我国行政诉讼法的相关规定，与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。公民、法人或其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年的人民法院不予受理。且被告及第三人也未提交原告起诉超过诉讼时效的相关证据。据此认定其所持的该两项抗辩理由依法均不能成立。被告在既没有第三人申请，又无征收、划拨的相关批文作依据的情况下，为第三人颁发了编号：G07-002号国有土地使用证，其颁证的行政行为应属主要证据不足，程序违法，依法应予撤销。鉴于该证已被夏国用(2000)字第5441号国有土地使用证所替代，没有可撤销的内容。故应依法确认被告颁发G07-002号国有土地使用证的行政行为违法。夏**民法院于2012年3月28日作出(2012)夏行初字第14号判决：确认被告于1991年9月24日为第三人颁发编号G07-002号国有土地使用证的具体行政行为违法。

商丘市人民检察院抗诉认为，夏邑县人民法院(2012)夏行初字第14号行政判决适用法律错误，判决不当。理由是：本案诉讼标的为夏邑县人民政府为韩道口镇供销社颁发土地使用权证的具体行为，依法法院应当审理的是该具体行政行为的合法性问题，既夏邑县人民政府为韩道口镇供销社颁发土地使用权证的行为是否符合法律规定。但本案中原审法院审判的实质内容却是争议土地所有权权属问题，并于判决中确认了夏邑县**委会崔楼南组、北组对争议土地享有的所有权（判决书第7页第3行），此显为不当。其一、行政诉讼以审查具体行政行为的合法为原则，本案中法院于审判时自应秉此原则，对夏邑县人民政府为韩道口镇供销社颁发土地使用权证的行为作出合法性判断，在审查认为夏邑县人民政府具体行政违法情形下可判决撤销，并可判令夏邑县人民政府重新作出具体行政行为，而不得超越职权作出有关土地权属问题的确认。其二、根据《土地管理法》第十六条规定，对土地权属争议的确认系人民政府的专属权利，应由人民政府依其职权作出。即便因当事人对人民政府的处理决定不服提出诉讼，法院于审判时，亦只能对该决定的合法性作出评判，而不能直接判决确认权属，反之则为司法权对行政权之僭越。其三、按照《行政复议法》第三十条、《最**法院关于适用第三十条第一款有关问题的批复》及《最**法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》，如果涉及土地权属争议问题，则应由人民政府依法确认，当事人对该处理决定不服，应先申请行政复议，而不能直接提出诉讼。则本案中法院对土地权属的审判在实体违法的同时，亦违背了有关程序性规定。

原审第三人夏邑县韩道口镇供销社再审称，该争议地按当时的法律规定已经办理了相关手续，补偿了村民，供销社已经拥有国有土地使用权，所以该争议地不可能再回归到集体所有。政府在1991年作出具体行政行为，在1993年扩街时已与村民发生争执，原审原告应知道供销社有土地使用权，故原审原告的起诉已超起诉期限。

原审被告夏邑县人民政府再审称，其当时作出的具体行政行为有法律依据和事实依据，依法应予维持，但作出具体行政行为的档案丢失，所以不能举证。

原审原告崔*南组、崔*北组再审称，原审原告知道政府作出的具体行政行为后即起诉，并且检察机关的抗诉也没有采纳第三人申诉所称原审原告起诉超期限的观点，故原审原告起诉不超期限。由于被诉具体行政行为已被另一具体行政行为所取代，所以判决确认具体行政行为违法，原审判决并没有对争议地进行确权。认为原审判决并无不当之处，依法应予维持。

本院再审查明的事实与原审认定的事实相同。

本院认为

本院再审认为，本案原审判决仅是从争议地的历史发展角度进行论证原审原告对争议土地有法律上的利害关系，原审原告具备本案诉讼主体资格，并未对争议土地进行确权。故抗诉机关的抗诉理由不能成立，本院不予支持。

关于原审原告的起诉是否超起诉期限问题。根据《最**法院关于执行若干问题的解释》第四十二条规定：公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年，人民法院不予受理。由于原审被告及第三人未提交原审原告起诉超起诉期限的有效证据，故本院对本案起诉超起诉期限的主张不予支持。

关于本案所诉具体行政行为是否合法问题。原审被告不能举证证明作出具体行政行为的事实依据、法律依据等档案材料，故本院认为其所作具体行政行为证据不足，不能证明所作具体行政行为的合法性。由于本案所诉具体行政为已被新的具体行政行为所取代，没有可撤销的内容，故原审判决依法确认原审被告颁发G07-002号国有土地使用权证的具体行政行为违法。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《最**法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项、第七十六条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

维持夏邑县人民法院（2012）夏行初字第14号行政判决。

本案诉讼费用按原判决执行。

本判决为终审判决。

裁判日期

二?一三年三月十一日