南召**销公司与被上诉人**开发中心、南召县人民政府为土地行政处理纠纷一案二审行政判决书

审理经过

上诉人南召**销公司与被上诉人**开发中心、南召县人民政府为土地行政处理纠纷一案，不服内乡县人民法院作出的（2011）内行初字第77号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2012年6月13日公开开庭审理了本案。上诉人南召**销公司的法定代表人梁**、委托代理人王*，被上诉人**开发中心的法定代表人王**、委托代理人黄*，被上诉人南召县人民政府的委托代理人蒯**、卢*到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

内**民法院一审审理查明：1997年11月20日，南召**销公司与南召**发公司签订《协议书》：“96年因南召**发公司需急建经营场所，但注册登记尚未批准，所以用工业供销公司名义申报了土地使用权后，经双方单位领导协商达成如下协议：一、申请土地部门将东至黄洋路控制红线，南北长28.9米，西至民主村地界，南北长23.5米，南至南外村一组地界，东西长69.8米，北至饲料厂院墙，中间有1米公用架木地，东西长80．1米。土地使用证由南召**销公司变更为南召**发公司；二、前条确定的土地从土地部门变更即日起，使用权归南召**发公司；三、该块土地若发生纠纷由南召**发公司协调解决，工业供销公司概不负责。以上协议双方领导签字有效。”南召**销公司及其主管南**贸委领导任**、南召**发公司及其主管南**业局领导余**均在该协议书上盖章、签字，王**作为协议双方公司经理亦在该协议书上分别签字。同年12月30日，南召**销公司向土地管理部门递交申请将协议宗地进行土地权属变更，1998年11月10日，由南召**理局填发，南召县人民政府向南召**发公司颁发了召国用（1998）字第0266号国有土地使用证，将座落在南召县城关镇南外村1942平方米土地许可给南召**发公司作工业用途使用49年。南召**销公司不服该颁证行为，提起行政诉讼。南召县人民法院以（2000）南法行初字第152号行政判决书撤销了召国用（1998）第0266号国有土地证，南**业茧丝绸开发中心不服该判决依法提起上诉，南阳**民法院作出（2001）南行终字第061号行政判决书维持了原判。2004年4月20日，南阳**民法院再审作出（2004）南行再字第1号行政判决书，撤销了（2000）南法行初字第152号和（2001）南行终字第061号行政判决书，驳回了南召**销公司之起诉，该判决书生效后，南召**销公司申请再审，河南省人民检察院提起抗诉，河南**民法院依法再审，于2006年9月8日作出（2006）豫法行再字第00014号行政裁定书，裁定驳回南召**销公司之申请，维持（2004）南行再字第1号行政裁定书。2007年4月1日，南召县人民检察院作出公诉建（2007）04号检察建议书，建议对召国用（1998）字第0266号土地证的确权行为进行审查，2008年1月30日，南召县人民政府作出召政处决（2008）1号决定书，注销了召国用（1998）字第0266号国有土地使用证。南**业茧丝绸开发中心不服该注销行为，提起行政诉讼。经南阳**民法院指定审理，内**民法院依法作出（2008）内行初指字第003号行政判决书，撤销了召政处决（2008）1号处理决定书。2009年2月，南召**销公司向被告提出撤证申请，南召县人民政府依领导批示对召国用（1998）字第0266号土地使用证的办证程序及合法性进行审查，审查查明南召**销公司在申请改名登记时仅提交申请书一份和原土地证书，没有提交改名申请的有关证明材料，且南召**发公司未经工商注册登记。审查后认为：南召**销公司申请改名登记和原南召**理局的变更登记行为发生于1997年12月至1998年1月，应当适用原国**管理局1995年施行的《土地登记规则》有关规定，南召**销公司1997年12月的改名登记申请字面意思是公司名称变更登记申请，而实为土地使用权变更登记申请，依据《土地登记规则》第6、10、21、32、68条第一款之规定，南召**销公司递交土地使用权变更登记申请时，应当提交土地使用权依法变更的理由和有关证明材料，而南召**销公司未提交相关材料，也未要求南召**销公司补报，且未进行地籍调查、权属审核就作出颁证行为，登记程序明显违法，属于错误登记，错发土地证书，并且“南召**发公司”未经注册，草率变更，显属违法行为，故根据《河南省实施办法》第11条之规定作出决定：“一、注销‘南召**发公司’名下召国用（1998）字第0266号国有土地使用证书；二、由县国土资源局就该案所指宗地，经申请人申请后依法进行重新登记，并换发新的国有土地使用证书。”又查明：南**业茧丝绸开发中心成立于1999年11月9日，属集体企业，隶属于南**业局，南**业茧丝绸开发中心在筹建始至工商登记前曾使用名称为南召**发公司，南召**发公司是根据1992年6月南**业局（1992）第13号文《关于蚕业局建立实体机构的通知》建立的经济实体机构，南召**销公司经工商注册登记为全民所有制企业，主营金属材料、轻工、机电、丝绸。另查明：2010年12月6日，南召县国土资源局作出召国土资注销告字（2010）第2号《拟注销国有土地使用证事先告知》并在南召县广播电视广告部播出，告知权利人“自本公告之日起十五日内向我局提出书面陈述、申辩或提出书面听证申请……”，2010年12月20日，南**业茧丝绸开发中心提出听证申请，2011年1月6日，南召县国土资源局作出召国土资听通字（2010）第4号、第5号《听证通知书》，通知南**业茧丝绸开发中心、南召**销公司“……我机关决定于2011年1月18日9时整，在我局三楼会议室，就拟撤销召国用（1998）第0266号国有土地使用证一案，举行行政处理听证会……”，2011年1月18日举行了听证会。2011年1月22日，南召县国土资源局作出《关于召国用（1998）字第0266号土地使用证的调查报告》，建议南召县人民政府注销被申请人‘南召**发公司’持有的召国用（1998）第0266号国有土地使用证。”2011年5月13日，南召县人民政府作出了召政处决字（2011）第2号处理决定书。诉讼过程中，鉴于各方当事人表示同意协调处理，内**民法院依法中止诉讼，但经多次协调未果。

一审法院认为

一审法院认为，土地系国家有限资源，归国家或集体所有，公民、法人或其他组织有权根据土地管理法规的有关规定申请土地使用，但依法应当得到政府的批准许可，以有效保护国土资源。土地使用权已经政府登记许可后，在使用过程中，如果发现存在有需要依法注销土地登记许可情形时，可按照有错必纠的原则，根据《行政许可法》第七十条之规定依法予以注销。本案中，一、南召**销公司与南召**发公司于1997年11月20日签订了一份《协议书》，该协议书是分别在其主管机关南**贸委、蚕业局领导签字批准的情况下协商达成的，是争议宗地使用权从南召**销公司移转到南召**发公司的重要实体证据，如该协议合法有效，宗地使用权自然移转到南召**发公司，否则，宗地使用权不能实现合法有效移转，被告作出召政处决（2001）2号处理决定，仅收集程序性依据，而未调取和重视该《协议书》的实体内容，属未客观、全面、公正收集证据。且召政处决（2011）2号处理决定认定争议宗地为国有土地，但未提供充分有效证据证明该宗地有集体性质转化为国有性质的事实或法律依据支持，故属事实不清，主要证据不足；同时，2011年2月22日，南召县国土资源局的《关于召国用（1998）字第0266号土地使用证的调查报告》之处理意见为：“注销被申请人‘南召**发公司’持有的召国用（1998）字第0266号国有土地使用证”，而召政处决（2011）2号处理决定书在没有补充收集新证据之情况下，增加了“由县国土局就该案所指宗地，经申请人申请后依法进行重新登记，并换发新的国有土地使用证书”之确权内容，结合《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条“土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定，土地管理部门具体承办。土地权属争议，由土地管理部门提出处理意见，报人民政府下达处理决定或报人民政府批准后由土地管理部门下达处理决定”之规定，被告作出的召政处决（2011）2号处理决定书亦属事实不清，主要证据不足；二、注销土地登记许可是一种行政执法活动，应当按照法定程序进行，但本案中，被告作为执法主体没有提供立案受理的程序性证据，南召**销公司的申请和政府领导的“请法制办依法审查”仅是立案受理的信息来源和理由，但不是法律意义上的立案受理决定；权利告知与告知听证依法应当由南召县人民政府作出，虽然“具体工作由县级以上人民政府土地管理部门负责，”但由南召县国土资源局行使权利告知、告知听证显然属于越位越权，根据行政越权无效原则，应当视为被告未进行有效的权利告知和告知听证，且南召县国土资源局在作出召国土资听通字（201O）第4号、第5号《听证告知书》中，均告知“……拟撤销召国用（1998）字第0266号国有土地使用证一案……”，但作出的处理决定为“注销”，“注销”和“撤销”的性质和意义明显不同，变更处理决定依法应当说明理由、提供依据和重新告知，而被告未提供证据证明其已经实施了上述程序，故属违反法定程序；三、南召**销公司与南召县**发中心对该宗土地存在使用权争议多年，在该宗土地之使用权争议未依法启动确权程序进行争议处理之前，南召县人民政府就逾越先确定权属再颁发土地权属证书之法定程序，直接作出决定“由县国土资源局就该案所指宗地，经申请人（南召**销公司）申请后依法进行重新登记，并换发新的国有土地使用证书”，不仅违反《土地登记规则》第六十七条之规定，也不符合《河南省实施办法》之规定，故属违反程序和适法错误。综上，被告南召县人民政府作出的召政处决（2011）2号处理决定事实不清，主要证据不足，且违反法定程序，适用法律错误，为监督和支持行政机关依法行政，依法保护民生权益，按照社会主义法治理念之要求，立足服务于南召县经济发展和社会稳定之大局，结合本案实际，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、2、3目之规定，判决：撤销被告南召县人民政府于2011年5月13日作出的召政处决（2011）2号《关于注销召国用（1998）字第0266号土地使用证的处理决定书》。诉讼费50元，勘验费45O元由南召县人民政府负担。

上诉人诉称

上诉人南召**销公司不服一审法院判决，上诉称：1、一审认定事实错误。（1）一审对涉案宗地土地权属来源认定错误。一审仅依据南召**销公司与南召**发公司签订所谓的“协议书”就认定“南召**发公司因注册登记未批准，以工业供销名义申报土地使用权”扭曲事实。当时上诉人获得土地使用权时，有计委立项文件、土地出让合同、政府批准文件和缴纳出让金票据等法定资料，并以此办理了国有土地使用证，办理人正是一审原告。（2）一审认定一审被告未客观、全面、公正收集证据错误。一审法院是针对召政处决（1998）2号处理作出的认定，与本案无关。一审原告于1998年申请土地变更登记时，根本未向土地登记部门提供协议书。一审认定涉案宗地没有证据证明从集体性质转化为国有错误。（3）认定一审被告在没有证据的情况下增加确权内容错误。在庭审中，一审被告一再申明，此项仅仅是恢复土地变更登记前的登记状态，根本不是针对土地权属争议进行确权，且一审原告、被告对000250号国有土地使用证的登记都予以肯定。2、一审适用法律依据错误。土地登记发证行为（含变更登记）是行政确认，一审法院适用《行政许可法》的有关规定对本案具体行政行为进行审查，明显适用法律错误。3、一审认定被诉具体行政行为违反法定程序错误。（1）本案立案登记程序完全合法，有上诉人的申请，有县政府领导签字批准予以审查立案。（2）南召县国土局是履行法定职责，有权进行权利告知和听证告知。一审法院认为南召县国土局无权参与处理此事，违反基本的行政管理常识。（3）至于听证中的“注销”和“撤销”，一审法院据此认定一审被告违反法定程序，是吹毛求疵，缺乏法律依据。4、一审法院枉法裁判，越权审理。一审被告作出的具体行政行为是审查1988年0266号土地使用证的变更登记行为的合法性，一审法院应围绕此主题进行审理。而一审法院对与本案无关的000250号土地使用证的土地来源、办证行为等进行审查，抛开主题，越权审查。综上所述，一审法院认定事实错误、适用法律错误、枉法裁判，请求二审法院：撤销内乡县人民法院（2011）内行初字第77号行政判决；维持南召县人民政府作出的召政处决（2011）2号行政处理决定。

被上诉人南召县人民政府答辩意见与上诉人的上诉请求及理由相同。

被上诉人辩称

被上诉人南召县蚕业茧丝绸开发中心答辩称：一审判决事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求维持一审判决，驳回上诉人的上诉。

本院查明

本院二审查明的事实除与一审相一致外，另查明：王**于1992年11月至1999年8月间在南召**销公司任总经理。

本院认为

本院认为：（一）本案被诉具体行政为是南召县人民政府于2011年5月13日作出的《关于注销召国用[1998]字第0266号土地使用证的处理决定书》[召政处决字（2011）第2号]。该行政处理决定首部列明：“申请人：南召**销公司。被申请人：南召**发公司”，决定内容有两项：“一、注销‘南召**发公司’名下召国用（1998）字第0266号国有土地使用证书；二、由县国土资源局就该案所指宗地，经申请人申请后依法进行重新登记，并换发新的国有土地使用证书。”该行政处理决定全文共指称“申请人”20处，依据体系解释方法和该处理决定的标注，最后一处“申请人”并非泛指，该行政处理决定已将其认定为南召**销公司。因此该处理决定实质上是将争议土地使用权从南召**发公司名下注销收回；同时将争议土地使用权确定给南召**销公司。被诉行政行为既是注销行为，又有确权内容。本案二审审理的对象就应确定为被诉具体行政行为所调查认定的事实证据、所依据法律法规以及所适用的法定程序。

（二）被上诉人南召县人民政府作出本案被诉具体行政行为时行政调查片面、主要证据不足、事实依据不清，忽视应当考虑的因素。1、本案中南召**销公司与南召**发公司于1997年11月20日签订了一份《协议书》，该协议书经由南**贸委、蚕业局领导签字批准，是争议宗地使用权从南召**销公司移转变更至南召**发公司的重要依据。该协议的效力将直接影响本案争议宗地使用权移转的合法性，但被上诉人南召县人民政府未将《协议书》作为具体行政行为作出的事实依据，仅调查对南召**发公司不利的证据，行政调查失之于片面。2、南召县人民政府作出本案被诉具体行政行为时应当考虑本案争议土地权属来源。南召**员会1996年12月9日作出的召计字（1996）第190号《关于对工业供销公司用地计划的批复》确定本案争议宗地原属南召县城关镇南外村七组耕地，征用后纳入1996年度（南召县）国家建设用地计划。南召县人民政府1996年12月24日作出的召政土[1996]33号《关于县土地管理局征用和出让土地的批复》指出：“……按照有关规定对被征地单位群众的生产和生活进行补偿安置。”而南召县**发中心一审时提交1996年12月5日南召**发公司作为用地单位与南召县城关镇南外村七组签订的《协议书》，该《协议书》载明由南召**发公司支付本案争议土地使用款。南召县人民政府在作出《关于注销召国用[1998]字第0266号土地使用证的处理决定书》时应当按照当时有效的《河南省实施办法》和《河南省城镇国有土地使用权出让和转让管理规定》，查清判明本案争议土地究竟应为谁所使用，对本案争议土地的补偿究竟是何者支出。而南召县人民政府在作出处被诉具体行政行为时并未查明上述问题，属于事实不清、证据不足。

（三）南召县人民政府在作出《关于注销召国用[1998]字第0266号土地使用证的处理决定书》时违反法定程序。南召**销公司与南召县**发中心对该宗土地存在使用权争议多年，在该宗土地之使用权争议未依法启动确权程序进行争议处理之前，南召县人民政府就逾越先确定权属再颁发土地权属证之法定程序，直接作出决定“由县国土资源局就该案所指宗地，经申请人申请后依法进行重新登记，并换发新的国有土地使用证书”，违反了《土地登记办法》第十八条的规定。

综上所述，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持，一审法院判决适当，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持内乡县人民法院（2011）内行初字第77号行政判决。

二审诉讼费50元，由上诉人**销公司负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二?一二年九月二十四日