原告张**诉被告镇平县遮山镇人民政府为不服水利行政管理一案一审行政判决书

审理经过

原告张**诉被告镇平县遮山镇人民政府为不服水利行政管理一案，本院受理后，依法组成合议庭，于2013年7月11日公开开庭进行了审理。原告张**的委托代理人梁**，被告镇平县遮山镇人民政府的委托代理人刁**、张**、第三人镇平县**民委员会的委托代理人刘**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

2011年12月8日，被告镇平县遮山镇人民政府作出遮政（2011）57号文件《关于强化小型水库管理的通知》，决定：“白沟水库、大韩沟水库、小韩沟水库、下小湾寺水库，在未征得遮山镇人民政府同意的情况下，私自对外所签定的承包合同均视为无效合同。目前水库所涉及的养殖户要及早处理库内养的鱼，并不得放鱼苗，否则，将按照上级文件规定，进行处罚并追究有关人员责任。”原告张**不服，于2013年5月24日向本院提起行政诉讼。

原告诉称

原告张**诉称，2010年5月24日，原告张**与第三人镇平县**民委员会签订了承包第三人所有的白沟水库的承包协议，用于养殖经营，期限为15年，自2010年3月1日至2025年3月1日止。后该水库一直由原告张**管理经营。2011年12月8日，被告镇平县遮山镇人民政府却擅自下发文件，决定原告张**与第三人镇平县**民委员会签订的承包白沟水库合同无效，并于2013年4月17日下发公告，将包括白沟水库在内的四座水库经营权对外出让，该行为严重侵犯了原告张**的合法权益，故请求法院依法撤销被告镇平县遮山镇人民政府于2011年12月8日作出的遮政（2011）57号文件《关于强化小型水库管理的通知》。

原告张**向法庭提交如下证据：1、（2011）镇柳*初字第007号民事判决书，用于证实镇平县**民委员会作为白沟水库的所有人，赔偿刘**等四原告因在白沟水库钓鱼触电人身损害赔偿款共计2万元；2、2010年5月24日的公证书，用于证实镇平县**民委员会与张**签订养殖经营合同，主要内容为：期限15年，自2010年3月1日起至2025年3月1日止。承包费每年2000元，张**于每年12月31曰前上交当年承包费，承包期内张**负责水库的看护和管理，搞水产养殖，全部收益及国家拨付的政策性补助归张**所有。河南**公证处对该协议进行公证；3、2011年12月日，镇平县遮山镇人民政府作出的遮政（2011）57号文件《关于强化小型水库管理的通知》，用于证实该通知客观存在；4、2013年4月17日，镇平县遮山镇人民政府作出的《遮山镇白沟水库、大韩沟水库、小韩沟水库、下小湾寺水库水面经营权出让公告》，用于证实经遮山镇党委政府研究决定，拟对遮山镇白沟水库、大韩沟水库、小韩沟水库、下小湾寺水库水面经营权公开出让期限为10年，报名时间及办法为2013年4月25日至2013年5月1日，有意者携带有郊证件原件及复印件到遮山镇办理报名手续。

被告辩称

被告镇平县遮山镇人民政府辩称，被告作出的通知仅仅是加强水库管理，没有强制性，对合同只是视为无效，原告可以向被告进行反映，但不具备诉讼主体资格，其次该通知是针对相关村委而无针对特定个人，不属人民法院行政诉讼范围，再次本案白水沟水库不属第三人所有，其无权与原告签订水库承包合同，而被告具有与他人签订承包合同的管理职权，故原告起诉不成立，请求人民法院裁定驳回原告起诉。

被告镇平县遮山镇人民政府在法定期限内向法院提交如下证据：1、1985年3月25日镇平县人民政府作出的镇政（1985）82号文件《关于加强水利工程管理的若干规定》，用于证实：中型灌区等、农渠、小型水库、千亩以上引河渠，效益二个村以上的机电灌站或面积在三十亩以上的开发性养鱼基地，由乡政府负责管理。在乡政府的领导下，组织专业机构或对专业户签订合同，实行专业承包，进行管理。2、小型水库大坝注册登记表及情况表，用以证实白沟水库的管理单位是遮山镇水利站，主管部门是镇平县水利局，责任人是李**。3、南阳市水利局、南**政局共同出具宛水计（2011）129号文件《关于镇平县白沟水库除险加固工程初步设计的批复》以及河南省水利厅豫水管（2011）41号文件《河南省水利厅关于南**金岭等50座小2型水库安全鉴定核查意见的批复》，用以证实镇平县水利局上报对白沟水库进行除险加固;4、2013年6月3日镇平县水利局作出的《关于遮山镇四座小型水库的情况说明》，用以证实该四座水库除险加固后国家投资新增资产尚未经过县政府的批准，产权尚未界定。

第三人镇平县**民委员会陈述：白沟水库自1958年以来一直归第三人所有，并由第三人管理和经营，从未有任何部门告知第三人水库所有权归他人所有，被告作出的通知直接侵害了第三人的合法权益。

第三人镇平县遮山镇陈沟村民委会未提供证据。

上述证据经庭审质证，本院对证据效力作如下认定：原告张**提出的第1项证据，第三人无异议，被告对证据的真实性无异议，但对该判决确认白沟水库归第三人所有这一事实提出异议，本院认为，涉及白沟水库所有权问题并不是本案审理的内容，故本院对证据的真实性予以采信;第2项证据，第三人无异议，被告对证据的真实性无异议，故本院对证据的真实性予以采信;第3、4项证据，被告及第三人对证据的真实性均无异议，故本院对证据的真实性均予采信。对被告镇平县遮山镇人民政府所提供的第1、2、3、4项证据，原告及第三人对证据的真实性无异议，但对证据证实目的即被告具备签订水库承包合同的管理权提出异议，故本院仅对证据的真实性予以采信。第5项证据，该证据系被告进入诉讼后调取的证据且与本案无关联，故不予采信。

经法庭调查，依据法庭采信的证据与双方当事人合理一致的陈述，本院确认以下案件事实：

1985年3月25日镇平县人民政府出具镇政（1985）82号文件《关于加强水利工程管理的若干规定》，其中第二条规定：“……小型水库……，由乡政府负责管理，在乡政府的领导下，组织专业机构，或对专业户签订合同，实行专业承包，进行管理。”1998年9月4日《小型水库大坝注册登记表》载明白沟水库管理单位是遮山镇水利站，主管部门是镇平县水利局，责任人是李**。2010年5月24日，原告张**与第三人镇平县**民委员会签订协议，主要内容为原告张**承包白沟水库，日常负责水库的看护和管理，并搞水产养殖，全部收益及国家拨付的政策性补助归原告张**所有，期限为15年。自2001年3月1日起至2015年3月1日止，承包费每年2000元，于每年的12月31日前上交当年承包费。2010年10月28日，镇平县人民法院作出（2011）镇柳*初字第007号民事判决书，判决书确认第三人镇平县**民委员会作为白沟水库的所有人，赔偿刘**等四原告因在白沟水库钓鱼触电人身损害赔偿款2万元，第三人镇平县**民委会在判决后赔偿刘**等四人2万元。2011年4月15日河南省水利厅下发豫水管（2011）41号文件《河南省水利厅关于南**金岭等50座小2型水库安全鉴定检查意见的批复》以及2011年11月7日南阳市水利局、南**政局联合下发宛水计（2011）129号文件《关于镇平县白沟水库除险加固工程初步设计的批复》，均说明镇平县水利局上报对白沟水库等小型水库进行除险加固。2011年12月18日，被告镇平县遮山镇人民政府作出遮政（2011）57号文件《关于强化小型水库管理的通知》，主要内容：“……白沟水库、大韩沟水库、小韩沟水库、下小湾水库，在未征得遮山镇人民政府同意的情况下，私自对外所签订的承包合同均视为无效合同，目前水库所涉及的养殖户要及早处理库内养的鱼，并不得放鱼苗，否则，将按照上级文件规定，进行处罚并追究有关人员责任。”2013年4月17日，被告镇平县遮山镇人民政府发布《遮山镇白沟水库、大韩沟水库、小韩沟水库、下水湾寺水库水面经营权出让公告》，主要内容：“经遮山镇党委政府研究决定，拟对遮山镇白沟水库、大韩沟水库、小韩沟水库、下水湾寺水库水面经营权公开出让，期限为10年，报名时间及办法为2013年4月25日至2013年5月1日，有意者携带有效证件原件及复印件到遮山镇办理报名手续。”原告张**得知后于2013年5月24日向本院提起行政诉讼。

本院认为

本院认为：一、本案属人民法院行政诉讼受案范围。被告辩称，该通知是针对不特定人的抽象行政行为，人民法院不应受理。《最**法院关于执行若干问题的解释》第三条规定：“行政诉讼法第十二条第（二）项规定的“具有普遍约束力的决定、命令”，是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件”。依据该条解释，抽象行政行为具有三个方面特征：1、抽象行政行为是针对不特定对象作出的;2、抽象行政行为能够反复适用，而具体行政行为只能适用一次;3、抽象行政行为通常表现为具有普遍约束力的规范性文件。但本案被告所作出的通知与抽象行政行为有着本质的区别，该通知符合具体行政行为的特征，即行为的对象是特定的：即白**库等四个小型水库的承包双方;行为所针对的事项也是特定的：即白**库等四个小型水库的承包合同均视为无效合同，并要求原告张**等养殖户要及早清理，否则给予处罚或追究责任，并且该通知及出让公告也仅能适用一次，而不能反复适用，其不表现为具有普遍约束力的规范性文件，综上，该通知系被告镇平县遮山镇人民政府针对特定的人即水库承包双方就特定事项即视承包合同为无效合同而作出的涉及承包水库双方等权利义务的单方义务，是具体行政行为，因此属于人民法院的受案范围，故对被告辩称，本院不予采纳;二、原告张**具备行政诉讼原告主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织……。”同时《最**法院关于执行若干问题的解释》第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”这些规定明确说明：作为原告既可以是具体行政行为所指向的行政管理相对人，也可以不是行政管理对象，只要具体行政行为对公民、法人和其他组织的权利义务已经或将会产生实际影响亦即与具体行政行为有法律上的利害关系，都可以作为原告提起行政诉讼。本案中被告镇平县遮山镇人民政府下通知确认原告张**与第三人镇平县遮山镇陈沟村民委会员签订的白**库承包协议为无效协议，同时要求养殖户亦即原告张**及早处理库内养的鱼，并不得再放鱼苗，否则给予处罚，通知下达后，被告镇平县遮山镇人民政府又公布出让公告，把原告张**承包的白**库在内的四座小型的经营权公开出让，这直接侵害了原告张**的承包经营权，故原告张**可以依法提起行政诉讼；三、被告镇平县遮山镇人民政府作出的通知超越法定职权，本案抛开被告及第三人谁享有白**库的所有权以及被告是否享有出让白**库经营的管理权，就下通知视承包白**库协议为无效合同而言，被告镇平县遮山镇人民政府既没有法律法规授予的职权，其所作的通知也超越其行政管理的权限范围，根据《中华人民共和国民法通则》和《中华人民共和国合同法》的规定，依法成立的合同，只有人民法院和仲裁机构有权确认其无效，其他任何机构包括人民政府都无权确认其无效;其次被告在作出该通知的程序违法，行政机关在实施行政管理活动的时应当遵循一定的方式、步骤、时限和顺序的规定，如果没有具体规定，那必须符合程序的一般要件，即取证、裁决、说明理由、告知相对人权利等，否则即为程序违法，具体本案，被告在作出通知前并没有调查承包白**库的基本情况，在下通知时亦没有确定承包合同被视为无效合同后的遗留问题如何善后，以及没有告知当事人不服后能否复议或起诉的救济途径等，这明显属程序违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条规定：“……，（二）具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为……3、违反法定程序;4、超越职权的;……”。该通知书依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第二项（3）（4）目之规定，判决如下：

裁判结果

撤销被告镇平县遮山镇人民政府于2011年12月8日作出的遮政（2011）57号文件《关于强化小型水库管理的通知》。

案件受理费50元，由被告镇平县遮山镇人民政府负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省**民法院。

裁判日期

二○一三年七月十八日