济源市国土资源局、刘**与崔**、济源市大峪镇人民政府、济源鹤**限公司行政同意行为、行政审查行为一案二审行政判决书

审理经过

济源**源局（下称市国土局）、刘**因与崔**、济源市大峪镇人民政府（下称大峪镇政府）、济源鹤**限公司（下称鹤**公司）行政同意行为、行政审查行为一案，市国土局、刘**不服济源市人民法院作出的（2012）济行初字第57号行政判决，均向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人市国土局委托代理人李**、李**，上诉人刘**委托代理人丁**、刘*，被上诉人崔**，一审被告大峪镇政府委托代理人葛**，一审第三人鹤**公司委托代理人吴**，到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

一审中崔宪合诉称：济源市**煤一矿是1984年包含其在内的18人合伙开办，挂靠在小**村委名下。1995年，以村委名义与其签订了6年承包合同（1995年6月30日至2001年6月30日），合同到期后，原12股份与其签订了《关于小横**一矿的转让协议》，小**村委与其签订了《关于小横**一矿协议的决议》，由其一人独资经营。2002年6月28日，河南省关闭整顿小煤矿和煤矿安全生产检查验收领导小组作出豫关整（2002）9号文件，即关于我省基建小煤矿有关问题的通知，2002年8月底以前河南省小煤矿验收表没有报到省关整改领导小组办公室的基建小煤矿，按属地管理原则必须予以关闭。其接到文件后，由济**炭局、大**工办、小**村委相关人员参加帮助其整改，2002年8月17日上报省关整改领导小组办公室。济源市**煤一矿是其的煤矿，有2004年济源市小浪底国家税务局税源一科出具的证明为证。其按时交税、资源费，属于合法经营。刘**对济源市**煤一矿没有营业执照，冒充该矿法定代表人、矿长，伪造“济源市**烟煤一矿”公章，于2004年2月1日以“济源市**烟煤一矿”的名义作出任命书，任命武**为“大峪**煤一矿”矿长职务，大峪镇政府2004年2月1日在该任命书上作出“同意”行政行为。刘**伪造公章已被公安机关没收，其行为属严重的违法行为，大峪镇政府在任命书上作出“同意”行政行为也是严重的违法行为。2005年4月21日，河南省煤**导小组办公室作出了豫资源整合办[2005]6号文件，即关于对济源市煤炭资源整合规划布点方案的批复。2005年6月24日，济源市煤炭铝土矿资源整合领导小组作出济资源整合[2005]2号文件，即关于转发河南省煤**导小组办公室（关于对济源市煤炭资源整合规划布点方案的批复）的通知。其中参与整改验收的小煤矿年产量为6万吨。为节省资源，保护生态环境，安全生产整合后年产量为15万吨，均按豫资源整合办[2005]6号文件、济资源整合[2005]2号文件执行。2005年6月28日，河南省济源市大峪第五煤矿与作为济源市**烟煤一矿现经营权人的刘**签订了河南省济源市大峪第五煤矿济源市**烟煤一矿资源整合协议。大峪镇政府2005年7月28日在该协议书上作出“同意”行政行为。刘**有经营权不合法，因为刘**没有营业执照，没有营业执照就是无证矿，无证矿就不能参加资源整合，刘**手印不能代表小横**一矿资源整合，同时也违反了本协议第八条规定，只有刘**个人签字，没有加盖单位公章。其认为，该协议是无效的，大峪镇政府在该协议书上作出“同意”行政行为是不合法的。2005年8月28日，河南省济源市大峪第五煤矿与作为济源**煤一矿代表人的刘**签订了河南省济源市大峪第五煤矿济源**煤一矿资源整合补充协议。大峪镇政府在该协议书上加盖了公章。该补充协议将双方的出资比例进行了修改，修改为大峪五矿占生产系统60%、小横**一矿占生产系统40%，是不合法的，理由是大峪五矿没有营业执照，同时也违反了济资源整合[2005]2号文件规定，该补充协议无效，大峪镇政府加盖公章的行政行为是不合法的。在整合后采矿权人为济源市**有限公司、参加整合的矿山名称为济源市大峪第五煤矿、济源市大峪**煤一矿的济源市煤炭资源整合采矿权审查意见表上，市国土局2005年8月30日加盖了公章。在资源整合过程中，刘**为了合法化又私刻了“济源市大峪乡小横**一矿”公章，伪造了“1997年济源市大峪乡小横**一矿营业执照”及法定代表人刘**，在采矿权审查意见表上、采矿权转让申请书上、采矿权变更申请书上加盖的“济源市大峪乡小横**一矿”公章不合法，刘**参加资源整合行为无效。请求：1、撤销大峪镇政府2005年7月28日关于河南省济源市大峪第五煤矿济源市**烟煤一矿资源整合协议的行政行为；2、撤销大峪镇政府2005年8月28日关于河南省济源市大峪第五煤矿济源**煤一矿资源整合补充协议的行政行为；3、撤销市国土局2005年8月30日在济源市煤炭资源整合采矿权审查表上的审查行政行为。

一审被告辩称

一审中大峪镇政府辩称：一、崔**的起诉不符合法定条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第41条及《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的规定，崔**与本案没有利害关系。崔**提起行政诉讼，前提是其应该具有济源市**烟煤一矿的经营权，但根据河南**人民法院作出的（2006）济中民再字第59号民事判决书的认定，崔**本人不享有济源市**烟煤一矿的经营权，所以崔**的起诉不符合法定条件。二、本案不属于行政诉讼的受案范围。根据行政诉讼法的规定，人民法院受理行政诉讼案件的范围必须是具体的行政行为，崔**的第1、2项诉讼请求均不是具体的行政行为，不可能对崔**的实体权利、义务产生直接影响。三、本案已过起诉期限。根据《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第42条的规定，崔**所诉的行政行为均发生在2005年8月30日前，已超过5年，人民法院应不予受理。

一审中市国土局辩称：2005年8月30日，由济源**五煤矿和济源市**烟煤一矿整合为济源**有限公司，其局是根据上述两矿的共同申请、转让及登记对煤炭资源整合采矿权进行审查的，最终由河南**源厅相关的煤炭铝土矿资源整合会审人员签字认可，其局的审查行为合法有效；另外其局也不应作为本案被告。请求驳回崔宪合的诉讼请求。

一审中刘**述称：大峪镇政府、市国土局的行政同意行为、行政审查行为合法有效，与崔**没有关系，行政机关的行政作为没有侵犯崔**的任何利益。首先，崔**没有诉权，无行政诉讼的原告资格。关于济源市**烟煤一矿，崔**等人已签字退股，有崔**本人签字的退股协议可以证实，崔**已经不是该煤矿的股东，该煤矿已经交给其经营。崔**为了不投资而夺取煤矿产权，自2003年以来，多次诉讼上访，他的诉讼请求被济**民法院、河南省济源中级人民院、河南**民法院多次驳回，大量的判决书可以证实，该煤矿就不是崔**经营，崔**没有经营权，不能作为原告。其次，大峪镇政府、市国土局的行政行为是在调查民意、得到证据以后所作出的的行政行为。资源整合是国家的政策，有没有公章和营业执照与资源整合的关系不大，也不是崔**所能管了的事，资源整合不仅是企业经营权的合并，而是关系到就业与社会效益的多方考虑，崔**要求撤销，法律依据和事实理由不充分。第三，崔**所持的营业执照复印件在民事案件中已经多次质证，属于虚假的，是无效证据，小浪**局一科出具的纳税凭证虽然证明有纳税情况，但不能证明煤矿是崔**的。煤炭企业应该有采矿许可证，煤矿的采矿权人已经村委、镇政府、地矿局办理过变更登记，其是采矿权所有人。总之，崔**与济源市**烟煤一矿之间没有直接关系，请求驳回原告崔**的诉讼请求。

一审中鹤**公司述称：其公司是2010年7月12日整合的，此前崔**如何整合不清楚，其公司是按程序合法整合的。

一审法院查明

一审查明：1984年12月，崔**、崔**、卢**、崔**等人在原济源县大峪乡小横岭村的地方投资兴办了小横**一矿，挂靠在济源县**民委员会名下。1995年8月份左右，刘**开始到小横**一矿。刘**和崔**均在小横**一矿工作。

1996年2月5日，济源市**民委员会决定成立企业法人济源市**烟煤一矿，并于1996年6月13日向济源**管理局申请注册登记，济源**管理局于1996年8月26日核准登记，并于同日颁发了注册号为17748137-2-1/1的企业法人营业执照，该执照记载的企业名称为济源市**烟煤一矿，记载的法定代表人为崔**。1997年8月20日，济源**管理局颁发了注册号为济工商企17748137-2的企业法人营业执照，该执照记载的企业名称为济源市**烟煤一矿，记载的法定代表人为崔**。

1999年6月24日，以崔**、卢**为代表的十三名原股东起诉小横岭村委（崔**未作为原告参加诉讼），要求确认济源市**烟煤一矿的权属。济源市人民法院书面通知崔**作为共同原告参加诉讼，否则按放弃诉权处理。崔**书面表示，其原为股东，不同意参加股东诉讼。在该案诉讼中，崔**作证称：其请刘**到大峪承包煤矿，刘**要求照集体，不照个人承包，要求以集体名义发包给刘**；当时其给崔**、崔**、崔**说，原股东不干，由村委收回煤矿发包；后其去找各股东，各股东都签字退股不干，该退股协议只有崔宗信不在家未签字，其余股东都签字了；1995年元月以小**委名义将该矿承包给了刘**，其和刘**合伙干煤矿先后投入20万元，才打出底脉煤。1999年12月20日，经法院调解，双方当事人达成《关于大峪乡小横岭村和小横岭煤矿（原股份）处理意见》：小横岭煤矿（原烟煤一矿）所有财产归小横岭村委，小横岭村委承担原股份煤矿1987年前的贷款本金和利息，及煤矿所占土地费用。后崔**、卢**等原告撤回起诉。同日，崔**、卢**以12股代表的身份出具证明（内容为刘**所写）称：煤矿所欠内外债务和股东投资由刘**承担和退还，12股退股，此后该矿的采矿经营权归刘**所有。

2000年9月，郑**以济源市**烟煤一矿欠其237500元款为由起诉济源市**烟煤一矿，刘**以济源市**烟煤一矿法定代表人的身份参加诉讼，与郑**达成调解协议。

2001年1月22日，崔**执笔以济源市大**员会名义与刘**签订了协议书一份，约定：刘**交20000元一次买断经营权。该协议上有济源市**民委员会的公章和刘**的签名。该协议只有1份，由崔**保管。刘**向郑**出具欠条借20000元交给了崔**，崔**在盖有济源市**民委员会公章的信纸上给刘**出具20000元收据。后崔**分期将款交给村干部崔**，崔**给崔**出具了收据。崔**在诉讼中称，刘**交给崔**的20000元，是经崔**电话联系，刘**经手借郑**的，该款是崔**上交的管理费，不是买断款，崔**已归还了郑**该20000元。崔**提供了郑**的证明、刘**的20000元欠条和郑**收到20000元的收据。

2001年以后，薛**与崔**签订承包合同（合同首部的发包方为刘**、崔**，落款处只有崔**一人签名），承包经营烟煤一矿，2001年11月开始与成守*合伙经营。2002年1月，薛**退伙，将煤矿转由成守*一人经营。2002年2月26日，刘**与成守*签订转让合同，约定将烟煤一矿以36万元的价格转让给成守*。

2002年3月10日，崔**、崔**、崔**等11人签署《关于小**煤一矿转让协议》，载明：将煤矿及一切设备转归崔宪合所有，原煤矿股份集资现金、工人工资、信用社贷款及债权债务由崔宪合一人承担。

2002年4月16日，济源市**烟煤一矿向济源**管理局申请变更登记，申请的事项为法定代表人由崔**变更为崔**。济源**管理局核准了变更登记事项，同时将企业名称核准为济源市**烟煤一矿，并于2002年4月25日颁发了注册号为济工商企4108811002216-1/2的企业法人营业执照，该执照记载的企业名称为济源市**烟煤一矿，法定代表人为崔**。

2002年4月20日，小横岭村当时的主要干部崔**等6人签署《关于小**煤一矿的协议决议》：一矿所有债务由法人代表崔**承担；从矿方正式生产，每年向村委会交管理费6000元；承包方开始投资办矿，必须由法人牵头与村委协商地皮、道路、线路问题，村委调解，投资方出资；向村委交风险抵押金1万元。2002年4月22日，村委与崔**办理了财产移交表。

2002年，济源市煤炭安全整改领导小组要求济源市**烟煤一矿进行整改，同年7月，济源市**民委员会开始组织对济源市**烟煤一矿进行整改，委派副支书王**为整改法人代表，委托崔**为整改施工代表。崔**组织资金进行了整改。

2003年，刘**进入济源市**烟煤一矿进行经营，组织资金进行老井技改、交纳资源费、税款等，崔**未再进矿经营。

2004年1月8日，甲方刘**与乙方崔**、卢**（原12股代表）签订协议一份，约定：烟煤一矿采矿经营权自该协议签订之日起归刘**所有，乙方在1984年至1985年经营期间所欠的内外债务由甲方完全承担；债务处理方案：以小横岭煤矿名义在银行的贷款由甲方负责处理；原乙方12股中的贷款投资，甲方负责归还贷款本息，另按贷款投资额的2倍给以补偿；原乙方12股中的现金投资，甲方负责退还，另按现金投资额的2.5倍给以补偿；原乙方所欠工人工资和其他零星欠款，由甲方负责归还。

2004年2月1日，有人以济源市**烟煤一矿（提示：该名称与经过工商行政主管部门注册登记的济源市**烟煤一矿的名称不同，多个“镇”字，少个“村”字，也未经工商行政主管部门进行注册登记）的名义制作了内容为“经矿委研究、法人刘**因年老不能担任矿长职务、将矿长变更为武小军为大峪**烟煤一矿矿长职务”的任命书，同日，大峪镇政府经济工作办公室在该任命书上作出“同意”行为并加盖公章。崔**在2010年9月发现该材料后，以刘**涉嫌私刻公章为由进行信访，请求处理。济源市公安局第六分局2011年6月24日对崔**作出编号为（2011）001号处理信访事项答复意见书，答复内容为：经调查，2003年11月，刘**为通过省市煤炭局对大峪**煤一矿的验收，指使丁**刻制了一枚“济源市**烟煤一矿”的公章，未到公安机关进行备案，至2005年，已超过《治安管理处罚条例》六个月的违法行为追溯期，不能对刘**、丁**等进行处罚，济源市公安局治安支队已将该公章没收。

2004年2－3月期间，刘**将大部分股东的股金退付，崔**的股金未予退还。

上诉人诉称

2004年3月8日，崔**以刘**、济源市**民委员会为共同被告向济源市人民法院提起民事诉讼，请求：确认其享有济源市**煤一矿的经营权，刘**和小横岭村委停止侵权，排除妨碍，并赔偿损失50000元。该院于2005年3月2日作出（2004）济*一初字第3224号民事判决，驳回了崔**的诉讼请求。崔**不服提起上诉。河南**人民法院2005年6月6日作出（2005）济**一终字第118号民事判决，驳回上诉，维持原判。崔**不服，提出申诉。河南**民法院于2006年10月18日作出（2006）豫法立民字第11号民事裁定，指令河南**人民法院进行再审。河南**人民法院2007年12月27日作出（2006）济**再字第59号民事判决，维持（2005）济**一终字第118号民事判决和（2004）济*一初字第3224号民事判决。

2000年至2005年6月，崔**陆续归还了原股东入股时的贷款本息。2006年10、11月份，刘**又向除崔**外的其他股东支付股金补助等款项。

2004年6月30日，河南**革委等12个部门制定了《河南省煤炭铝土矿资源整合实施方案》，并经河南省人民政府同意。该方案要求郑州、洛阳、许昌、平顶山、三门峡、焦作、新乡、鹤壁、安阳、商丘、济源等有关省辖市政府及其所辖县（市、区）、乡镇政府要以大局为重，积极配合省煤炭骨干企业、氧化铝重点企业对市县国有煤炭企业和铝土矿企业的整合，同时要全面负责本辖区小矿山企业的整合工作。2005年4月21日，河南省煤**导小组办公室对济源市煤炭铝土矿资源整合领导小组作出了《关于对济源市煤炭资源整合规划布点方案的批复》（豫资源整合办[2005]6号文件），要求参与整合重组的小煤矿应于6月底前签订整合协议。2005年6月24日，济源市煤炭铝土矿资源整合领导小组对济源市煤炭铝土矿资源整合领导小组成员单位、各产煤乡（镇）、煤矿企业作出了《关于转发河南省煤**导小组办公室〈关于对济源市煤炭资源整合规划布点方案的批复〉的通知》（济资源整合[2005]2号文件）。

2005年6月28日，河南省济源市大峪第五煤矿与作为济源市**烟煤一矿现经营权人的刘**签订了《河南省济源市大峪第五煤矿济源市**烟煤一矿资源整合协议》。大峪镇政府2005年7月28日在该协议书上作出“同意”行为并加盖公章。2005年8月28日，河南省济源市大峪第五煤矿与作为济源**煤一矿代表人的刘**签订了《河南省济源市大峪第五煤矿济源**煤一矿资源整合补充协议》。大峪镇政府在该协议书上加盖了公章。

在关于整合后采矿权人为济源市**有限公司、参加整合的矿山名称为济源市大峪第五煤矿、济源市**烟煤一矿的济源市煤炭资源整合采矿权审查意见表上，在市国土局意见栏目中，市国土局负责人杨**2005年8月30日签了名字并加盖了市国土局公章；在市资源整合领导小组意见栏目中，济源市煤炭铝土矿资源整合领导小组2005年8月30日签署了“同意”意见及组长白玉成的名字并加盖了济源市煤**导小组办公室公章。

之后，济源市大峪第五煤矿和济源市**烟煤一矿完成了资源整合，整合后的采矿权人为济源市**有限公司，现在的采矿权人为鹤济金捷公司。

本院查明

一审认为：大峪镇政府在刘**以“济源市**烟煤一矿现经营权人”的名义与河南省济源市大峪第五煤矿签订的资源整合协议上作出“同意”的行政行为和在刘**以“济源**煤一矿代表人”的名义与河南省济源市大峪第五煤矿签订的资源整合补充协议上以加盖公章方式表示同意的行政行为，因没有该批准行为此后资源整合就无法完成，故该行为系对公民、法人或其他组织权利义务产生实际影响的行为，属于行政诉讼的受案范围。大峪镇政府认为其的该两个行为不是具体的行政行为，不可能对崔**的实体权利、义务产生直接影响，从而认为其的该两个行为不属于行政诉讼的受案范围，理由不能成立。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起3个月内提出。法律另有规定的除外。”《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，河南省济源市大峪第五煤矿与刘**签订的资源整合协议和资源整合补充协议所涉及的煤矿是不动产，大峪镇政府在资源整合协议上作出的“同意”行政行为和在资源整合补充协议上以加盖公章方式表示同意的行政行为，均系涉及不动产的行政行为，崔**当时并不知道该两个行政行为的内容，因此对该两个行政行为从作出之日起超过20年提起诉讼的，人民法院不予受理。而大峪镇政府在资源整合协议上作出“同意”的行政行为发生在2005年7月28日，在资源整合补充协议上以加盖公章方式表示同意的行政行为发生在2005年8月28日，崔**对该两个行政行为提起诉讼的时间是2011年11月22日，并未超过20年。故对崔**对大峪镇政府在资源整合协议上作出的“同意”行政行为和在资源整合补充协议上以加盖公章方式表示同意的行政行为的起诉，依法应予受理。大峪镇政府认为崔**对该两个行政行为的起诉已超过起诉期限，理由不能成立。济源市**烟煤一矿是经过工商行政主管部门注册登记成立的企业法人，具有民事主体资格，在资源整合过程中应当以自己的名义参加。从工商行政主管部门保管的有关济源市**烟煤一矿的注册登记档案资料上看，济源市**烟煤一矿的法定代表人在2002年4月已由原来的崔**变更为崔**，之后再没有发生过变更登记。因此，在有关部门要求对煤矿资源进行整合时，济源市**烟煤一矿经工商登记的法定代表人仍应为崔**。该营业执照系该院在工商行政管理部门调取，刘**述称该营业执照虚假没有相关证据证实，该院不予认定。在济源市大峪镇第五煤矿和刘**签订的资源整合协议和资源整合补充协议上，作为被参加资源整合的济源市**烟煤一矿方，未按协议约定加盖自己的公章，且代表其签字的并非经过工商行政主管部门注册登记的法定代表人崔**，不符合作为法人的民事主体从事民事行为的形式要求。而大峪镇政府也没有提供其同意刘**参与煤矿整合的依据，此前生效的民事法律文书虽然驳回了崔**的诉讼请求，但未对煤矿所有权予以确认，故刘**述称崔**没有诉权，理由不能成立。大峪镇政府在这种情况下在资源整合协议和资源整合补充协议上作出“同意”行为和以加盖公章方式表示同意行为，没有尽到审慎的审查义务，且也未调查清楚是否涉及其他利害关系人，故其行为是不当的。但是，济源市**烟煤一矿已被整合完毕，不可逆转，大峪镇政府的“同意”行为和以加盖公章方式表示的同意行为已不可撤销。故应确认大峪镇政府的该两个行为违法。

济源市**烟煤一矿被参加资源整合时，在市国土局审查过程中，有人向市国土局提供了济源市**烟煤一矿在名称变更前即“济源市**烟煤一矿”的注册号为济工商企17748137-2的企业法人营业执照复印件，该企业法人营业执照复印件上记载的法定代表人为刘**，记载的颁发日期为1997年8月20日，而工商行政主管部门保管的有关济源市**烟煤一矿的注册登记档案资料里，曾保存着其1997年8月20日颁发过的注册号为济工商企17748137-2的企业法人营业执照的原件，该企业法人营业执照上记载的法定代表人为崔**，因此，在市国土局审查过程中，该“济源市**烟煤一矿”企业法人营业执照复印件明显与工商登记不符，且此时“济源市**烟煤一矿”因早已变更名称而不存在，不再具有民事主体资格，在资源整合过程中不能再以该名称参加。因此，市国土局在审查过程中，存在对“济源市**烟煤一矿”的民事主体资格审查不当之责任，且对煤矿资源整合之事应当告知利害关系人而未进行告知，故其在煤炭资源整合采矿权审查意见表上以加盖公章的方式对事实上的济源市**烟煤一矿与其他煤矿进行资源整合行为表示同意的审查行为是不当的。但是，济源市**烟煤一矿已被整合完毕，不可逆转，市国土局以盖章方式表示同意的审查行为已不可撤销。故应确认市国土局的该行为违法。市国土局辩称其局不应作为本案被告，理由不能成立，该院不予采纳。综上，根据《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项之规定，经该院审判委员会研究决定，判决：一、被告济源市大峪镇人民政府2005年7月28日在刘**以“济源市**烟煤一矿现经营权人”的名义与河南省济源市大峪第五煤矿签订的《河南省济源市大峪第五煤矿济源市**烟煤一矿资源整合协议》作出的“同意”行政行为和2005年8月28日在刘**以“济源**煤一矿代表人”的名义与河南省济源市大峪第五煤矿签订的《河南省济源市大峪第五煤矿济源**煤一矿资源整合补充协议》上以加盖公章方式表示同意的行政行为违法。二、被告济源市国土资源局2005年8月30日在关于整合后采矿权人为济源市**有限公司、参加整合的矿山名称为济源市大峪第五煤矿和济源市**烟煤一矿的济源市煤炭资源整合采矿权审查意见表上以加盖公章方式表示同意的审查行为违法。案件受理费50元，由被告济源市大峪镇人民政府和被告济源市国土资源局各负担25元。

上诉人市国土局不服一审判决向本院提起上诉，请求撤销一审判决第二项，驳回崔宪合的诉讼请求。主要理由：1、济源市煤炭铝土矿资源整合领导小组是济源范围内煤炭铝土矿资源整合的直接负责单位，其局是依照河南省人民政府同意的方案和济源市煤炭铝土矿资源整合领导小组的安排，对济源市范围内需要整合对象提供的材料进行审核，然后报领导小组批准。其局只是职能执行部门，最终决定的还是济源市政府（领导小组），其局不应作为本案被告；2、其局严格按照济源市煤炭铝土矿资源整合领导小组济资源整合[2005]2号文件的规定，对整个资源整合进行了仔细认真地审查。具体在审查济源市**烟煤一矿的法定代表人时，因第三人持该矿的营业执照复印件（后被查明系伪造）来其局处办理整合时，其局工作人员按一般常识是无法辨别真假的，况且大峪镇政府已经审查同意。因此，其局已经尽到了审查义务，没有不妥之处；3、2002年4月25日颁发的法定代表人为崔宪合的营业执照只有复印件，没有原件，一审仅凭工商登记材料认定该事实没有法律依据。因为该矿只有变更登记的材料，而没有营业执照原件，说明该矿的变更登记是不完全的，崔宪合不是该矿的法定代表人。

上诉人刘**不服一审判决向本院提起上诉，请求撤销一审判决，驳回崔**的诉讼请求。主要理由：1、一审承办法官程**曾执行过其的案件，存在利害关系，应当主动回避；2、大峪镇政府、市国土局不是本案适格被告。大峪镇政府、市国土局在资源整合过程中的审查行为仅仅是提供内部审核意见，该内部审查行为对外不发生任何法律效力，资源整合最终的审批行为是由济源市煤**导小组办公室和河南省国土资**导小组办公室作出的，一审应当向崔**释明并依职权追加适格被告，但一审将错就错，系滥用司法权力违法办案；3、崔**不具有诉讼主体资格。其是1995年8月份被崔**诱骗上山投资办矿的，随后由其投资技改、偿还债务，多次遭到他人敲诈，最后赔得血本无归，躲进深山九里沟避债。1998年重新进行采矿权登记，经小横岭村委和市国土局盖章确认其是采矿权人，一审判决认定“刘**和崔**均在小横**一矿工作”是模糊事实、偷换概念。崔**不是小横**一矿的所有权和经营权人，市国土局和大峪镇政府对煤矿资源整合的行政行为与崔**毫无关系。一审行政判决无视已经生效的一、二审、再审民事判决，认为此前生效的民事判决“未对煤矿所有权予以确认”，否认了其对小横**一矿的所有权和经营权。其是小横**一矿的投资人，采矿权人，该矿的债务也由其偿还，其具有该矿的所有权、经营权，与他人无关；4、一审没有查明2002年4月16日崔**变更营业执照的情况。2003年11月14日，济**商局以济源市大峪乡小横**一矿未按规定年检作出济工商处字（2003）第1503号行政处罚决定书，此时登记的法定代表人仍是崔**，说明法人没有变更成崔**。一审判决以崔**所持的“济源市大峪小横**一矿”营业执照复印件为依据认定济**商局“2002年4月25日颁发了注册号为济工商企4108811002216-1/2的企业法人营业执照，该执照记载的企业名称为济源市大峪小横**一矿，法定代表人为崔**”错误，该营业执照是假的，只有复印件没有原件，在民事诉讼中该营业执照已经质证多次，一审法院应该查清崔**有无营业执照原件、变更登记的经过和程序是否合法；5、大峪镇政府和市国土局的整合行为合法。资源整合过程中小煤矿是被整合的对象，而小煤矿的股东和投资人才是参与整合重组的主体，因此应由小煤矿的股东和投资人参与整合而不是由小煤矿作为民事主体参与整合，小煤矿的法定代表人仅是受股东和投资人的委托代为行使企业的经营管理权，在企业去留存废等重大问题上毫无权利。一审以崔**作为法定代表人没有签字为由确认违法错误，且崔**也不是法定代表人。其与大峪五矿签订整合协议是双方真实意思表示，大峪镇政府和市国土局的整合行为是以当时生效的民事判决确定的，不存在违法之处。关于崔**所称的公章、营业执照问题不是政府部门审查的范围，不能以崔**的无理说辞作为定案依据；6、其与崔**的民事案件经过三级法院的多次审理已有定论，行政案件只审查行政行为是否合法，一审不应在行政判决中对三级法院的民事判决作出否定说辞，所做的民事表述是不应该的；7、崔**起诉的是撤销行政行为，一审却判决确认违法，属于超越诉讼请求。

被上诉人崔**辩称：1、其具有本案诉权。生效的民事判决并未认定烟煤一矿系刘**所有，2002年原股份将烟煤一矿转让给其一人所有，小横岭村委出面将营业执照法定代表人由崔**变更为崔**，刘**称法人为崔**的营业执照是假的没有证据证明；2、刘**上诉时才提出主审法官回避理由不能成立；3、一审判决将（2006）济中民再字第59号民事再审判决查明的事实写进判决书并无不当；4、市国土局在煤矿资源整合过程中是最后一道防线，没有尽到整合审查的责任，市国土局伪造刘**的采矿许可证，其局提供的采矿权审查意见表上没有加盖烟煤一矿的公章，其局提供的1997年8月20日颁发的法人为刘**的营业执照经查明系伪造。市国土局让刘**参加资源整合，系恶意串通，侵犯了小**煤一矿的合法权益；5、刘**参加资源整合只有签名没有加盖公章，违反资源整合文件规定，大峪镇政府已经不再上诉。

一审被告大峪镇政府述称：1、其政府在资源整合协议、资源整合补充协议上的同意行为只是书面审查，不存在过错；2、同意市国土局的上诉意见；3、从刘**的上诉意见可以看出烟煤一矿的经营权、采矿权存在争议，应当通过民事诉讼途径解决，不属于行政诉讼的管辖范围。另外，对于已经生效的民事判决，法院应当采信。

一审第三人鹤**公司述称：整合之前的事其公司不清楚，不发表意见。

二审查明的基本事实与一审一致。

二审另查明：2002年4月16日，济源市**民委员会委托王**到济源**管理局申请变更登记，申请的事项为济源市**烟煤一矿法定代表人由崔**变更为崔**、注册资金由25万元变更为31万元。在济源**管理局保管的关于济源市**烟煤一矿的注册登记档案资料中保存着企业名称为济源市**烟煤一矿，法定代表人为崔**，注册资金为31万元，注册号为济工商企4108811002216-1/2，颁发日期为2002年4月25日的企业法人营业执照副本复印件。就该营业执照，本次诉讼中崔**称当时只办了副本，没有正本，副本后来也被济源**管理局收回。

本院认为

本院认为：关于一审承办法官是否应当回避的问题。《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十七条第一款规定：“当事人申请回避，应当说明理由，在案件开始审理时提出；回避事由在案件开始审理后知道的，应当在法庭辩论终结前提出。”上诉人刘**在二审提出应当回避的理由，本院不予采纳。

关于崔**是否具有诉讼主体资格的问题。已经生效的民事法律文书之所以驳回崔**的诉讼请求，是因为崔**在民事诉讼中提供的证据不足以证明其一人单独享有小**煤一矿的经营权，但并未明确否定崔**对小**煤一矿也存在部分投入，说明崔**与烟煤一矿存在利害关系，所以应当认定崔**具有诉权。

关于大峪镇政府、市国土局是否是本案适格被告的问题。《河南省煤炭铝土矿资源整合实施方案》要求，有关省辖市政府及其所辖县（市、区）、乡镇政府要以大局为重，全面负责本辖区小矿山企业的整合工作，《关于对济源市煤炭资源整合规划布点方案的批复》（豫资源整合办〔2005〕6号）要求，市煤炭、国土等相关职能部门要各司其职，各负其责，密切配合，形成合力，积极做好相关工作，确保资源整合目标的实现。《关于转发河南省煤**导小组办公室〈关于对济源市煤炭资源整合规划布点方案的批复〉的通知》（济资源整合〔2005〕2号）要求，各产煤乡（镇）要明确责任，加强领导，实行乡（镇）行政首长负责制，并指定专人负责此项工作，确保资源整合目标的顺利实现。由此可见，大峪镇政府、市国土局对小横岭烟煤一矿的整合工作存在相应的行政审查、管理职责，客观上如果没有大峪镇政府、市国土局加盖公章表示同意的行为，资源整合就无法完成，故崔宪合以大峪镇政府、市国土局为本案被告并无明显不当。

关于大峪镇政府在资源整合协议、资源整合补充协议上的行为以及市国土局在煤炭资源整合采矿权审查意见表上的行为。既然大峪镇政府在资源整合协议上签字同意并加盖公章、在资源整合补充协议上加盖公章，市国土局在煤炭资源整合采矿权审查意见表上签字并加盖公章，就应当对刘**代表小**烟煤一矿参加整合的资格进行认真审查。刘**先后以“济源市大峪镇小**烟煤一矿现经营权人”和“济源市小**烟煤一矿代表人”的名义与河南省济源市大峪第五煤矿签订协议，前后名称不一致，并且小**烟煤一矿未按协议约定加盖企业公章，只是由刘**个人签字并加按手印，大峪镇政府不能提供证据证明其在加盖公章前对上述问题履行了相应的审查职责。以刘**为法人的注册号为济工商企17748137-2的“济源市大峪乡小**村烟煤一矿”企业法人营业执照复印件与济源**管理局保存的档案资料明显不符，市国土局对此没有尽到审查职责。因为小**烟煤一矿已被整合完毕，不可逆转，大峪镇政府、市国土局的行为已不可撤销，但应确认违法。

综上，一审处理结果正确，依法应予维持。上诉人市国土局、刘**的上诉请求不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，经本院审判委员会研究决定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人济源市国土资源局、刘**各负担25元。

本判决为终审判决。

裁判日期

二?一三年五月十七日