黄*之与武汉市武昌区人民政府、武汉市国土资源和规划局不履行法定职责一审行政判决书

审理经过

原告黄*之（以下简称原告）要求被告武汉市武昌区人民政府（以下简称被告区政府）、武汉市国土资源和规划局（以下简称被告市国土规划局）履行土地行政监察法定职责一案，本院于2015年6月8日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于同年11月16日公开开庭审理了本案。原告黄*之（以下简称原告）及其委托代理人邹*，被告区政府的委托代理人唐**、李*，被告市国土规划局的委托代理人沈*、黄**到庭参加诉讼。现已审理终结。

原告诉称

原告诉称，被告市国土规划局作为甲方在WC-99-066号宗地出让合同中明确约定由乙方建设东西两侧共用通道，但事实拆迁开发的武汉**有限公司（以下简称东**司）违反道路交通管理条例和我市文明施工规定，于2008年7月在项目工地上砌筑围墙，将扎珠前街道路和芦元富门前小道全部封死隔断，致使当地临近居民不能正常通行长达7年，严重影响了居民生活。两被告在对原告的答复中承诺，待房屋拆迁完毕后即拆除围墙打通通道，两被告作为地方政府和国土规划主管部门，具有监督管理的法定职责。被告市国土规划局更是宗地出让合同的甲方，负有履行行政合同约定的权利和义务，还以尚未竣工验收作为借口推诿。此项目楼盘在2013年封顶后，现已成为烂尾楼，工地杂草丛生，脏乱不堪，两被告的不作为，严重侵害了原告及附近居民的合法权益。故请求法院判令两被告履行法定职责，兑现承诺，责成东**司按照合同约定和市城市道路标准，尽快修建完成项目西侧通道还路于民；拆除规划红线右侧通道上当拆未拆房屋和障碍物，打扫清除工地内杂草建筑垃圾，保证做到工地内外市容环境整洁卫生；本案的诉讼费用由被告负担。

原告向本院提交了以下证据：1.原告身份证，2.原告房屋产权证、土地使用权证，证明原告住所地紧邻涉案项目，开发商的违规建设行为影响到了原告的合法权益；3.原告向被告**划局局长信箱发送《对wc-99-066号宗地合同履行质疑》的信件及局长信箱2011年1月30日的回复，4.武昌区后长社区居民致被告**划局局长的信，5.市国土局执法监察支队2015年5月16日、6月26日、8月17日三次《关于扎珠前街25号住户反映问题的回告》，6.市国土局2012年5月27日、6月1日、7月17日的《武汉市国土资源和规划局局长信箱信件转办单》，7.原告2012年9月13日给被告**划局局长信箱发送《东晨地产为何一再调整容积率且不依法律程序审批和进行公示》的信件及局长信箱2012年10月23日的回复，8.原告2014年10月31日给被告**划局局长信箱发送《武昌春江名苑》的信件及局长信箱的回复。证明原告就涉案项目违法违规修建围墙、围堵居民通道的行为向被告**划局进行了投诉，要求依法查处，并对该局的回告申请了复议，而被告**划局执法部门仅与东**司简单沟通与协调，并没有依法履行相关的查处及处罚职责，消极怠政，构成行政不作为；9.武昌区扎珠前街居民集体上访的信访动态及2012年4月17日区政府来访人员登记表，10.区政府2011年8月4日官方回复及工作计划安排，证明原告就涉案项目违法违规修建围墙，围堵居民通道的行为向被告区政府进行了投诉，而被告区政府在作出承诺后即对投诉事项不再过问，任由东**司违法违规行为继续存在，并未履行相应的监督查处职责，其行为已构成行政不作为；11.《武昌区政府关于黄鹤楼变电站还建项目继建的函》，12.1999年12月12日原武汉**理局与湖北**限公司签订的《国有土地使用权出让合同》（wc-99-066号）附《土地使用条件》，证明《国有土地使用权出让合同》属于行政合同，武汉市国土资源与规划局作为项目用地的出让方，湖北**限公司（以下简称千**司）作为土地受让方应严格履行合同约定的权利及义务，被告**划局对千**司的违法及违约行为应承担相应的监督查处职责；13.2005年10月24日千**司于东**司签订的《武昌区解放路黄鹤楼变电站239号还建项目建设开发权整体转让协议书》，14.东**司武国用（2011）第269号《国有土地使用证》，证明千**司在wc-99-066号《国有土地使用权出让合同》”的权利和义务已转让给东**司，被告**划局应继续履行并监督东**司严格执行约定的开发建设义务；15.房屋拆迁许可证及规划红线图，16.春江名苑项目楼盘施工公司现状的证明，17.项目周边现状图片，证明项目开发商存在明显的违法修建围墙封堵道路行为，严重影响了附近居民的生活，而被告对原告的投诉举报有意懈怠，属于行政不作为。

被告辩称

被告区政府辩称，在接到原告的投诉后，被告区政府了解了相关情况，原告反映的项目取了土地使用权证、用地规划许可证、建设工程施工许可证等相关证件，但因东晨公司资金出现问题，该项目尚未经过验收。楼盘开发系开发商的商业行为，原告反映的事项不属于被告区政府的职责范围，被告区政府仅能通过宏观调控的方式促进辖区内经济的良型发展，且对原告的信访投诉均已回复，项目现场实查亦无其反映的情形存在，故被告区政府不存在不作为，请求法院驳回原告的诉讼请求。

被告区政府在举证期限内向本院提交了以下证据：1.建设工程规划许可证、建设用地规划许可证、建设用地施工许可证，证明原告在诉状中所反映的位于武昌区解放路239号的由**公司开发的商住楼确系建设之中，该工程取得了相应的建设工程规划许可证；2.现场实地照片，证明涉案项目确有围墙，但建设的围墙并未封死扎珠前街道路，项目建筑工场地内清洁状况良好，仅存有部分建筑垃圾，有少数车辆暂停，并无诉状所称私人收费情况，该工程尚未竣工。3.规划红线图，证明结合该项目规划红线进行实地查看，尚未发现诉状所称的应拆未拆建筑。

被告市国土规划局辩称，涉案《国有土地使用权出让合同》属于民事合同，与原告无利害关系，原告无权以其为行政合同为由提起行政诉讼。针对原告的投诉我局经过调查后均已回复，不存在不作为。请求法院驳回原告起诉。

被告市国土规划局在举证期限内向本院提交了以下证据：1.被告市国土规划局2012年5月27日、6月1日、7月17日的《武汉市国土资源和规划局局长信箱信件转办单》，2.被告市国土规划局执法监察支队2012年5月16日、6月26日、8月17日三次《关于扎珠前街25号住户反映问题的回告》，证明被告市国土规划局履行规划监督检查的法定职责被告不存在不作为；3.1999年12月12日原武汉**理局于千**司签订的《国有土地使用权出让合同》（wc-99-066）证明该合同属于民事合同，原告提起诉讼不符合法定条件；4.2005年10月24日千**司与东**司签订的《武昌区解放路黄鹤楼变电站239号还建项目建设开发区整体转让协议书》，5.东**司武国用（2011）第269号国用土地使用证，6.东晨供公司2012年5月3日《情况说明》，证明千**司在wc-99-066号合同的权利和义务转让给东**司。

经庭审质证，被告区政府对原告提交的证据发表质证意见如下：证据1-2无异议；证据3-8反映的是被告市国土规划局的问题，不予质证；证据9-10的真实性无异议，但对其证明目的有异议，只能证明原告向被告区政府反映过涉案问题，被告区政府亦积极的处理该问题，且与东**司协谈打开了通道；证据11-12，与本案无关；证据13-14，被告区政府不是合同的相对方，因此不予质证；证据15所附红线图真实，但该拆迁许可证已过期；证据16-17不能达其证明目的，工地现状没有原告举证的糟糕。

被告市国土规划局对原告提交的证据发表质证意见如下：证据1-2无异议；证据3-8真实性、合法性无异议，但证明目的有异议，被告市国土规划局针对原告的信访投诉已多次给予回复，涉案行为属于开发商的行为，被告市国土规划局已履行了监督检查的职责，不属于政府的不作为；证据9-11属于被告区政府有关的证据，不予质证；证据12-14土地使用合同，属于民事合同，当事人应当履行合同职责，不能认定为被告市国土规划局不作为；证据15真实性、合法性无异议，但对其证明目的有异议，开发公司应该履行合同义务而没有履行，不能证明被告市国土规划局的行政不作为；证据16-17不能足以说明目前现状，现状是有两条通道，比以前稍窄，确实给原告的出行带来一定的困难，但不足以影响原告出行。

原告对被告区政府提交的证据发表质证意见如下：证据1无异议；证据2真实性、合法性无异议，证明目的有异议，不能反映工地的实际情况；证据3真实性、合法性无异议，证明目的有异议，东**司占用规划路修建围墙，规划要修三米宽的通道，应该先修路后修房，现在的路救护车、消防车都不能通行，且道路不平，易摔倒。

原告对被告市国土规划局提交的证据发表质证意见如下：证据1-2真实性、合法性无异议，证明目的有异议，反而证明被告市国土规划局对东**司违法事情知情，却没有依法责令其停止而只是简单的敦促，属于懒政；证据3真实性、合法性无异议，证明目的有异议，被告市国土规划局代表国家与使用者签订出让合同，属于行政合同，原告起诉被告没有履行土地规划监督管理职责，并不是告出让合同，而是要求其履行合同约定；证据4-6真实性、合法性、无异议，证明目的有异议，证明被告应该对东**司履行管理职责。

两被告对彼此提交的证据无异议。

本院对证据认证如下：原告提交的证据1-15，被告区政府提交的1、3，被告市国土规划局提交的证据1-6，上述证据均真实有效，能够证明涉案土地使用权的流转、规划等情形，原告为砌围墙、通道等问题多次向两被告投诉举报，两被告亦进行了相应的回复。原告提交的证据16-17与被告区政府提交的证据2矛盾，双方均未提供照片的原始载体等详情，本院不予采信。

本院根据上述有效证据、当事人质证意见及当庭陈述查明以下事实：原告系涉案项目附近居民，因涉案项目开发建设砌围墙、占用通道等问题，于2011年始通过信件、邮件的方式多次向两被告投诉。被告**划局于2011年1月30日邮件回复称，涉案合同系经过武汉市处理停建工程领导小组办公室通过专题会议纪要研究决定转让；仍是以出让方式供地，至于规划变更和审批，正在审批中；至于打围墙和通道问题，已在交涉之中，因考虑到拆迁安全问题，待方案确定后一并拆除且打开通道。被告**划局2012年5月16日回复称，东**司之所以修建围墙封断通道，主要原因是为保证施工安全，该公司已经承诺项目竣工验收前拆除施工围墙并完成通道建设工作，否则将依法查处。被告**划局2012年6月26日回复称，东**司之所以修建围墙封断通道，主要原因是为保证施工安全，该公司已经承诺项目竣工验收前拆除施工围墙并完成通道建设工作，否则将依法查处。关于开发商随意调整容积率问题，经调查与规划许可一致，无违法加层行为。被告**划局2012年8月17日回复称，通道位于东**司开发项目用地范围西侧，应由建设单位拆除地上原有建筑后修建，目前东**司正在修建通道，已督促该公司在项目规划验收前完成通道修建。被告**划局2012年9月13日回复称，我局2011年7月核发的《建设工程规划许可证》批准东**司建设1栋2至11曾商住楼，尚未收到被告区政府及东**司的加层申请，即便收到申请亦会依法办理。2014年10月31日回复中介绍了项目由来、流转及审批情况，对于东**司擅自将审批的11层加建至13层，被告**划局已经调查处理，并将违建部分已拆除，建设单位尚未向被告**划局申请规划验收。

本院查明

另查明，原告等认为涉案项目属无证施工、砌围墙问题向被告区政府投诉，被告区政府于2011年8月4日回复称，涉案项目在未取得施工许可的情况下施工，已由区建管站处理，责令在未取得许可之前不会开工建设，取得许可后落实夜间操作规定，严格做到不影响居民休息。对于围墙问题黄鹤楼街办事处已出面协调，待项目旁一处旧房拆除后立即将道路打通，借武汉市“城管革命”的东风，使武昌区成为全市最整洁最干净的城区。

再查明，1999年12月10日，被告市国土规划局（甲方）与千**司（乙方）签订了编号为WC-99-066号《国有土地使用权出让合同》，约定千**司以出让的方式使用涉案土地，并负责拆迁安置，但其需按照合同附件《土地使用条件》使用土地。该合同第十七条约定：“乙方取得土地使用权后未按照合同规定建设的，应缴纳已付出让金10%的违约金并限期改正，限期未改正或者连续两年不投资建设的，甲方有权加罚双倍违约金直至无偿收回土地使用权。”第二十条约定：“乙方由于故意或者决策失误等自身的过失致使合同不能履行或乙方提出中止本合同的，甲方有权无偿收回土地使用权，所付出让金不予退还”。同时，《土地使用条件》明确约定乙方负责在出让宗地内按照规划东、西两侧修3米宽通道，供周边居民共同使用。千**司按照合同约定对涉案土地上的房屋进行了部分拆迁安置，后因涉案土地上拆迁久拖未决，涉案项目停顿。2005年10月24日，千**司与东**司签订涉案项目建设开发权整体转让协议书，涉案土地合同经过武汉市处理停建工程领导小组办公室专题会议研究决定转让给东**司。东**司在尚未取得施工许可的情况下，在涉案土地上已进行了开发建设，2011年2月15日，被告市国土规划局向东**司核发了《建设用地规划许可证》；2011年6月7日，武汉市人民政府向东**司核发了武国用（2011）第269号《土地使用权证》；同年7月6日，被告市国土规划局向东**司核发了武**（2011）219号《建设工程规划许可证》；同年11月1日，武昌区建设局核发了相应的《建筑工程施工许可证》。东**司对涉案土地进行了开发建设，为保障过往行人安全，该公司在涉案项目上砌围墙，封堵道路，造成通行不便，但承诺待项目竣工封顶后打通。因东**司未按照规划许可建设，擅自将审批的11层建筑加至13层，被告市国土规划局依法整改，督促并要求该公司自行拆除违法加建的2层建筑。目前，涉案项目已封顶多时，但尚未经过规划验收，东**司因资金问题项目开发停滞。

本院认为

本院认为：本案的争议焦点为：一、原告投诉砌围墙阻碍通行、环境卫生事宜是否属于两被告的职责范围；二、原告投诉监督涉案合同履行事宜是否两被告的职责范围。以下分别予以论述。

一、原告投诉砌围墙阻碍通行、环境卫生事宜是否属于两被告的职责范围。根据《中华人民共和国道路交通安全法》第三十二条第一款规定：“因工程建设需要占用、挖掘道路，或者跨越、穿越道路架设、增设管线设施，应当事先征得道路主管部门的同意；影响交通安全的，还应当征得公安机关交通管理部门的同意。”《武汉市城市道路桥梁管理办法》第六条规定：“公安机关交通管理部门根据《中华人民共和国道路交通安全法》的规定，负责道路、桥梁交通的管理，排除道路障碍，保证交通畅通。城市管理部门负责依法批准和核发临时占道许可证、挖掘道路许可证，因工程建设需要占用、挖掘道路，影响交通安全的，还应当征得公安机关交通管理部门的同意。”第三十八条第一款规定：“违章占用道路，或者违反本办法道路临时占用管理有关规定的，由城市管理部门予以制止，给予批评教育，责令立即改正或者限期改正；拒不改正的，由城市管理部门视情节轻重按其占道面积加收三至七倍的占道费；出租、出卖、转让临时占道许可证的，由发证部门收缴其临时占道许可证，并没收其出租、出卖所得。”以及《武汉市市容环境卫生管理条例》第六条第一款规定：“市、区城市管理执法部门对本条例规定的市容环境卫生违法行为实施行政处罚。本案中，原告投诉砌围墙封堵道路、环境卫生事宜，无论是否取得临时占到许可，依照上述法律规定，均应属于辖区内城市管理部门的职责范围。不履行法定职责需申请履责的行政机关具有相应的法定职责，应为而不为，故原告请求法院判令两被告履行上述法定职责于法无据，本院不予支持。

二、原告投诉监督合同履行事宜是否属于两被告的职责范围。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条规定：“土地使用者应当按照土地使用权出让合同的规定和城市规划的要求，开发、利用、经营土地。未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。”《湖北省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》第五十五条规定：“未按土地使用权出让合同规定的期限和条件开发利用土地的，给予警告，经警告仍不改正的，根据其情节轻重，按出让金金额的5%至10%处以罚款，直至无偿收回其土地使用权。”法律赋予行政机关一定的职权，既是权利，亦是职责所在。本案中，被告市国土规划局作为涉案合同的一方，在涉案项目停滞前景不明的情况下，被告市国土规划局无论是基于涉案合同约定还是基于上述法律规定，均应当履行相应的法定职责予以查处。尽管被告市国土规划局对原告的投诉进行了多次答复，但履责不到位，未能妥善解决原告投诉实质问题。故原告要求被告市国土规划局监督合同履行职责的诉讼请求本院予以支持，相应要求被告区政府履行监督合同履行职责于法无据，本院不予支持。

综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第六十九条规定，判决如下：

裁判结果

一、责令被告武汉市国土资源和规划局对原告黄*之投诉监督合同履行，修建通道事宜依法查处；

二、判决驳回原告黄*之其他的诉讼请求。

本案案件受理费人民币50元，由被告武汉市国土资源和规划局负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湖北省高级人民法院。

裁判日期

二〇一五年十二月七日