武汉江**限公司与宜都市人民政府行政合同及行政赔偿案一审行政判决书

审理经过

原告武汉江**限公司诉被告宜都市人民政府行政合同及行政赔偿一案，本院于2013年5月13日立案受理，被告在法定期限内向本院提交了行政答辩状及证据材料，本院将被告提交的答辩状副本、证据送达原告、第三人。本院依法组成由审判员闵**担任审判长，审判员王**、曹*参加的合议庭，书记员宋**担任记录，于2013年6月20日、2014年3月4日公开开庭审理了本案，原告武汉江**限公司的法定代表人黄元志及委托代理人李*（只参加第一次庭审）、姜*，被告宜都市人民政府的委托代理人李*、陈*，第三人宜都绿叶投资开发有限公司的法定代表人黄元志及委托代理人刘*（只参加第一次庭审）到庭参加诉讼。

2013年6月20日，原告和第三人申请对《关于宜都创业园投资经营合作协议》、《关于浩通工业城投资经营合作的补充协议》、《宜都浙商工业城投资经营合作补充协议书》三份协议各签订方的履行情况进行审计，同时对原告实际投资款项进行审计。本院予以准许后于6月25日提出委托。各方当事人选定北京利安**限责任公司作为审计机构，该公司出具了利安达专字（2013）第A3093号《审计报告》，并于2014年2月17日邮寄本院，本院于2014年2月20日将《审计报告》送达各方当事人。

2014年3月17日，三方当事人申请本院对案件进行协调，协调期限为两个月，但未达成协调协议。经本院申请，湖北**民法院批准本案延长审理期限三个月。本案现已审理终结。

被诉具体行政行为：2005年12月31日，被告与原宜都浩通投资开发有**（以下简称原浩**司）签订《关于宜都创业园投资经营合作协议》（以下简称《宜都创业园协议》）。2006年10月，被告与原浩**司针对已签订的《宜都创业园协议》中的部分条款进行了修订，形成了《关于浩通工业城投资经营合作的补充协议》（以下简称《浩通工业城补充协议》）。2008年10月18日原、被告签订《宜都浙商工业城投资经营合作补充协议书》（以下简称《浙商工业城补充协议》）。2010年4月20日，被告作出都政函（2010）13号《关于解除投资经营合作协议的函》（以下简称《解除协议函》）。

原告诉称

原告武汉江**限公司诉称：2008年10月18日，原告与被告签订《浙商工业城补充协议》，约定原告通过收购原浩**司（第三人前身）全部股权的方式，继续履行第三人与被告此前签订的《宜都创业园协议》、《浩通工业城补充协议》约定的合作投资开发项目义务，双方并重新约定了部分权利义务。三份协议约定原告按照城市总体规划兴建“宜都创业园”，投资完成园区基础设施建设，直接投资或引进外来企业投资，在五年内完成开发，形成规模，产生效益；被告在政策方面给予优惠或者鼓励，如对园区兴建项目免收城市建设配套费、水电增容费，实施入园项目用地使用权出让价格包干，按至少2万元／亩的标准补贴给原告用于创业园基础配套建设，被告每年按园区企业所缴纳增值税、企业所得税和营业税总额的7%补充原告的园区基础设施建设投资等。

本院认为

其后原告履行了合同义务，在一年多的时间内投入各项建设资金2500余万，并完成了大量招商引资工作。但被告未全面履行约定的减免规费、给予政策优惠额度或补贴的义务，且于2010年4月20日向原告下达《解除协议函》，严重侵害了原告的合法权益，造成原告巨额投资及应获权益丧失。原告于2011年9月向湖北**民法院提起合同之诉，湖北**民法院于2012年2月29日作出（2012）鄂民立初字第00001号《民事裁定书》，认为被告作为具有行政管理职能的一级政府，以土地、税收优惠政策吸引民间资本投资工业园区建设的意图清晰，其与原告签订协议，将减免部分规费、给予政策优惠额度或补偿作为对原告投资的回报，属于行使行政权力的行为，原告的起诉不属于人民法院民商事案件受案范围，据此驳回了原告的起诉。原告上诉后，中华人**人民法院于2012年6月29日作出（2012）民二终字第30号《民事裁定书》维持了湖北**民法院的裁定。

由于湖北**民法院、最**法院认为本案属于被告行使行政权力的行为，不属于民商事案件受理范围，原告的起诉应属于行政诉讼案件受理范围。据此请求：1、依法确认被告作出《解除协议函》的具体行政行为违法并予以撤销；2、依法确认被告不履行《浙商工业城补充协议》、《宜都创业园协议》、《浩通工业城补充协议》确定义务的行为违法；3、依法判令被告赔偿因其违法行政侵权行为给原告造成的经济损失107，637，456.05元，其中包括原告实际投资款25，984，510元，被告应付原告土地补偿款31，649，500元，被告应付原告税收返还补贴3，446.05元及其他各项损失50，000，000元；4、本案诉讼费及相关费用由被告承担。

被告宜都市人民政府辩称：一、被告2010年4月20日作出的《解除协议函》合法、有效，原告要求确认其违法并予以撤销的诉讼请求违背本案的基本事实，缺乏法律依据。

1、2008年10月18日原、被告双方签订的《浙商工业城补充协议》第2条明确约定了原告应在三年内完成基础设施建设投入1亿元，其中第1年2000万元，三年内原告直接投资和引进投资额度应达到20亿元（不含基础设施投入），其中第1年3亿元；第3条约定被告对原告进行年度考核，原告不能完成年度计划，被告有权收回优惠政策或中止合作协议，原告投资损失一律由其自行承担；第6条约定原告必须依法承担原浩**司的债权债务，并在双方正式签订协议一周内妥善解决松滋高成施工队工程款项、西孚石油机械退款等前期遗留问题，保证不引发新的矛盾。但在协议签订后的第一年考核期，通过第三人（“浙商工业城”项目业主）自行申报，被告依据第三人提供的工程项目建设相关资料概算，以及中介机构依法审计，确定项目业主在基础设施投入和引资额度方面均未能完成协议约定的年度任务，加之第三人未依照协议的约定处理原债务，导致所涉债务纠纷不断，债权人不断上访，并多次聚集滋扰生事，对宜都市的招商引资环境和社会稳定造成极大的负面影响。由于原告对协议主要义务的履行不符合约定，构成根本性违约，为了维护社会公共利益，被告有权解除协议。

2、被告将《解除协议函》送达原告后，2010年5月，原告法定代表人黄**以《浙商工业城有关情况的说明》致函被告，明确表明：尊重宜都市政府意见，同意中止《浙商工业城补充协议》，退出浙商工业城项目。2010年5月7日，湖北**联合会以《关于宜都浙商工业城项目有关问题的函》致函被告，再次表明：尊重宜都市政府的决定，同意退出浙商工业城项目。2010年6月，第三人先后在《三峡晚报》、《三峡商报》上刊登《清算公告》，通知债权人申报债权，进行清算。2011年1月19日，第三人作出《关于解决宜都浙商工业城终止清算的报告》，同意退出浙商工业城项目。原告、第三人上述一系列行为均表明其认可《解除协议函》的法律效力，对双方投资合作协议关系的解除不存异议，原告起诉再主张《解除协议函》违法，违背诚实信用原则，背离基本的客观事实。

3、被告作出《解除协议函》程序合法。依照《浙商工业城补充协议》的约定，2009年11月20日，宜都工业园区管委会受被告委托召开浙商工业城建设项目专题办公会，确定对第三人履约情况进行年度考核，2010年1月27日根据考核情况出具了《关于浙商工业城项目建设有关情况的专题报告》，被告据此作出了《解除协议函》并依法送达，程序合法。

二、在《浙商工业城补充协议》生效后至解除前，被告完全、充分地履行了协议所约定的提供规划土地、承担征地补偿款和配套设施款、承担道路征地款等义务，无任何违约行为，也未实施任何违法行政行为，并且在原告、第三人无力履约的情况下，经其申请，被告还履行代建、代偿等相关义务。在《解除协议函》生效后，协议已解除，原权利义务关系终止，被告无义务再继续履行协议所约定的内容。

三、本案原告提出行政赔偿请求无事实根据和法律依据。依照《浙商工业城补充协议》第2条约定和法律规定，由于原告构成根本性违约，其投资损失应由其自行承担，被告不负赔偿责任。依据《国家赔偿法》第三十六条之规定，对公民、法人、其他组织的财产权造成损害的，按照直接损失给予赔偿，而原告提出的应付土地补偿款、税收返还补贴等损失均属于不确定的预期利益损失，不属于直接损失，不应当支持。

四、被告2010年4月20日作出《解除协议函》，原告在2010年5月7日就已收到该函。依据《行政诉讼法》、《国家赔偿法》及相关司法解释的规定，原告在2013年3月6日提起本案行政诉讼，明显超过法律规定的起诉期限和国家赔偿期限，应依法驳回其起诉。

被告请求人民法院在查明本案事实的情况下，依法公正裁判。

第三人宜都绿叶投资开发有限公司述称：原告诉称事实属实，第三人已经重组，被告也同意了重组方案。被告的单方解除行为侵害了第三人的合法权益，请求人民法院确认被告作出的具体行政行为违法。

被告依法向本院提交了以下证据、依据：1、关于批复《宜都市创业园规划》的请示，2、关于《宜都市创业园规划》的批复，3、关于陆*十里铺创业园基础设施近期建设项目的请示，4、关于工业园区管委会和国**司的专题办公会议纪要，上述4份证据证明宜都市创业园规划及批复情况、十里铺创业园建设项目情况及规划内容；

5、《宜都创业园协议》，证明被告与原浩**司约定的投资经营合作的规模、原则及权利义务；

6、《浩通工业城补充协议》，证明被告与原浩**司对浩通工业城项目土地的征用、公用基础设施征地及投资问题等内容以补充协议的方式确定；

7、都*（2008）12号通知，证明宜都市招商引资的优惠政策；

8、《浙商工业城补充协议》，原、被告对建设浙商工业城项目的内容以补充协议的方式予以约定；

9、股权转让协议书，证明原告受让原浩**司股东股权；

10、公司变更登记申请书及企业变更信息，证明原浩**司变更为第三人及其股权变更情况；

11、第三人营业执照、组织机构代码证，证明第三人注册登记情况；

12、关于浙商一号路配套工程建设的请示，证明第三人未按照协议的约定完成工业园区内配套设施的建设，实力明显不足；

13、关于请求拨付基础配套建设土地财政补贴的报告，证明第三人未依照协议的约定完成工业园区内的基础配套设施建设及招商引资额度；

14、关于浙商工业城基础设施建设专题办公会议纪要，证明第三人未完成年度考核任务及存在的突出问题；

15、关于浙商工业城建设项目专题办公会会议纪要，证明对第三人履行《浙商工业城补充协议》情况进行年度考核；

16、专题报告，证明第三人未完成年度考核任务及存在的突出问题；

17、浙商工业城规划范围内入驻企业项目实施情况一览表，18、宜都市财政局关于浙商工业城入驻企业享受财政补贴情况的说明，19、浙商工业城规划范围内入驻企业统计表，上述三份证据证明浙商工业城引资企业情况，以及第三人无招商引资企业；

20、关于请求回告核查结果的报告，证明第三人认可2009年底被告对其投资及工程建设进展情况进行了核查，并承认公司债务缠身；

21、告知书，22、关于宜都绿**司拖欠工程款及民工工资的请援报告，23、劳动保障监察立案审批表、结案审批表及（2010）2号都人社函，上述三份证据证明因第三人欠其他公司债务未偿还，其他公司封闭道路，造成不稳定因素；

24、关于敦促迅速履行职责化解债务纠纷的函，25、接处警登记表及证明，上述两份证据证明由于第三人未及时妥善处理债务，债权人滋扰生事，造成极大的社会影响和不稳定因素；

26、关于催督尽快履行浙商工业城建设合作协议加快项目建设的函，证明被告方对第三人履行协议中存在的问题和不足发函要求其改进；

27、浙商工业城债务核实备忘录，28、协助执行通知书，上述两份证据证明第三人债务缠身，未依照协议及时妥善处理好债务问题，极大的影响了浙商工业城的顺利建设；

29、《解除协议函》，30、特快专递详情单，上述两份证据证明基于原告未如约完成协议投资开发目标等原因，被告函告原告解除协议，并送达原告；

31、关于宜都浙商工业城终止清算的报告，32、清算公告，上述两份证据证明第三人同意解除协议，并自行依法清算；

33、企业信息，证明第三人自2009年至今未申报企业年检，第三人经营情况不良；

34、关于宜都浙商工业城项目有关问题的函，35、浙商工业城有关情况的说明，上述两份证据证明原告同意退出浙商工业城项目及自报工程投资数额1285万元；

36、关于解决宜都浙商工业城终止清算的报告（2010年9月26日），37、关于解决宜都浙商工业城终止清算的报告（2011年1月19日），上述两份证据证明第三人同意退出浙商工业城项目，并认可被告对工程费用的审定结果以及宜新审字（2010）24号审计报告；

38、关于解决浙商工业城善后问题的请示，证明第三人认可审计结论及承认自身无法履约；

39、审计报告（宜新审字（2011）09号），证明第三人支付浙商工业城前期费用的审计；

40、审计报告（宜新审字（2010）24号），证明第三人关于浙商工业城实际履约情况的审计；

41、关于化解绿叶公司浙商工业城有关债务纠纷的分配方案，证明第三人债务分配方案；

42、借款申请，证明第三人向被告借款400万元用于清偿债务，第三人自身实力明显不足；

43、还款清单，证明借款400万元已用于清偿第三人债务；

44、民事诉状，45、民事裁定书，上述两份证据证明原告起诉超过行政诉讼起诉期限。

原告向本院提交了以下证据：1、湖北**民法院（2012）鄂民立初字第1号《民事裁定书》，2、最**法院（2012）民二终字第30号《民事裁定书》。上述两份证据证明原告依法有权提起行政诉讼。

3、《宜都创业园协议》，4、《浩通工业城补充协议》，5、《浙商工业城补充协议》，6、2006年9月关于工业园区建设的专题办公会议纪要［（2006）第20号］。上述四份证据证明被告应当履行的协议义务；

7、2008年8月3日《股权转让协议书》，8、2008年9月5日《关于浩通投资公司重组暨湖北省浙江商会来宜都兴建浙商工业城的请示》，9、2008年9月19日宜都市人民政府办公室公文处理单。上述三份证据证明：①原浩**司与原告重组方案经报宜都工业园区管委会及被告批准实施。②根据重组方案，原告仅在500万元范围内承担原浩**司债务，其他债务与原告无关。③根据重组方案，原告应享有园区500亩住宅用地的开发权。④根据重组方案，原浩**司股权转让给原告的同时，原浩**司名下工业园项目应全部交给原告，由原告继续享有权利。⑤股权转让协议生效的前提是原告付款500万元，并且重组方案取得被告许可。

10、2008年12月28日《关于请求返还2008年底以前补贴款项的请示》，11、2009年11月3日《关于请求拨付基础配套建设土地财政补贴的报告》，12、2009年12月10日《关于请求暂借款用以解决工程建设急需的报告》，13、2009年12月30日《关于浙商工业城建设情况的报告》，14、2010年1月13日《关于浙商工业城建设情况的报告》，15、2010年5月17日湖北**联合会函。上述六份证据证明：①被告未依约完成园区内水、电、气等配套建设，未依法完成园区开发所涉建筑物的拆迁工作，未依约返还补贴款，均构成违约。②原告依约投入资金兴建道路，并基本完成招商引资任务，履行了协议义务。

16、2010年4月20日《解除协议函》，证明被告将其自身的违约行为归责于原告，并以此擅自解除合同，违反法律规定且侵害原告合法权益，被告解除协议违法。

17、2010年9月20日《审计报告》，18、2008年6月18日关于印发《宜都市招商引资优惠政策的通知》，19、2009年10月18日，浙商工业城规划范围入驻企业统计表。上述三份证据证明：①原告开发投入资金及应获的补贴款系实际损失，应当得到赔偿。②原告计算其他损失的赔偿依据为23家企业50年税收返还款。③原告应得土地补贴款的土地基数为632.99亩，每亩5万元。

20、资金情况，21、2010年5月7日《关于宜都浙商工业城项目有关问题的函》，22、2010年7月11日《关于宜都浙商工业城终止清算的报告》，23、2012年12月28日《关于浙商工业城善后处理工作有关情况的专题报告》，24、2008年8月8日—8月10日收据若干，25、2010年2月9日《关于化解绿叶公司浙商工业城有关债务纠纷的分配方案》，26、2010年6月22日《浙商工业城债务核实备忘录》。上述七份证据证明：①经宜都工业园区管委会核算，原告实际投资款为25984510元。②结合上一组计算依据的证据，被告应付土地补贴款为632.99亩×5万元／亩u003d3164.95万元。③结合上一组计算依据的证据，被告应付税收返还补贴3446.05元。④结合上一组计算依据的证据，工业园入驻企业23家，参照全部企业年度缴税金额及原告可获税收返还比例，原告应获赔损失为5000万元。

第三人未向本院提交证据。

原告对被告提交证据的质证意见为：第一、对于被告所提交的为了证明其解约行为合法，但形成时间在2010年4月20日以后的证据，全部不应予以采信，也不能作为其解约行为合法的证据。第二、被告提交的第1—11份证据的真实性无异议，但不能作为被告解约行为合法的依据，第1—9份证据反映客观事实的证明对象无异议。证据7中政府规定优惠投资按每亩5万元进行补偿。证据9对原告承担款项有明确约定。对于证据10和证据11，对被告陈述的证明对象有异议，原告公司替换了原浩**司，被告侵犯了原告合法权益，原告具有提起诉讼的权利，原告的两个股东是原告公司的内部安排，履行协议的主体是原告。第三、被告提交的第12份—19份证据，对于政府文件的真实性无异议，但是对证明对象有异议。被告存在违约行为，被告应完成给水排水基础设施，政府未完成该义务导致投资建设滞后。第15份证据所反映的搬迁水电气未完成，责任在被告，被告未履行合同约定义务，原告基本上完成了义务以及额度。第17份证据可以证明规划的土地面积已达到相应的规划要求，原告完成了招商、投资任务，被告应依据相应数额向原告返还款项，所有项目的规划面积以及规模都应视为原告的投资成果。第18份证据形成时间在解除合同之后，不具有证据效力。第四、被告提交的第20—28份证据，对真实性无异议，对证明对象不予认可。原告只应当在500万元之内承担债务，原告应当在享受返还款的情况下合理承担相应债务。第25份证据，不能证明出现了很严重的冲突，不能证明被告解除合同合法。第27、28份证据均超过了解除合同行为的作出时间，不能证明被告解除合同合法。第五、被告提交的第29、30份证据真实性无异议，对证明对象有异议，原告无违约，被告不能解除合同，依约解除不能成立。第六、被告提交的第31—37份证据，真实性无异议，对证明对象不予认可，原告在不得已的情况下同意解除，原告并不认同被告的违法行为，原告不放弃赔偿权利。第34份证据，被告未履行义务，原告有投资并且积极履行了义务。第六、被告提交的第38—40份证据，形成时间在2010年4月20日之后，只体现了被告方意志，没有原告参与。第七、被告提交的第41份—43份证据，对于真实性无异议，对证明对象不予认可。第八、被告提交的第44份—45份证据，对于真实性无异议，对证明对象不予认可。

第三人对被告提交证据的质证意见为：1、第三人同意原告的质证意见。2、被告提交的2010年4月20日之前形成的证据只能证明园区现状，不能证明原告和第三人违约，也不能作为解除合同的依据。3、被告未在举证期限届满之前提供证据，被告的行为无法律依据，法院应当确认其违法。

被告对原告提交证据的质证意见为：第一、原告提交的第1—2份证据，对真实性无异议，但证明对象不存在。第二、原告提交的第3—6份证据，对真实性无异议，对证明对象有异议，只能根据这些证据确定合同当事人的权利义务关系。第三、原告提交的第7—9份证据，对真实性无异议，对证明对象有异议，《股权转让协议书》是原告与原浩**司股东之间的真实意思表示，与本案无关，《股权转让协议书》中的很多约定违反了被告与原浩**司签订的协议。原告只在500万元内承担债务违反公司法的规定。原告与原浩**司股东之间的民事行为与被告无关，原告提交的证据不能证明方案经过被告批准。第四、原告提交的第10—15份证据中，被告未收到证据10，复印件不符合证据形式要件，证明内容与客观事实明显不符。证据11真实性无异议，但不能达到原告的证明目的。证据12真实性无异议，但不能达到原告的证明对象，相反证明原告实力极其有限。证据13为复印件，对真实性提出异议，被告未收到该报告，不能达到原告所证明的对象。证据14为复印件，对真实性提出异议，报告中第三人提出的要求与之前协议相互矛盾，不能达到原告的证明对象。第15份证据与被告无关联性，不能达到原告的证明对象。第五、对原告提交的第16份证据真实性无异议，不能达到原告的证明对象，被告解除协议是因为原告违反约定。第六、原告提交的第17—19份证据的真实性不持异议，但不能达到原告的证明对象，企业并不是原告招商引资的。第七、原告提交的第20—26份证据中，证据20不符合证据的形式要件，不能作为证据使用。证据21、22真实性无异议，但不能达到原告的证明对象，原告的主张只是单方面的意思表示。证据23不符合证据的形式要件，不能作为证据使用。证据24是原告关于股权转让的财务往来，是内部问题，与本案无关。证据25真实性无异议，但不能达到原告所要证明的主要内容和对象。证据26与本案无关联性，是原告的单方面行为，不能达到原告的证明内容和证明对象。

第三人对原告提交的所有证据的真实性、合法性和关联性均无异议。

对北京利安**限责任公司出具的利安达专字（2013）第A3093号《审计报告》，原告认为由于被告怠于配合，导致审计条件受到限制，审计资料有所欠缺，《审计报告》只能作为参考，不能作为真实情况的反映。《审计报告》结论部分认定原告方直接招商引资额6238万元与事实不符；土地补贴款认定偏低；税收返还款计算资料欠缺；原告方基础设施建设投资额认定偏低。

被告对《审计报告》的质证观点是：《审计报告》非常粗糙，审计结论中的投资规模、基础投入等六个方面只是表述了原告和被告的观点，审计部门究竟采取什么标准没有详细说明；《审计报告》的结论存在明显瑕疵，如《审计报告》的《附件1、招商引资项目投资／服务协议书情况一览表》中，原浩**司引进了上海西**有限公司，但宜都至今都不存在该企业。

第三人同意原告对《审计报告》的质证观点。

本院认为，原告、第三人对被告提交的第1—37份、41—45份证据的真实性无异议，本院予以认定，作为本案认定事实的根据。原告认为被告提交的第38—40份证据的形成时间在2010年4月20日之后，不能证明解除协议合法的观点，本院予以认可，但被告提交的第38—40份证据可证明协议解除后，双方商洽、处理过善后事宜。

被告对原告提交的第1—9份、11份、12份、16—19份、21份、22份、25份证据的真实性无异议，本院予以认定，作为本案认定事实的根据。对原告提交的第10、13、14份证据，被告认为其之前未曾收到，并提出系复印件，对真实性提出异议；本院认为，依据《最**法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十七条之规定，原告提交的上述证据不能作为定案依据。原告提交的第15份证据不是向被告方提出。原告提交的第20份证据不符合证据的形式要件，不能作为定案依据。原告提交的第23份证据证明原告、第三人就《浙商工业城补充协议》解除后的补偿问题，与被告进行过协商，但无法达成一致。原告提交的第24份证据证明原告与原浩**司的自然人股东签订《股权转让协议书》后，原告以现金支付形式承担原浩**司500万元债务。原告提交的第26份证据证明原告就历史债务进行了记录。

原告、被告、第三人对《审计报告》提出的异议，由于未提交确切证据证实其主张，本案均不予采信。

根据采信的证据以及庭审中当事人陈述，本院认定如下案件事实：为进一步扩大宜都市对外开放，促进宜都市中小企业的发展，加快宜都市经济、社会发展的步伐，2005年12月31日，被告与原浩**司签订了《宜都创业园协议》，协议对园区投资规模、投资开发经营原则、双方的责任和义务、协调与服务事项等进行了约定。其中约定：原浩**司在五年内直接完成基础设施建设投资达到1亿元，直接投资兴办和引进外来企业投资达到30亿元，协议签订后的第一年完成20%以上，前两年达到50%；被告为鼓励原浩**司加大对外引资开发的积极性，被告对入园项目用地土地使用权包干价格以3万元／亩为基准，按2万元／亩标准补贴给原浩**司用于创业园基础配套建设，超过基准价部分由被告全部补贴给原浩**司，低于基准价的被告仍按标准2万元／亩补贴给原浩**司，补贴款项在投资企业交付款项后15个工作日内拨付到位；为支持原浩**司投资发展，被告对原浩**司在经营期间，每年按本园区企业（含原有企业）所缴纳的增值税、所得税和营业税总额的7%用于补充原浩**司的园区基础设施建设投资，该款项按年度结算到原浩**司。

2006年10月，被告与原浩**司针对已签订的《宜都创业园协议》中的部分条款进行了修订，形成了《浩通工业城补充协议》，其中约定：原浩**司完成年度投资开发计划，被告将进入浩通工业城企业（不含示意图所列已开发建设项目）所缴纳的增值税、所得税和营业税总额的7%用于补充原浩**司在工业城区域内的公用基础设施投资，该款项按年度结算到原浩**司；同时协议还对原浩**司一期投资开发范围、浩通工业城项目土地的征用问题、浩通工业城的道路等公用基础设施征地及投资问题、关于投资开发计划的考核等进行了约定。

2008年8月3日，原浩**司的自然人股东黄**、张*、王**、尹*、彭**与原告签订《股权转让协议书》，5人将原浩**司全部股份转让给原告，原告以现金支付形式承担原浩**司500万元债务，并对原浩**司债务化解等问题进行了约定。2008年9月27日，原浩**司变更为原告法人独资的一人有限责任公司，法定代表人由黄**变更为黄**。2008年10月31日，原告将原浩**司全部股权转让给自然人股东黄**、黄**，企业由法人独资的有限责任公司变更为自然人投资控股的有限责任公司，同时，原浩**司名称变更为第三人。

原、被告对《宜都创业园协议》、《浩通工业城补充协议》中的部分条款进行了修订，形成了补充协议条款，并于2008年10月18日签订了《浙商工业城补充协议》，协议约定：1、被告同意原告整体收购原浩**司，并在宜都工业园区内建设经营宜都浙商工业城。2、原告在三年内完成工业城基础设施建设投入1亿元，其中第一年2000万元；原告三年内直接投资兴办和引进外来投资额度达到20亿元（不含工业城基础设施投入），其中第一年3亿元，原告对工业城项目开发经营年限为50年。3、原告应根据三年投资开发计划分年度制定具体实施方案，同时上报宜都**管委会批准备案，并作为被告对原告年度考核依据。如果原告不能按照合作协议约定的年度投资开发计划完成基础设施建设投入、年度开发面积以及年度协议投资额度，被告有权收回相关优惠政策或中止合作协议，原告投资损失以及由此引发的一切不良后果一律由原告自行承担。4、对于进入工业城的项目，原告必须先到宜都**管委会备案，然后被告责成该管委会会同宜都市招商局与原告会商确定，并由宜都市招商局按照相关法律法规进行全程合同管理，原告不得对外签订招商合同和协议，只能签订项目合同意向书，如果原告签订了正式合同和协议，其带来的后果及经济法律责任由原告承担，被告概不负责。5、原告在规划区域内引进落户的项目必须是生产型和加工型企业，不得改变土地用途进行房地产开发或变相房地产开发。6、原告必须依法承担原浩**司的债权债务，并在双方正式签订协议前一周内妥善解决好松滋高成施工队工程款项、西孚石油机械退款等前期遗留问题，保证不引发新的矛盾。7、原告必须承担支付已代建的一项工程款。即五宜大道延伸段应由原告负责按照标准投资兴建，被告不予任何补偿。为加快建设进度，五宜大道延伸段先由被告指定的宜都市**有限公司先行代建，完工后核算工程款，由原告支付给宜都**管委会。8、关于基础配套建设土地财政补贴的问题，补贴款项在投资企业交付款项后15个工作日内拨付70%，正式投产后15个工作日内拨付30%。9、原协议中与本补充协议条款相抵触的，以本补充协议为准。

《浙商工业城补充协议》签订后，第三人多次向被告提出要求拨付基础配套建设土地财政补贴款。2009年6月4日，宜都工业园区管委会向第三人发出《关于催督尽快履行浙商工业城建设合作协议加快项目建设的函》，提出第三人投资建设力度不大、工程债务带来不稳定因素等问题，要求第三人严格履行投资协议。2009年10月27日、2009年11月20日，宜都工业园区管委会在有第三人代表参加的办公会上，提出浙商工业城业主在年度开发和招商引资方面存在的问题，并要求第三人提交相应资料以便进行第一年的年度考核，同时要求第三人妥善处理原有及新增的纠纷、债务，确保社会稳定。2010年1月27日，宜都工业园区管委会对第一年度进行了考核，并形成《专题报告》交付被告，《专题报告》内容为：初步概算从2006年9月——2009年10月共完成投资额累计975.72万元，第三人只招商引进1家企业，第三人存在投资建设力度不大、债务遗留问题导致纠纷上访不断等突出问题。

2010年2月9日，第三人向被告借款400万元，以化解其各种债务纠纷，并提出该借款在被告返还土地财政补贴款时偿还。随后400万元在宜都工业园区管委会的组织协调下向各债权人发放。

2010年4月20日，被告作出《解除协议函》，内容为：项目业主投资建设力度不大，项目业主在基础设施投入和引资额度两方面均未能完成协议约定的年度任务，未依照协议的约定妥善解决新旧债务纠纷，导致所涉债务纠纷、上访不断，债权人多次聚集滋扰生事，对社会造成较大的负面影响；鉴于上述问题，被告提出解除《浙商工业城补充协议》，并要求原告与宜都工业园区管委会商洽善后事宜。2010年5月，原告法定代表人黄**以《浙商工业城有关情况的说明》致函被告，载明尊重被告意见，同意中止《浙商工业城补充协议》，退出浙商工业城项目。2010年7月11日，第三人同意终止浙商工业城项目。

原告、第三人就《浙商工业城补充协议》解除后的补偿问题，无法与被告达成一致。原告于2011年9月向湖北**民法院提起合同之诉，湖北**民法院于2012年2月29日作出（2012）鄂民立初字第00001号《民事裁定书》，认为被告作为具有行政管理职能的一级政府，以土地、税收优惠政策吸引民间资本投资工业园区建设的意图清晰，其与原告签订协议，将减免部分规费、给予政策优惠额度或补贴作为对原告投资的回报，属于行使行政权力的行为，原告的起诉不属于人民法院民商事案件受案范围，据此不予受理原告的起诉。原告上诉后，中华人**人民法院于2012年6月29日作出（2012）民二终字第30号《民事裁定书》，维持了湖北**民法院的裁定。原告据此向本院提起行政诉讼。

本院审理过程中，原告和第三人申请对《宜都创业园协议》、《浩通工业城补充协议》、《浙商工业城补充协议》三份协议各签订方的履行情况进行审计，同时对原告实际投资款项进行审计。本院予以准许后，各方当事人选定北京利安**限责任公司作为审计机构。审计过程中，原告向本院申请调取证据，本院予以答复。本院依法调取相应证据后交付原告。

北京利安**限责任公司出具了利安达专字（2013）第A3093号《审计报告》，审计结论为：

一、双方争议未决事项

（1）关于招商引资问题

被告意见：根据签署的投资（服务）协议书确定入园企业归属于原、被告招商引资的企业；

原告意见：凡是在项目建设期间入驻创业园的企业，均应归属于原告招商引资的企业。

（2）关于土地补贴款及税收返还款项问题

被告意见：原告未按照协议规定完成直接招商引资的任务，创业园基础设施建设投入未达到协议规定的相应标准，不能完成年度投资开发计划，故而不能享受财政扶持政策取得相应土地补贴款及税收返还款项；

原告意见：凡是在项目建设期间招商引资入驻创业园的企业，其对应的土地补贴款及税收返还款均应结算给原告，且由于被告未及时支付土地补贴款及税收返还款，导致创业园基础设施建设投入未达到协议规定的相应标准，原告在完成年度投资开发计划的过程中遭遇严重阻碍。

（3）合作协议解除问题

被告意见：由于原告方未按照合作协议约定的年度投资开发计划完成基础设施建设投入、年度开发面积以及年度协议投资额度，故有权收回相关政策并终止合作协议，故不存在履行差异；

原告意见：被告未及时拨付土地补贴款及税收返还款，导致原告在完成年度投资开发计划等任务中遭遇严重阻碍。

经过检查及询问等审计程序，未见三份协议及双方提供的相关材料对上述争议事项有明确列示，最终需待法官判定。

二、审计情况结论

1、投资规模履行情况

第三人最终由自然人投资（控股），无法人股东。

2、基础设施建设投资履行情况

原告、第三人（原浩**司）由合作协议（2005年12月31日）开始至解除协议（2010年4月20日）为止的基础设施建设投资额为14，388，739.55元，另原告以现金支付500万元承担原浩**司债务，遗留债务中400万元由被告代垫支出，尚未支付债务金额为760.50万元。

3、直接招商引资履行情况

（1）被告：合作协议及补充协议中未规定由被告负责招商引资，基于被告观点，实际由被告在项目建设期间负责完成签订招商合同事宜的入驻企业为23家，招商引资金额为5，738.00万元［其中13家被告未提供项目投资（服务）意向协议书，部分招商引资金额合计为2，968.00万元］；

（2）原告、第三人（原浩**司）：①基于被告观点，由合作协议开始至解除协议止共计招商引资入驻企业为2家，招商引资金额为500.00万元；②基于原告观点，在《浙商工业城补充协议》签订不满一年的时间内，原告方共计招商引资入驻企业已达25家，招商引资金额为6，238.00万元。

4、土地补偿履行情况

（1）被告：①基于被告观点，未发现存在履行差异；②基于原告观点及现有审计材料，履行差异为2，310.84万元。

（2）原告、第三人（原浩**司）：未取得土地补贴款。

5、税收返还履行情况

（1）被告：①于2009年末对原告方进行了年度考核（考核期间为2008年10月18日至2009年10月18日），依据为《关于浙商工业城建设项目专题办公会会议纪要》及《湖北**区管委会关于浙商工业城善后处理审核工作情况的报告》；②未支付税收返还款项。

（2）原告、第三人（原浩**司）：未取得税收返还款项。

6、原告诉讼标的额情况分析

（1）实际投资款

在所取得的经双方确认的相关资料基础上，确定原告方的实际投资款项分为以下两项：

①基础设施配套投入。根据宜都市**限责任公司工程部7月5日提交的专项审核报告《建设工程项目中间计量审核书》（依据《湖北2008年市政工程消耗量定额》取费），浙商工业城基础设施配套投入共计13，293，052.44元。

②前期费用。根据宜昌新达联合会计师事务所宜新审字（2011）09号专项审计报告中所列示，第三人支付浙商工业城前期费用合计为1，095，687.11元。其中管理费用969，337.11元、设计费100，000.00元、律师费10，000.00元、租地费12，350.00元及遗留问题处理费4，000.00元。

以上两项合计金额为14，388，739.55元。

注：基于原告观点，原告的实际投资款除上述两项之外，还有债务承担投入。原告收购原浩**司时以现金支付500万元用于承担原浩**司债务，遗留债务中400万元由被告代垫支出，尚未支付债务金额为760.50万元。

（2）土地补贴款

①基于被告观点，应取得土地补贴款金额为0元；

②基于原告观点，应取得土地补贴款金额至少为2，310.84万元。

（3）税收返还补贴

①基于被告观点，应取得税收返还补贴金额为0元；

②基于原告观点，因审计材料限制及取证障碍（尚有15家入驻企业纳税记录未能取得），仅依据目前已取得的其中12家入驻企业的缴税情况（自2006年至2010年4月期间）计算，应取得税收返还补贴金额至少为223，059.97元。

本院同时查明：庭审过程中，被告、第三人均同意解除2005年12月31日被告与原浩**司签订的《宜都创业园协议》、2006年10月被告与原浩**司签订的《浩通工业城补充协议》。

本院认为，本案争议焦点是：一、本案原告提起行政诉讼是否超过法定的起诉期限。二、被告2005年12月31日与原浩**司签订《宜都创业园协议》，被告2006年10月与原浩**司签订《浩通工业城补充协议》，原、被告2008年10月18日签订《浙商工业城补充协议》，原、被告在履行上述协议过程中，各自是否存在不符合协议约定的违约行为。三、被告2010年4月20日作出的《解除协议函》是否合法、有效。四、在上述第二、三争议焦点内容下，被告是否应对原告承担返还和赔偿责任，以及该返还和赔偿责任的最终具体数额。

一、本案原告提起行政诉讼是否超过法定的起诉期限。

被告2010年4月20日作出《解除协议函》后，原告、第三人就《浙商工业城补充协议》解除后的补偿问题，无法与被告达成一致。原告于2011年9月向湖北**民法院提起合同之诉，湖北**民法院认为被告的行为属于行使行政权力的行为，原告起诉不属于人民法院民商事案件受案范围，不予受理原告的起诉。原告上诉后，中华人**人民法院于2012年6月29日作出维持湖北**民法院裁定的《民事裁定书》，原告据此向本院提起行政诉讼。《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定，在知道具体行政行为内容的情况下，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的期限，以其知道诉权或起诉期限之日起计算，最长不得超过2年。原告从2011年9月开始以起诉方式主张权利，在最**法院2012年6月29日作出《民事裁定书》后，原告向本院提起行政诉讼，其起诉并未超过法定的起诉期限。

二、被告2005年12月31日与原浩**司签订《宜都创业园协议》，被告2006年10月与原浩**司签订《浩通工业城补充协议》，原、被告2008年10月18日签订《浙商工业城补充协议》，原、被告在履行上述协议过程中，各自是否存在不符合协议约定的违约行为。

原、被告对《宜都创业园协议》、《浩通工业城补充协议》中的部分条款进行了修订，形成了补充协议条款，签订了《浙商工业城补充协议》，并约定原协议中与本补充协议条款相抵触的，以本补充协议为准。因此，原、被告履行协议过程中，应受到上述三份协议的约束。

1、原告是否存在违约行为。

根据北京利安**限责任公司出具的《审计报告》，原告、第三人（原浩**司）由合作协议（2005年12月31日）开始至解除协议（2010年4月20日）为止的基础设施建设投资额为14，388，739.55元，其中基础设施配套投入13，293，052.44元，第三人支付浙商工业城前期费用1，095，687.11元。根据被告与原浩**司签订的《宜都创业园协议》的约定，原浩**司应在五年内直接完成基础设施建设投资达到1亿元，协议签订（2005年12月31日）后的第一年完成20%以上，即2000万元以上。根据原、被告2008年10月18日签订《浙商工业城补充协议》的约定，原告应在三年内完成工业城基础设施建设投入1亿元，其中第一年2000万元。在无法区分两个协议第一年度各自直接完成基础设施建设投资的情况下，原告直接完成的基础设施建设投资也未达到《浙商工业城补充协议》的约定，构成违约。

被告认为在项目建设期间其引进的企业为23家，不能作为原告、第三人（原浩**司）直接投资兴办和引进的企业。原告、第三人（原浩**司）认为尽管合作协议开始至解除协议止，其招商引资入驻企业为2家，但根据协议约定，只要是入驻园区的企业均应作为原告、第三人（原浩**司）招商引资的企业。

根据《宜都创业园协议》的约定，原浩**司应在五年内“直接投资兴办和引进外来企业投资”达到30亿元，协议签订后的第一年开发面积达到20%以上。根据《浙商工业城补充协议》的约定，原告三年内“直接投资兴办和引进外来投资额度”达到20亿元（不含工业城基础设施投入），其中第一年3亿元。上述条款对引进外来投资的主体均明确约定为原告，即原告应“直接投资兴办和引进外来企业投资”达到一定规模才不构成违约。被告方引进的企业不能作为原告“直接投资兴办和引进外来企业投资”，原告认为被告方引进的企业均应作为其招商引资的企业，该主张与协议条款约定不符，不予支持。

根据北京利安**限责任公司出具的《审计报告》，《浙商工业城补充协议》签订后，原告未直接引进企业。因此，原告直接投资兴办和引进外来企业投资额度未达到《浙商工业城补充协议》的约定，构成违约。

2、被告是否存在违约行为。

被告认为原告、第三人（原浩**司）未按照协议规定完成直接招商引资的任务，故而不能享受财政扶持政策取得相应土地补贴款和税收返还款。原告、第三人（原浩**司）认为凡是在项目建设期间入驻创业园的企业，其对应的土地补贴款和税收返还款应结算给原告，且由于被告未及时支付土地补贴款和税收返还款，导致创业园基础设施建设投入未达到协议规定的相应标准，原告在完成年度投资开发计划的过程中遭遇严重阻碍。

《宜都创业园协议》约定，“被告为鼓励原浩**司加大对外引资开发的积极性”，被告按照一定标准给付原浩**司土地补贴款。被告给付土地补贴款的目的是为了鼓励对方加大对外引资开发的积极性，在对方不能引进投资企业的情况下就不能得到土地补贴款。再结合《宜都创业园协议》、《浙商工业城补充协议》对原告“直接投资兴办和引进外来企业投资”规模的要求，被告引进的投资企业不能作为原告“直接投资兴办和引进外来企业投资”。原告认为被告引进的投资企业，其对应的土地补贴款也应结算给原告，该主张不符合协议的约定。

因此，只有对原告引进的投资企业，被告应按照一定标准给付相应的土地补贴款。根据北京利安**限责任公司出具的《审计报告》，《浙商工业城补充协议》签订后，原告未直接引进企业，其不能获得相应的土地补贴款。

《宜都创业园协议》约定，为支持原浩**司投资发展，被告对原浩**司在经营期间，每年按本园区企业（含原有企业）所缴纳的增值税、所得税和营业税总额的7%用于补充原浩**司的园区基础设施建设投资，该款项按年度结算到原浩**司。2006年10月，在《宜都创业园协议》履行的第一年度内，被告与原浩**司针对已签订的《宜都创业园协议》中的部分条款进行了修订，形成了《浩通工业城补充协议》。《浩通工业城补充协议》对园区企业所缴纳的增值税、所得税和营业税总额的7%的标准，被告给付原浩**司补贴增加了一个条件，即原浩**司应“完成年度投资开发计划”。由于原告未完成年度投资开发计划，因此不能按照缴税总额7%的标准，获得补贴。

综上，在《浙商工业城补充协议》、《宜都创业园协议》、《浩通工业城补充协议》内容下，被告不存在违约行为。

三、被告2010年4月20日作出的《解除协议函》是否合法、有效。

2009年6月4日，宜都工业园区管委会向第三人发出《关于催督尽快履行浙商工业城建设合作协议加快项目建设的函》，提出第三人投资建设力度不大、工程债务带来不稳定因素等问题，要求第三人严格履行投资协议。2010年1月27日，宜都工业园区管委会对原告第一年度进行了考核，并形成《专题报告》交付被告。《专题报告》内容为：初步概算从2006年9月——2009年10月共完成投资额累计975.72万元，第三人只招商引进1家企业，第三人存在投资建设力度不大、债务遗留问题导致纠纷上访不断等突出问题。被告据此于2010年4月20日作出《解除协议函》，解除《浙商工业城补充协议》。

人民法院审理行政合同案件，国家未制订相应的法律规范，因此可参照《中华人民共和国合同法》的相应规定审理本案。《中华人民共和国合同法》第九十四条规定，当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行，对方当事人可以解除合同。因此，被告作出《解除协议函》合法。

四、在上述第二、三争议焦点内容下，被告是否应对原告承担返还和赔偿责任，以及该返还和赔偿责任的最终具体数额。

被告作出《解除协议函》，解除《浙商工业城补充协议》后，原告的基础设施配套投入13，293，052.44元，被告应予支付。

审计过程中，原告主张其实际投资款还包括债务承担投入，即其收购原浩**司时以现金支付500万元用于承担原浩**司债务，遗留债务中400万元由被告代垫支出，尚未支付债务金额为760.50万元。该主张不能成立，原因为：原告收购原浩**司时以现金支付500万元，其目的是获得原浩**司的股权，《审计报告》审计的基础设施建设投资额14，388，739.55元，是原告、第三人（原浩**司）从合作协议（2005年12月31日）开始至解除协议（2010年4月20日）为止的全部投资，原告享有该投资额的同时必须承担相对应的债务；原告、第三人（包括原浩**司）的遗留债务是在投资期间与案外债权人的民事法律关系，不能要求被告承担。

第三人与被告之间的其他权利义务关系，当事人可另行主张权利。

原告请求确认被告不履行协议确定义务的行为违法，但其未提交相应证据支持其主张，其请求不予支持。

原告的其他赔偿、补偿、返还请求，无事实根据和法律依据，不予支持。

综上，经本院审判委员会讨论决定，依据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项、《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条、第五十六条第（一）项、《最**法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条，参照《中华人民共和国合同法》第九十四条第（三）项之规定，判决如下：

裁判结果

一、确认被告宜都市人民政府2010年4月20日作出的都政函（2010）13号《关于解除投资经营合作协议的函》合法。

二、被告宜都市人民政府支付原告武汉江**限公司13，293，052.44元，并以该数额为本金支付从2010年4月20日起至清偿之日的利息（每日金额应计算为13，293，052.44元×同**银行一年期贷款利率÷365日）。

三、驳回原告武汉江**限公司的其他诉讼请求。

一审案件诉讼费50元，原告武汉江**限公司承担40元，被告宜都市人民政府承担10元；审计费112640元，原告武汉江**限公司承担90112元，被告宜都市人民政府承担22528元；上述案件诉讼费和审计费原告武汉江**限公司均已预交，被告宜都市人民政府应承担的部分应在履行本判决确定的义务之日一并支付给原告武汉江**限公司。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于湖北**民法院，并按《诉讼费用交纳办法》的规定预交上诉案件受理费50元（湖北**民法院的开户行：中国农**东湖支行。户名：湖北省财政厅非税收入汇款结算户。银行帐号：052101040020201。用途：不服湖北省**民法院（2013）鄂**行初字第00003号行政判决的上诉费）。上诉人在上诉期满后七日内仍未预交上诉费的，按自动撤回上诉处理。

裁判日期

二〇一四年六月二十四日