吴**与湖北省建始县龙坪乡人民政府林地行政裁决行政再审判决书

审理经过

原审上诉人吴**不服原审被上诉人湖北省建始县龙坪乡人民政府林地行政裁决一案，建始县人民法院2009年4月16日作出（2009）建行初字第8号行政判决，吴**不服，向湖北省恩**中级人民法院提起上诉，恩施土家**人民法院2009年8月7日作出（2009）恩中行终字第28号行政判决。该判决发生法律效力后，吴**仍不服，向恩施土家**人民法院申请再审，该院2010年7月27日作出（2010）恩中行申字第34号驳回申诉通知，驳回吴**的再审申请。吴**仍不服，向恩施土家**人民法院再次申请再审，恩施土家**人民法院2011年3月30日作出（2011）恩中立再字第7号行政裁定，决定对本案进行再审。恩施土家**人民法院2011年10月25日作出（2011）恩中行再终字第20号行政判决。该判决发生法律效力后，吴**仍不服，向恩施土家**人民法院再次申请再审，恩施土家**人民法院对本案再次进行复查，经该院院长提交审判委员会讨论认为，该院（2011）恩中行再终字第20号行政判决确有错误应予再审，并参照有关司法解释的规定向湖北**民法院书面请示。湖北**民法院2014年11月18日作出（2014）鄂行监字第1号行政裁定，指令本院再审本案。本院2015年3月16日再审立案后，依法组成合议庭，于2015年4月22日公开开庭审理了本案。因原审第三人王**已于2012年5月1日死亡，本院依法通知王**的权利义务承继人田**作为第三人参加诉讼。原审上诉人吴**及其委托代理人田**，原审被上诉人建始县龙坪乡人民政府的委托代理人周**、王**，原审第三人田**、王**，原审第三人田**的委托代理人王**、王**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

建**民法院一审判决认定，吴**与第三人田**、王**、王**等人在位于建始县龙坪乡龙潭村5组地名三道公路（209国道大致呈“Z”形在龙坪乡集镇西端穿过，当地人称此为三道公路，龙坪集镇方向称一道公路）地段有划定的山林和承包的耕地。吴**《山林使用证清册》载明：划定山林地名老阴坡，东至熟田直上至山顶大青树，西至吴**接界，南至山梁分水，北至三道公路以下，面积9亩。第三人田**《农村土地二轮延包农户地块及附着物登记表》载明：地块名称大桥湾，东至吴**田界，南至公路，西至沟，北至吴**田界，面积1亩；王**（登记户名王从清，系王**之兄）《土地承包经营权证》载明：地块名称桥头石场坡上，东至桥头支线公路，西至电杆南边齐**边齐公路下，南至邓宏世田界，北至走路，面积0.76亩。王**在1984年承包责任制前即1977年左右在王**的田旁边，田**的田上头，靠209国道边开挖“大窝子田”一块耕种至今，对此，龙**委会认可但未上承包经营权证。

现场可见，吴**承包山林东南为农田，且农田向西延伸至与8组分界处附近，在光缆桩处与209国道护坎相接。争议地在209国道右侧下，无成材树木，未种植农作物，为一长条形斜坡荒地，宽度1米至5米不等，外侧下为王**、田**、王**等耕种的农田。吴**以所持《颁发土地、山林使用证分户登记表（存根）》记载的“北至三道公路以下至河沟”主张承包的山林北界跨越209国道延伸至河沟，包含了第三人田**、王**、王**等多户的承包地。但只与第三人发生争议。第三人田**、王**持《土地承包经营权证》认为其承包耕地南邻209国道，不与吴**的山林接界。

2008年4月23日，建始县**民委员会作出《对吴**与王**、王**、张**、田**、吴**等农户土地使用权争议的处理意见》，认为龙潭村5组1998年落实二轮承包时是按农户自报的界限填写《土地承包经营权证》的四至界限，村干部没有到现场定界，王**等现耕地南界均只能以田坎为界，其与209国道之间不规则的荒地（林地）不属于承包耕地部分。

2008年10月13日，建始县龙坪乡人民政府作出《关于吴**土地权属纠纷问题的处理决定》（以下简称《处理决定》），龙潭村5组209国道右侧争议地为吴**承包地证据不足，不予认定。争议地并非耕地，与王**、王**、田**等人耕种的农田界限分明，不予认定为其分别承包的农田。吴**对此决定不服向建始县人民政府提出复议申请，建始县人民政府于2008年12月15日作出复议决定，维持建始县龙坪乡人民政府的《处理决定》。

一审法院认为

建始县人民法院一审认为，吴**承包林地位于209国道左上侧，且被承包耕地和209国道隔断，争议地位于209国道右侧下位置相对独立，与争议地不相连接。吴**主张“北至三道公路以下至河沟”包含的争议地的证据不足，按照逻辑推理和生活经验，即使争议地承包到吴**名下，也应就该地块的四至和面积分别填写。同时《中华人民共和国公路法》第三十四条规定，县级以上地方人民政府应当确定公路两侧边沟（截水沟、坡脚护坡道）外缘起不少于一米的公路用地。因此，田**、王**等承包耕地南至公路，应仅限农田范围，争议地不属于承包农田。据此，建始县龙坪乡人民政府2008年10月13日作出的《处理决定》基本事实清楚，适用法律、法规正确，符合法律程序。吴**的诉争理由不能成立，不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，判决维持建始县龙坪乡人民政府的《处理决定》。案件受理费50元，由吴**负担。

恩施土家**人民法院二审判决认定的事实与一审判决认定的事实一致。

恩施土家**人民法院二审认为，根据法律的规定，土地、林地等自然资源的所有权属国家或集体所有，公民个人经人民政府批准可依法享有使用权，其经营管理应在批准的范围内行使。因权属产生争议，人民政府有依法作出权属处理的义务和职责。吴**所持山林证等林权凭证系上世纪八十年代颁发的，权属证书填写不规范、不明确，四界令当事人之间产生各自的理解，因而产生争议。建始县龙坪乡人民政府受理吴**的申请后，实地进行了现场勘察，询问了争议各方当事人，调查了原村组干部，后依据《中华人民共和国土地管理法》、《林木林地权权属争议处理办法》等法律法规的规定，结合林权制度改革，依法对争议地权属作出处理决定，其行政行为并无不当。原审维持该处理决定，判决结果正确。吴**的上诉理由不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由吴**负担。

恩施土家**人民法院再审判决认定的事实与原一、二审判决一致。

恩施土家**人民法院再审认为，吴**所持的《社员自留山证》及吴**提交的《颁发土地、山林使用证分户登记表（存根）》，在“老阴坡”山林北界的确定上存在矛盾，同时，田**、王**亦无证据证明争议地属于其承包土地。建始县龙坪乡人民政府按实际管理使用及跨越公路山林的确权范围等综合因素，认定争议地既不属于吴**的自留山，也不属于田**、王**、王**的承包地正确。原一、二审据此作出了维持建始县龙坪乡人民政府的《处理决定》是正确的，吴**的申诉理由不能成立，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决驳回吴**的申诉，维持该院（2009）恩中行终字第28号行政判决。

本院再审时，原审上诉人吴**认为，原生效判决和建始县龙坪乡人民政府的处理决定错误，请求人民法院予以撤销，并作出公正判决。1、吴**原一审提交的《颁发土地、山林使用证分户登记表（存根）》，恩施土家**人民法院在2011年对本案复查时经过调查已经核实了该证据的真实性。《颁发土地、山林使用证分户登记表（存根）》是政府林业主管部门为遗失山林证的农户办理新的山林证的重要依据。2、建始县**民委员会在2006年2月28日《关于龙潭村五组村民吴**与王**山林与土地纠纷的处理决定》中明确指出吴**的山林北界三道公路以下的山林由吴**管理，三道公路以下的农田由承包农户管理，双方的四界清楚无须纠纷。3、《中华人民共和国公路法》明确规定公路用地以公路边沟一米为界，而吴**承包的山林北界三道公路以下至河沟的宽度都在20米至40米之间。吴**山林与公路用地并无纠纷，建始县龙坪乡人民政府的处理决定违反了《中华人民共和国农村土地承包法》第九条和第二十条的规定。4、原再审主审法官与张**（原建始县龙坪乡人民政府副乡长）系堂舅关系，违反了回避规定，程序违法。

原审被上诉人建始县龙坪乡人民政府认为，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。

原审第三人田**、王**、田**认为，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。

二审法院查明

本院再审时，吴**提供其与建始县**居民委员会2015年1月16日签订的《安置补偿协议书》一份，证明龙潭**委员会已确认本案争议地外位于“三道公路以下至河沟”2.25亩林地使用权人为吴**，吴**系本案争议地的合法使用权利人。经质证，建始县龙坪乡人民政府认可证据的真实性，但认为补偿地不属争议地，该份证据与本案无关，不能达到其证明目的。王**、田**、田**认为该协议不真实，第三人对此不知情，即使真实也是双方违法签订的。经合议庭审查，《安置补偿协议书》不是对本案确定的争议林地进行补偿，补偿款未给付，该证据与吴**的证明主张无关联性，对该证据不予确认其证据效力。

本院再审时，合议庭经对本案所涉争议地现场勘查并结合双方当事人原审提交的争议地示意图发现，209国道穿过建始县龙坪集镇西端大致呈反“z”形。争议地一长条形斜坡荒地，无成材树木，未种植农作物，外侧从东向西依次为田**、王**、张**（张**之父）、田**、吴**（李**之妻）等人耕种的农田。本院再审时，吴**提出建始县龙坪乡人民政府和原一、二审和再审判决认定“争议地的宽度为1米至5米不等”不实，争议地的宽度应为10米至30米不等，长约600米。吴**还提出其在行政程序和诉讼程序中主张“北至三道公路以下至河沟”的山林，是指三道公路以下至河沟，除田**、王**、张**、吴**合法承包地外的土地均属吴**山林承包范围，并没有主张自己的山林包含了田**、王**合法的承包田。建始县龙坪乡人民政府的《处理决定》和原一、二审和再审判决认定“吴**以所持《颁发土地、山林使用证分户登记表（存根）》记载的‘北至三道公路以下至河沟’主张承包的山林北界跨越209国道延伸至河沟，包含了第三人田**、王**、田**等多户的承包地”的说法不正确，建始县龙坪乡人民政府在处理本案争议时未弄清吴**的诉求。

经审理查明，2005年，吴**以承包的“老阴坡”林地（北界“三道公路以下至河沟”）与王**、田**、田**等农户承包的耕地（南界至209国道）发生争议。2006年2月28日，建始县**解委员会作出《关于龙潭村五组村民吴**与王**山林与土地纠纷的处理决定》，认为吴**的山林证以1984年的山林证为准，山林范围的田不属于吴**所有。209国道现划界外的田属农户有田的管理，有山的归有山林的农户管理，任何农户不准乱占林地和乱占耕地。王**的土地使用证上西、南、北方向的田与吴**的山林接界，山田清楚，无须纠纷。2006年3月20日，建始县**民委员会作出《关于吴**的山林与田**的土地纠纷情况说明》上报建始县龙坪乡人民政府请求予以处理，建始县**民委员会认为吴**山林中间的责任田未在证上说明，田**的责任田四界的山边未在证上指明。受历史的原因，在填证过程中造成重复，所涉及到的山林和土地户共7户，情况相似。吴**的山林权自己不愿意放弃，要求维权，但其他土地承包户又认定土地界与公路接界。2008年4月23日，建始县**民委员会作出《对吴**与王**、王**、张**、田**、吴**等农户土地使用权争议的处理意见》，认为田**耕种地东北角接至209国道，西南边田坎上与209公路间有王**耕种的“大窝子田”。田**该段耕地南界应为与王**“大窝子田”接界；龙潭村5组1998年落实二轮承包时是按农户自报的界限填写《土地承包经营权证》的四至界限，村干部和驻村干部没有到现场定界，王**（王**、王**）、张**、田**、吴**现耕地南界均只能以田坎为界，其与209国道之间不规则的荒地（林地）不属于承包耕地部分，其持有的《土地承包经营权证》上南至“209国道”的界限表述不正确，应予重审认定。

2007年3月27日，吴**到建始县龙坪乡人民政府请求对本案纠纷进行处理。2008年10月13日，建始县龙坪乡人民政府作出《处理决定》，认为《中华人民共和国公路法》第三十四条规定“县级以上地方人民政府应当确定公路两侧边沟（截水沟、坡脚护坡道）外缘起不少于一米的公路用地”。吴**承包林地位于209国道左上侧，且被农田和公路隔断，与争议地不相连接。按照林地承包的惯例，国道下的争议地相对独立，即使承包到户，也应就该块地四至界限和面积分别填写，故吴**山林证“北至三道公路以下”的表述含糊，承包范围包含了争议地的证据不足，无法认定。而且209国道建设中倾倒土石形成的陡坡，对公路有保护功能，其外侧延伸1米，应依法确定为公路用地。王**、田**承包耕地南至公路，应仅限于农田范围，并不能将荒地（争议地）等同于承包农田。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《林木林地权属争议处理办法》第十条的规定，对吴**与王**、王**、田**等人土地权属纠纷作出处理决定，龙潭村5组位于209国道右侧争议地为吴**承包林地证据不足，不予认定。争议地并非耕地，与王**、王**、田**等人耕种的农田界限分明，不予认定为其分别承包的农田。吴**对《处理决定》不服，向建始县人民政府提出复议申请，建始县人民政府2008年12月15日作出建政复决字（2008）第14号复议决定，维持了建始县龙坪乡人民政府作出的《处理决定》。建始县人民政府认为1983年7月9日，**务院发布了《**务院关于加强路政管理保障公路安全畅通的通知》，省、州、县相继规定了保障公路安全的通知。1984年6月26日，建始县人民政府为此发布了《关于认真做好公路的田*分家工作的通知》（建政发【84】第32号）文件，其中第三条规定了公路田*分家的具体要求，即凡是符合宽度要求的现有公路两边边沟至沟外一米为界（为了维护公路绿化，树在沟外者以树外一米为界），沟在树外者，以沟外一米为界，上边坡以坡顶截水沟外一米为界，下边坡以坡脚外一米为界，上述范围内即为公路路权。所划定公路范围内的田、土、山及土、石料场永远属于国家所有，不得侵犯。本案争议地在209国道路权范围以内，不属山林发包范围内的土地。龙坪乡人民政府在处理本案林地权属争议纠纷时，将争议的土地认定为公路用地正确。

本院查明

本院再审查明的其他事实与恩施土家**人民法院原再审判决查明的事实一致。

另查明，2011年，恩施土家**人民法院第二次复查本案时对吴**原审提交的1984年《颁发土地、山林使用证分户登记表（存根）》来源进行了调查核实，证实该分户登记表是时任建始县**民委员会会计刘**经**经管站拿出，该分户登记表上山林四界的填写不是吴**自己填写。恩施土家**人民法院2011年3月30日作出（2011）恩中立再字第7号行政裁定对本案提起再审。

本院认为

本院再审认为：一、根据相关法律规定，建始县龙坪乡人民政府具有对本案诉争林地权属作出裁决的法定职责和义务。吴**再审提出其申请建始县龙坪乡人民政府处理权属争议时，主张“北至三道公路以下至河沟”的山林，是指三道公路以下至河沟，除田**、王**、张**、吴**合法承包地外的土地均属吴**山林承包范围，争议地不限于建始县龙坪乡人民政府认定的“长条形斜坡荒地”，且长条形斜坡荒地的最大宽度大于五米。根据《林木林地权属争议处理办法》第十五条规定，申请处理林权争议的，申请人应当向林权争议处理机构提交《林木林地权属争议处理申请书》。《林木林地权属争议处理申请书》应包括“争议的现状，包括争议面积、林木蓄积，争议地所在地的行政区域位置、四至和附图”。建始县龙坪乡人民政府《处理决定》依据《中华人民共和国公路法》第三十四条的规定，认为209国道建设中倾倒土石形成的陡坡，对公路有保护作用，其外侧延伸1米，应依法确定为公路用地。建始县龙坪乡人民政府将争议“长条形斜坡荒地”确认为209国道用地，未提交建始县人民政府关于确定公路两侧用地范围具体标准的证据，而本案“长条形斜坡荒地”宽度不等，建始县龙坪乡人民政府在未通知209国道路权的管理人作为第三人或组织本案利害关系人对争议地附近的209国道用地范围依据相关标准进行测量的情况下，在本案中直接依据《中华人民共和国公路法》第三十四条将争议地认定为209国道用地，依据不足。同时，吴**再审提交的证据《安置补偿协议书》中的山林位于“长条形斜坡荒地”争议地外，在其主张的“北至三道公路以下至河沟”的山林范围内，建始县龙坪乡人民政府遗漏了对吴**部分申请的处理，也未明确吴**“老阴坡”山林的北界界址，建始县龙坪乡人民政府《处理决定》认定事实不清，处理不当。

二、吴**1982年《社员自留山证》和1984年《山林使用证清册》均载明其管理使用的“老阴坡”山林北至界限为“三道公路以下”，按常理，林地北至界限应在公路下方，至于下至什么地方不明确，属界址不清。吴**1984年《颁发土地、山林使用证分户登记表（存根）》载明山林“老阴坡”北至界限为“三道公路以下至河沟”，明确了“老阴坡”山林北至界限。经恩施土家族**人民法院第二次复查时调查核实，该分户登记表来源清楚合法，根据《林木林地权属争议处理办法》的第八条的规定，可作为本案的参考依据。田**对争议地无土地经营权证或山林证。王**提供的1984年《土地使用证》未填写承包地四至界限，其2005年《土地承包经营权证》上承包地“桥头石场坡”南至邓宏世田界。田大庚没有提交1984年的土地经营权证或山林证，其2005年《土地承包经营权证》上承包地“大桥湾”南至为公路。原龙**民委员会证明1998年落实二轮承包时村干部按农户自报的界限填写了《土地承包经营权证》上的四至界限，没有到现场定界。吴**提交的1984年《颁发土地、山林使用证分户登记表（存根）》载明的老阴坡林地四至界限清楚，包含了争议林地，与其1982年《社员自留山证》和1984年《山林使用证清册》北至界限为“三道公路以下”并不矛盾。2008年10月13日，建始县龙坪乡人民政府作出的《处理决定》以吴**山林证“北至三道公路以下”的表述含糊，山林承包范围包含了该争议地的证据不足，无法认定为由，而对吴**争议地不予认定不当。原一、二审，再审判决维持建始县龙坪乡人民政府《处理决定》，亦是采信证据错误，导致适用法律、法规不当，处理错误，应当予以纠正。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（二）项，《最**法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十条第一款、第二款，《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十六条第一款的规定，判决如下：

再审裁判结果

一、撤销湖北省恩**中级人民法院（2011）恩中行再终字第20号行政判决、（2009）恩中行终字第28号行政判决和湖北省建始县人民法院（2009）建行初字第8号行政判决；

二、撤销湖北省建始县人民政府建政复决字第（2008）第14号复议决定和湖北省建始县龙坪乡人民政府《关于吴**土地权属纠纷问题的处理决定》；

三、由湖北省建始县龙坪乡人民政府自收到本判决之日起三个月内重新作出林地裁决行政行为。

原一审案件受理费50元，原二审案件受理费50元，均由湖北省建始县龙坪乡人民政府负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年六月三十日