刘**与潜江市人民政府、潜江市国土资源局行政确认二审行政裁定书

审理经过

刘**不服潜江市人民政府（以下简称潜江政府）、潜江市国土资源局（以下简称潜江国土局）向潜江市教学仪器厂（以下简称教学仪器厂）颁发的潜国用（2011）第1417号《国有土地使用证》，向本院提起诉讼。本院于2013年5月31日指定该案由仙桃市人民法院管辖。仙桃市人民法院受理后，于2013年10月22日作出（2013）鄂仙桃行初字第00019号行政判决。潜江政府、潜江国土局及教学仪器厂不服，向本院提起上诉。本院于2013年12月4日受理后，依法组成合议庭，于2013年12月30日公开开庭审理了本案。上诉人潜江政府的委托代理人秦**、管**，潜江国土局的委托代理人李**，教学仪器厂的委托代理人彭*，被上诉人刘**及其委托代理人范*、杨**到庭参加诉讼。本案经报请湖北**民法院批准延长审理期限两个月。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审查明：1994年1月20日，刘**与原国营潜江市棉花原种场太丰垸大队（后更名为国营潜江市棉花原种场太丰垸分场）签订了《闲置土地承包合同书》一份，约定由刘**承包一个面积2600平方米的废坑，承包期限50年，四至为潜江市城南河以西、潜**学鱼塘以南、马家台十二组以东、南临马家台二组雷达华责任田。

1995年5月8日，原潜江市职业高级中学教学仪器厂（后更名为教学仪器厂）向潜江**理局申请为该校办工厂征地2.75亩。同年10月2日，原潜江**理局城北分局（甲方）与国营潜江市棉花原种场太丰垸分场（乙方）（以下简称太丰垸分场）签订《土地协议书》，约定乙方同意甲方征用土地2.75亩（非耕地）。被征用土地四至界限：东至城南河堤，西至马家台村，南至马家台村农田，北至教学仪器厂。总补偿金额为2万元。同年10月6日，原潜江**理局城北分局作出现场勘查意见，认定拟征用地块与用地审批图相符，决定上报审批。同年12月3日，潜江政府、潜江国土局作出征用2.75亩土地的决定。

2006年，刘**与太丰垸分场因承包合同发生纠纷，提起民事诉讼，同年11月15日，潜江市人民法院作出（2006）潜民初字第714号民事判决，确认刘**对合同中约定的土地享有承包经营权，承包期限由50年变更为30年（从1999年1月1日起算30年）。2002年，教学仪器厂以刘**侵犯了其土地使用权提起民事诉讼，潜江市人民法院在重审后于2008年11月20日作出（2008）潜民初字第1085号民事裁定，以该案不属于人民法院民事案件受理范围为由，裁定驳回教学仪器厂的起诉。

2011年7月11日，潜江政府、潜江国土局向教学仪器厂颁发了潜国用（2011）第1417号《国有土地使用证》，载明：“坐落于园林棉原路，使用权类型为划拨，面积为1860.31平方米”。

2013年1月16日，刘**向湖北省人民政府申请行政复议，湖北省人民政府于2013年3月14日作出鄂政复字（2013）25号行政复议决定，维持潜国用（2011）第1417号《国有土地使用证》。刘**不服，以该颁证行为事实不清、证据不足、程序违法为由，提起行政诉讼，要求撤销潜国用（2011）第1417号《国有土地使用证》。

一审法院认为

原审认为：刘**的承包经营权已经（2006）潜民初字第714号民事判决确认至2028年12月31日止。潜江国土局在为教学仪器厂办理土地登记中，进行地籍调查时，没有对刘**的承包经营权及经营状况进行核实，故潜江国土局为教学仪器厂颁发潜国用（2011）第1417号《国有土地使用证》事实不清，证据不足。（2008）潜民初字第1058号民事裁定已明确了土地存在使用权争议。《土地登记办法》第十八条明确规定了土地不予登记的情形。潜江政府未对刘**、教学仪器厂对诉争土地存在争议作出处理的情形下，颁发了潜国用（2011）第1417号《国有土地使用证》，违反了《土地登记办法》的规定。潜江政府、潜江国土局的颁证行为侵犯了刘**的承包经营权，刘**具备原告诉讼主体资格。被诉行政行为事实不清、主要证据不足、违反了法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（二）项第1目、第3目的规定，判决：撤销潜江政府、潜江国土局为教学仪器厂颁发的潜国用（2011）第1417号《国有土地使用证》。案件受理费50元，由潜江政府、潜江国土局负担。

上诉人诉称

潜江政府、潜江国土局不服上述判决，上诉称：1、刘**不具备原告诉讼主体资格。涉案土地已于1998年被依法征用，土地所有权为国家所有，刘**所享有的集体土地承包经营权已随着土地性质的变更而消灭。2011年，潜江政府、潜江国土局为教学仪器厂颁发潜国用（2011）第1417号《国用土地使用证》，刘**与该颁证行为之间无法律上的利害关系，不具备原告诉讼主体资格。2、原审判决认定事实错误。潜江市人民法院（2006）潜民初字第714号民事判决虽确认刘**享有对约定土地的承包经营权，并将承包期限变更为30年，但该承包期是其享有承包经营权的最长期限，而非必须实际承包的期限。因此，原审认定潜江政府、潜江国土局为教学仪器厂颁证时，刘**依然对涉案土地享有承包经营权，缺乏事实和法律依据。3、原审判决适用法律错误。根据相关法律规定，土地承包经营权仅存于集体土地上，而本案所涉土地已被依法征收为国有，刘**的土地承包经营权也归于消灭，不存在土地权属争议。综上，请求撤销原判，依法改判。

教学仪器厂不服上述判决，上诉称：本案诉争土地已于1998年被征为国有，刘**的土地经营权已不复存在，也不存在土地权属争议，潜江政府、潜江国土局为教学仪器厂颁发潜国用（2011）第1417号《国有土地使用证》的行为，事实清楚，证据确凿。原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求撤销原判，依法改判。

刘**辩称：1、刘**对涉案土地享有承包经营权，该权利经生效民事判决确认，土地承包期限从1994年1月30日起至2028年12月31日止。根据《物权法》的相关规定，刘**所享有的土地承包经营权优先于建设用地使用权。2、潜江市人民法院（2008）潜民初字第1058号民事判决已确认该土地上存在土地使用权争议，潜江政府未对争议进行处理即向教学仪器厂颁发《国有土地使用证》的行为，明显违法。3、刘**是本案适格的原告。《最**法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一款规定：“农村集体土地的权利人或者利害关系人认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”刘**对潜江政府、潜江国土局的颁证行为不服，可以自己的名义提起诉讼。4、潜江政府的征地行为程序、内容均不合法。5、潜江政府、潜江国土局未对涉案土地进行地籍调查等程序，在教学仪器厂无《土地划拨决定书》的情况下，即颁发《国有土地使用证》，程序违法。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。

当事人原审提交的证据均已随案移送本院。

二审查明：1998年10月13日，潜江政府批准征用太丰垸分场土地2.75亩。

其它事实与原审查明事实一致。

本院认为

本院认为：刘**是否具备原告诉讼主体资格是本案在程序上的争议焦点。本案的被诉行政行为是潜江政府、潜**土局为教学仪器厂颁发潜国用（2011）第1417号《国有土地使用证》的行为，刘**并非该颁证行为的行政相对人，其对该行政行为提起诉讼，必须与该行政行为有法律上的利害关系。而联系本案查明事实，涉案土地已于1998年经潜江政府批准征用为国有土地。根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，征用的集体所有的土地，所有权属于国家。由此可见，针对该土地，原集体土地所有权人不再享有所有权，原集体土地承包人亦不再享有承包经营权。虽然（2006）潜民初字第714号民事判决确认了刘**的土地承包经营权及承包期限，但其承包经营权系在集体土地上所享有的权利，涉案土地上的承包经营权及期限在实际履行中因土地被征用而终止。即在潜江政府、潜**土局颁发（2011）第1417号《国有土地使用证》前，刘**在涉案土地上的承包经营权已丧失，刘**与被诉颁证行为之间并无法律上的利害关系，因此，其不具备本案原告诉讼主体资格。根据《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十四条第一款：“有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：……（二）起诉人无原告诉讼主体资格的；……”的规定，对刘**的起诉，应予驳回。潜江政府、潜**土局认为刘**不具备原告诉讼主体资格的上诉理由成立，本院予以支持。

综上，原审判决认定事实清楚，但适用法律错误。根据《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第七十九条第（一）项之规定，裁定如下：

二审裁判结果

一、撤销仙桃市人民法院（2013）鄂仙桃行初字第00019号行政判决；

二、驳回刘**的起诉。

本裁定为终审裁定。

裁判日期

二〇一四年十二月四日