李**诉张家界市人民政府水利行政决定一案

审理经过

原告李**诉被告张家界市人民政府水利行政决定一案，湖南**民法院于2011年12月19日以（2011）湘高法立行辖字第3号行政裁定书，指定本院管辖。本院于2011年2月14日立案受理。本院受理后，依法组成合议庭，于2012年3月15日对本案和李**诉张家界市人民政府水利行政赔偿一案合并进行了公开开庭审理。原告李**及其委托代理人彭**、彭*，被告张家界市人民政府的委托代理人张**，第三人张家界市**村村民委员会（下称集中村委会）的法定代表人张**，委托代理人屈煜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

2010年3月2日，湖**利厅作出湘水许（2010）34号批复，同意张家界**理委员会（下称张家**管委会）在澧水左岸张家界市主城区下游建设社溪滩片防洪堤（二期）工程。之后，张家**管委会开始组织防洪堤建设施工。原告认为，张家**管委会的防洪堤建设是张家界市人民政府决定的，该行为实施后，影响了原告合法的采砂经营活动，侵害了原告的合法经营权，造成了经济损失，故向本院提起诉讼，请求确认张家界市人民政府决定修筑防洪堤的具体行政行为违法。本院受理该案后，向张家界市人民政府送达了应诉通知，诉状副本等相关诉讼法律文书。张家界市人民政府在答辩期内向本院提供了下列证据材料及法律、法规依据。

1、湖**利厅湘水许（2010）34号《湖南省水利厅关于张家界市社溪滩片防洪堤（二期）建设方案涉河管理事项的批复》复印件1份；

2、张家界市发展和改革委员会张发改农（2010）34号《关于张家界澧水社溪滩片防洪堤工程项目可行性研究报告的批复》复印件1份。

以上证据材料用以证明，张家界澧水社溪滩片防洪堤建设批准机关是湖南省水利厅，建设施工单位是张家界*有限公司（下称张家界*公司）。张家界市人民政府既不是批准机关，也不是建设施工单位，更不是河道主管机关。因此，张家界市人民政府不是本案的适格被告。

3、张家**管理局颁发的《建设用地规划许可证》（地规第KY1003001）复印件1份。用以证明防洪堤建设用地经行政机关许可，属合法建设工程。

4、《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国河道管理条例》等相关法律规定。

原告诉称

原告李**诉称：2010年3月9日原告与第三人集中村委会签订砂石开采合同，第三人将其辖区澧水河段的砂石开采权转让给原告。合同生效后，原告自2010年4月开始采砂、制砂。2010年4月，张家界市人民政府违反防洪规划修筑防洪堤，至2011年1月防洪堤全程合拢，致使原告经营的采砂场不得不关闭，停止经营。被告的行为违反了法律规定，损害了原告的合法采砂权益，请求人民法院依法确认被告决定修筑防洪堤的具体行政行为违法。为支持其主张，原告提供了以下证据材料：

1、原告李**与第三人集中村委会的合同书复印件1份；

2、关于请求办理《建设工程规划许可证》的报告复印件1份；

3、关于请求办理《临时建设许可证》的报告复印件1份；

4、个体工商户营业执照副本复印件1份；

5、省港口岸线（水域、滩地）使用证副本复印件1份。

以上证据材料证明原告经营采砂、制砂不仅与第三人签订了合同而且取得了相关行政许可、原告开采砂石是合法的。

6、《张家界市人民政府关于印发〈湖南张家界经济开发区管理办法〉的通知》[张政发（2008）9号文件]复印件1份。用以证明张家**管委会是受张家界市人民政府委托对开发区实行行政管理的机构、其行政行为的法律责任应由张家界市人民政府承担。

被告辩称

被告张家界市人民政府辩称：答辩人既不是修筑防洪堤的批准者，也不是防洪堤的建设者，更不是河道主管机关。该项目是“张家界市澧水社溪滩片防洪堤（二期）工程”，由湖**利厅批准建设，由张家界*公司承建。因此，原告将答辩人列为本案被告属于错列当事人，要求人民法院确认答辩人“决定修筑防洪堤的行政行为违法”的理由不成立。第三人集中村委会无权将国家所有的矿藏、水流、滩涂等自然资源对外出租、发包。第三人集中村委会与原告签订砂石开采合同，将砂石开采权转让给原告，实际上是将国家所有的财产对外转让，违反了《中华人民共和国物权法》的相关规定，是错误的。原告未取得河道主管机关的批准，无权在澧水河道开采砂石，也无权进行其他建设活动。总之，原告起诉答辩人的诉讼请求没有事实和法律依据，请求人民法院依法驳回原告的起诉或者诉讼请求。

第三人集中村委会的述称意见与被告张家界市人民政府的答辩意见一致。

庭审中，三方当事人各自对对方向法庭提供的证据材料发表了质证意见。原告对被告提供的证据1、2、3的真实性、合法性、关联性不持异议，但认为这三份证据不能达到被告的证明目的，而恰恰证明湖南省水利厅只是修筑防洪堤的批准机关，张家界*公司只是建设单位，而决定修筑防洪堤的是被告。被告对原告提供的全部证据的真实性没有异议，但对证据的合法性有异议，认为集中村委会无权将属于国家所有的财产转让给原告经营。因此，原告与集中村委会签订的合同违反了法律规定，不能作为认定事实的依据。证据2、3恰恰证明原告在河岸滩涂修建建筑物没有得到相关部门的许可。证据4、5不能证明原告在河道中采砂已经河道主管机关批准。对证据6没有异议，但认为对该文件的内容应作全面、正确的理解。第三人对被告提供的证据无异议，对原告提供的证据的质证意见与被告的质证意见一致。

本院认为

本院认为，原、被告双方向法庭提供的证据材料均具有真实性、收集取得证据的途径合法，与本案具有关联性，可以作为本案的定案依据，本院予以采信。据此，认定以下案件事实：

2010年3月9日，原告李**与第三人集中村委会签订合同书一份，约定：集中村委会将其辖区内澧水河段的砂石开采权转让给李**，使用期限十年（自2010年3月10日起至2020年3月9日止）；集中村委会将辖区内澧水河渡口旁的13亩土地使用权出租给李**建砂场，使用期限同上；集中村委会原与屈*、屈*、屈*三人所签订的砂石开采合同自本合同生效之日起废止。当日双方在合同上签字；屈*等三人同时在该合同中签字，表示认可。合同签订后，原告李**即开始进行购置采砂机械、设备，整理砂场，组织人员等准备工作。同时办理了个体工商户营业执照，核准的经营范围及方式为砂石销售；取得了湖南省港口岸线（水域、滩地）使用证，但未办理砂石开采许可证。2010年4月正式开始采砂、制砂及其经营活动。2010年3月前，张家**管委会向湖**利厅提出“关于张家界市社溪滩片防洪堤工程（二）期建设方案”的报告，湖**利厅于2010年3月2日对该管委会作出批复，同意实施该防洪堤建设工程，同时要求该管委会根据行政许可要求，将《湖南省建设项目占用河道界限申请书》、工程审批同意文件、施工设计报告、与合法水事权益受到影响的第三人签订的有关协议等相关材料报该厅，获得《湖南省建设项目占用河道位置界限许可证》后方可开工建设。2010年3月16日，张家界市规划管理局向防洪堤的建设单位张**建公司发放建设用地规划许可证，用地项目名称为张家界社溪滩片防洪堤（二期），用地位置张家界经济开发区C区阳湖坪镇。2010年4月张**建公司开始修建防洪堤，至2011年1月全部工程完工。原告李**受让的采砂河段与制砂场正处于修筑防洪堤的范围。防洪堤合拢后，将原告李**经营的采砂场与制砂场分隔，致使其所采砂石无法直接用汽车运送至制砂场。

另查明，张家**管委会修筑防洪堤自始至终没有告知过原告李**。

原告李**认为，张家**管委会修筑防洪堤的行为就是张家界市人民政府的行为，该行为侵犯了其合法权益，因此诉至法院，请求确认张家界市人民政府决定修筑防洪堤的具体行政行为违法。

本院认为：张家界市澧水社溪滩片防洪堤（二期）工程项目，由张家**管委会向湖**利厅提出建设方案及申请资料，形式上是张家**管委会决定修筑防洪堤。根据《湖南省开发区管理办法》第六条“经批准设立的开发区，由其所在地的州市人民政府设立开发区管理委员会，行使地市级综合经济管理权限，代表本级州市人民政府对开发区的工作实行统一管理。”说明张家**管委会只是张家界市人民政府设立的代表张家界市人民政府对开发区的工作进行统一管理的一个机构。张家界市人民政府自2008年7月1日起施行的《湖南张家界经济开发区管理办法》第五条明确规定：“管委会受市人民政府委托对开发区实行行政统一管理。”另根据《湖南张**管理委员会职能配置、内设机构和人员编制规定》，张家**管委会为市人民政府派出的正处级事业单位。可见，张家**管委会不是行政机关而是事业单位，法律、法规、规章并未授予其行政管理职权，其行政管理职权来自于行政机关即张家界市人民政府的委托。依照《湖南省行政程序规定》第十九条第三、四款的规定，不论是受张家界市人民政府委托的组织还是张家界市人民政府的派出机构，只能以委托行政机关或者隶属的行政机关的名义行使行政职权。依照《中华人民共和国河道管理条例》第七条“河道防汛和清障工作实行地方人民政府行政首长负责制。”的规定，尽管张家界市人民政府没有作出修筑防洪堤的书面决定，但修筑防洪堤的事实客观存在，而且被告张家界市人民政府也承认是张家**管委会决定修筑防洪堤，根据既成事实和上述文件规定，可以推定实质上决定修筑防洪堤的是张家界市人民政府，也只能是张家界市人民政府。根据《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第二款“行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起行政诉讼的，应当以该行政机关为被告。”和第二十一条“行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”的规定，张家界市人民政府应对张家**管委会决定修筑防洪堤的行政行为承担法律责任。原告李**以张家界市人民政府为被告提起行政诉讼，符合法律、行政法规的规定，张家界市人民政府是本案的适格被告。张家界市人民政府辩称其没有作出修筑防洪堤的决定，因此不是本案适格被告的理由不成立，本院不予采信。历年来，水灾对于江河两岸人民的生命、财产安全构成极大的威胁，因此防止和防治水患是各级地方人民政府的职责。根据历史经验和现实需要，修筑防洪堤是防治水患的有力措施。张家界市人民政府决定在张家界市澧水社溪滩片实施防洪堤（二期）工程建设，符合当地防洪的实际情况，防洪堤修筑完工交付使用后，能有效的防止水患，最大限度地保证防洪圈内人民的生命、财产安全，保护国家财产不受或少受损害，是一项利国利民的好事。对于这种利国利民、造福人民的公益事业，得到了当地广大民众的拥护和支持，应当认定张家界市人民政府决定修筑防洪堤是正确的。同时，在决定修筑防洪堤之前，张家界市人民政府有关部门对防洪堤工程项目进行了可行性研究，提出了可行性研究报告；向湖**利厅提交了修筑防洪堤的申请及相关水文、工程技术等资料，得到了湖**利厅的批准；防洪堤所占用土地亦经规划部门许可。因此，应认定张家界市人民政府决定修筑防洪堤的具体行政行为合法，该行为应依法予以维持。虽然张家界市人民政府决定修筑防洪堤和实施修筑防洪堤没有书面通知正在此进行采砂经营活动的原告李**，但这仅仅是行政程序瑕疵，而不能认定行政程序违法。因为，《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国河道管理条例》等相关法律、行政法规、规章没有规定决定修筑防洪堤和实施修筑防洪堤应当遵守哪些程序规定。因此，原告李**请求确认张家界市人民政府决定修筑防洪堤的具体行政行为违法没有事实依据，其理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，判决如下：

裁判结果

维持被告张家界市人民政府决定修筑防洪堤的具体行政行为。

案件受理费50元，由原告李**负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南**民法院。

裁判日期

二O一二年四月二十日