张**、杨**、陈对、谈发安、张**与常德市**陵区分局土地行政执法纠纷再审案行政判决书

审理经过

上诉人张**、杨**、陈对、谈发安、张**与被上诉人**武陵区分局（以下简称武陵区国土局）土地行政执法纠纷一案，常德市武陵区人民法院于2010年10月12日作出（2010）武行初字第19号行政裁定书。张**、杨**、陈对、谈发安、张**不服，向本院提出上诉，本院于2010年12月27日作出（2010）常立行终字第110号行政裁定。张**等五人仍不服，向本院提出申诉，本院于2013年10月10日作出（2013）常行再字第1号行政裁定书，裁定撤销本院（2010）常立行终字第110号行政裁定和武陵区人民法院（2010）武行初字第19号行政裁定，指令武**法院再审本案。常德市武陵区人民法院于2013年12月18日作出（2013）武行再字第03号行政判决。张**等五人不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人杨**及杨**等五人的委托代理人刘**、杜**，被上诉人武陵区国土局的委托代理人肖*、龙**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审原告诉称

原审原告诉称，2010年1月1日，常德火**主委员会与武陵区南坪乡竹根潭村10组、11组分别签订了一份土地租赁合同，张**、杨**、陈对、谈发安、张**五人为常德火车站花木市场业主中的部分业主。合同签订后，张**等五人开始在租用的土地上修建温室育苗大棚。2010年4月23日，武陵区国土局向杨**送达了一份《责令停止国土资源违法行为通知书》，责令张**等五人立即停止占地搭棚行为，听候处理。4月27日，武陵区国土局两名工作人员到苗木基地进行询问调查，了解了情况。次日上午，苗木基地来了很多人以联合执法为由，其中有两名为武陵区国土局工作人员，将已建好的准备育苗用的温室棚全部砸毁。7月20日，张**等五人以被告土地执法行为严重违法，损害其合法权益为由，将武陵区国土局诉至法院。诉请法院：1、确认被告土地行政执法行为违法；2、判令被告赔偿经济损失18万元；3、由被告承担诉讼费用。

一审法院认定，2010年1月1日，五原审原告以常德市**业主委员会的名义与常德市武陵区南坪岗乡竹根潭村十组、十一组村民签订“土地租赁合同”，承租十组土地35.83亩，十一组土地40.8亩，用于苗木培植，合同签订后，五原审原告对其承租的土地擅自进行搭棚建筑，同年4月23日，原审被告以未经国土资源行政部门批准为由，向五原审原告之一的杨**送达了“责令停止国土违法行为通知书”，并听候处理。4月28日上午，南坪乡政府、市城管南坪中队、乡国土所、乡规划站组成的三十多人的执法队伍，将五原审原告搭建的十个钢结构温室棚全部拆除。另查明，2010年4月28日上午南坪乡的此次执法行动，有两名工作人员系原审被告单位的工作人员。此次行动主要是因五原审原告改变所承租的土地用途引起。该两宗土地均系耕地和茶地。

一审法院认为

一审法院认为，本案争议的焦点问题是：本案所涉联合执法的执法主体是谁；是否违反法定程序；对该次联合执法行动造成的损失，应由谁承担责任。

二审被上诉人辩称

1、关于联合执法主体问题。五原审原告依据原审被告曾向其送达《责令停止国土资源违法行为通知书》和在执法行动中有两名原审被告的工作人员，认定联合执法主体为原审被告，其已经履行了自己的证明责任，原审被告虽辩称不是联合执法主体，但对有两名工作人员参加当天执法行动无合理解释，未提交证据证明其不是联合执法主体；从本案已查明的案件事实看，原审被告已查明了五原审原告正在改变土地用途，下发了“停止通知书”，紧接着联合执法，从而可以推定，原审被告应属于该次联合行动的执法主体。

2、关于是否违反法定程序问题。从本案已经查明的事实来看，原审被告对五原审原告未经批准擅自改变土地用途的行为，仅下达了《责令停止国土资源违法行为通知书》，未作出书面的处罚决定，告知执法依据和主体，便进行强制拆除，违反了行政程序的相关规定，故对五原审原告请求确认该次联合执法行动的行为违反程序规定，法院予以采信。

3、关于该次联合执法行动造成五原审原告的损失，原审被告是否应当承担赔偿责任的问题。从本案已查明的事实来看，五原审原告依法承租竹根潭村十组、十一组村民的土地，符合土地管理法的有关规定，该两宗土地均系耕地和茶地，五原审原告承租后，未经批准，擅自搭棚，用于培植苗木，改变土地用途，违反了《中华人民共和国土地管理法》相关规定。其搭建的钢结构温室大棚属违法建筑，在收到《责令停止国土资源违法行为通知书》后，理应自行拆除，恢复原状，原审被告具有土地管理职能，此次拆除虽违反法定程序，但五原审原告违法行为不属法律保护，其损失理应自行承担，故对其要求赔偿经济损失的诉讼请求，法院不予支持。

本院认为

据此，依照《中华人民共和国土地管理法》第五条、第十二条、第十四条、第十五条第二款、第十九条（一）项、第三十一条、第三十六条第三款、第六十七条（四）项、第八十条之规定，判决如下：一、2010年4月28日以原审被告常德市**分局组织的联合执法行动，属违反法律程序行为；二、驳回原审原告张**、杨**、陈对、谈发安、张**要求赔偿损失的诉讼请求。本案原审已交诉讼费50元，由原审原告张**、杨**、陈对、谈发安、张**共同负担。

再审裁判结果

张**等五人上诉称：1、一审判决认定事实不清，五上诉人是合法经营，且没有改变土地用途、搭建温室棚不属于违法建筑；2、一审判决适用法律错误，未适用《行政诉讼法》和相关司法解释，适用《中华人民共和国土地管理法》相关条款不当，与本案具体情况不符；3、一审判决自相矛盾，认定原审被告行政行为违法又判决不予赔偿，损害了上诉人的利益。请求撤销（2013）武行再字第03号行政判决第（二）项，改判支持上诉人原审诉讼请求，判令本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。

武陵区国土局答辩称：1、武陵区国土局没有参加强制拆除行动，不是本案适格被告；2、上诉人的合法权益没有受到侵害，南坪岗乡十组、十一组村民无权将发包的土地再出租；3、上诉人未经批准，将耕地进行苗圃种植，改变了土地用途，且在耕地上搭建温室大棚，属于违章建筑，不受法律保护；4、上诉人在诉讼时效内未向适格主体提起诉讼，不利后果不应由武陵区国土局承担。被上诉人对一审判决认定的部分事实不认可，但因判决未支持上诉人的赔偿请求，所以未提出上诉。

二审审理过程中，双方当事人均未提交新的证据材料。

本院二审查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。

本院认为，本案争议的焦点问题是：一、涉案联合执法的主体是谁，武陵区国土局是否是本案的适格被告；二、涉案联合执法的程序是否合法；三、联合执法是否给行政行为的相对人造成损失，武陵区国土局应否承担行政赔偿责任。

关于焦**：对于联合执法主体问题，双方争议较大，张**等五人为证明自己主张，依据武**土局曾向其送达《责令停止国土资源违法行为通知书》和在执法行动中有两名该局工作人员参加，认定其为联合执法主体，已经履行了自己的证明责任。武**土局虽辩称其不是联合执法主体，但对其有两名工作人员参加当天执法行动无合理解释，且没有证据证明其不是联合执法主体。

关于焦点二：涉案联合执法的程序是否合法。涉案联合执法行动，五上诉人仅收到武陵区国土局下达的《责令停止国土资源违法行为的通知书》，在对五上诉人的违法行为未作出书面处罚决定，告知执法依据和主体的情况下，便进行强制拆除，违反了行政程序的相关规定，该联合执法的程序违法。

关于焦**：五上诉人承租土地后，未经批准，擅自搭棚，用于培植苗木，改变土地用途，违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十一条、第三十六条第三款的规定。其在耕地上搭建的钢结构温室大棚属违法建筑，在武陵区国土局向其下达的《责令停止违法行为的通知》后，理应自行拆除，恢复原状。此次联合执法行动虽然违反法定程序，但五上诉人的损失不属于法律保护的合法权益，其损失应自行承担。五上诉人要求赔偿损失的诉讼请求，本院不予支持。

综上所述，原判认定事实清楚，适用法律正确，处理恰当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一四年四月一日