博罗县**站有限公司与广州壳**限公司其他一审行政判决书

审理经过

原告博罗县**站有限公司诉被告广**委员会《信访不予受理通知书》一案，于2014年4月4日向本院提出行政诉讼，本院于同日受理后，依法组成合议庭，于2014年4月29日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人王*、彭*，被告的委托代理人曾勇、欧**，第三人的委托代理人富君到庭参加诉讼，本案现已审理终结。

原告诉称

原告博罗县**站有限公司诉称，一、原告申请被告依法对第三人的三种违法行为作出行政处罚。2014年1月25日，原告就第三人违法经营的情况申请被告依法履行法定职责，申请被告对第三人以下三种违法行为依法作出行政处罚：（一）第三人实际经营40家加油站，已构成违法经营。《外商投资产业指导目录（2011年修订）》规定：“《外商投资产业指导目录（2011年修订）》已经**务院批准，现予以发布，自2012年1月30日起施行。--限制外商投资产业目录--六、批发和零售业--6.成品油批发及加油站（同一外国投资者设立超过30家分店、销售来自多个供应商的不同种类和品牌成品油的连锁加油站，由中方控股）建设、经营。”第三人身为一家外资控股的外商投资企业，在设立后至2013年底。通过各种形式，实际经营着40家加油站，明显违反了《外商投资产业指导目录（2011年修订）》上述之规定和《成品油市场管理办法》第十条规定：“设立外商投资成品油经营企业，应当遵守本办法及国家有关政策、外商投资法律、法规、规章的规定。同一外国投资者在中国境内从事成品油零售经营超过30座及以上加油站的（含投资建设加油站、控股和租赁站），销售来自多个供应商的不同种类和品牌的成品油的、不允许外方控股。”第三人实际经营（含投资建设、控股和租赁）的加油站有以下40家：钟建加油站、新庄加油站、恒润加油站、东莞万江南加油站、永泰加油站、芦苞加油站、南乐加油站、新塘加油站、城辉加油站、顺景加油站、南海溢盛隆加油站、南海大道加油站、四会市广卫加油站、北山加油站、南桂东加油站、珠海南溪加油站、警兴加油站、东莞万江北加油站、九江加油站、积勤加油站、利通加油站、街口加油站、雅新加油站、润淇加油站、沙涌加油站、三江加油站、广清加油站、农机加油站、佛邦加油站、佛冈加油站、皇**油站、黎村加油站、中兴加油站、常润加油站、石岗加油站、盈洲加油站、鸿运加油站、新干线加油站、彩迪加油站、张*加油站。（二）第三人隐瞒情况，提供虚假材料骗取行政主管部门准许陕西延长**责任公司合作经营30家以上加油站的批文和许可。第三人隐瞒实际经营加油站超过30家的事实，向工商行政管理部门、广州**合作局、广东省对外贸易合作厅和商务部递交虚假资料，骗取行政主管部门准许其与陕西延长**责任公司合作经营。第三人提供虚假资料、隐瞒事实而取得的相关批准文件或行政许可均无效，均为撤销。（三）第三人违反和原告的合同约定，违反《成品油市场管理办法》第36条规定，依法应当受到《成品油市场管理办法》第43条规定的处罚。第三人于2006年找到原告及原告全体股东并签订《加油站土地、房产、设备租赁合同》（简称租赁合同），租赁合同第4页第二条第2.3项规定“依照本合同，‘承租方’能够将相应的‘租赁加油站’纳入‘承租方’的加油站网络由‘承租方’统一经营和管理。‘租赁期’内，‘承租方’将为在‘租赁加油站’范围内经营成品油零售业务设立专门分支机构（‘承租方分支机构’）。……”根据该条规定，在租赁合同期内，第三人应当以自己的名义和网络统一经营粤美特加油站，并且还应当为经营粤美特加油站成品油零售业务专门设立第三人的分支机构。租赁合同第11页第八条第8.2.5项规定“在‘租赁期’内，‘承租方’应合法经营”，但事实上，第三人一直在违法经营。签订合同时，承租方第三人为防止原告使用、经营、抵押加油站及财产，要求原告将经营加油站必需的原告的所有证照（包括营业执照、成品油零售经营许可证、危险化学品经营许可证、产权证等）交付给承租方第三人保管，原告依照租赁合同第6页第四条第4.1项“出租方应当向承租方确认和移交附件二所列的租赁加油站各类经营证照、印章和其他经营性文件…”规定将附件二所列的租赁加油站各类经营证照、印章和其他经营性文件移交给承租方第三人保管。根据租赁合同规定，承租方第三人应当在租赁期内以自己的名义和自己的网络以及设立专门分支机构来经营其承租的加油站。但是原告后来发现，承租方第三人始终根本不履行上述合同规定，仍然瞒着原告，偷偷的以原告的名义经营加油站，后原告请教相关的专家并学习相关的法律，才知道承租方第三人是在规避我国法律对外商控股企业不得经营超过30家加油站的限制规定，违法经营，致使原告也面临相应的法律风险与法律责任。因此，承担方第三人应当依法受到《成品油市场管理办法》第43条规定的处罚。二、第三人违法经营行为不但对原告构成违约，而且损害了原告的利益。第三人为掩盖其非法目的，甚至到法院起诉原告。原告具有利害关系人的法律地位，有权向被告投诉并申请被告依法对第三人实施行政处罚。2013年9月，第三人不顾上述违法事实竟然向广州市越秀区人民法院起诉原告，该案目前尚在法院审理中。三、被告拒不履行其法定职责，被告违法。被告于2014年初向原告出具《信访不予受理通知书》，将其应当依法作出行政处罚的职责推给广东省经济和信息化委员会，拒不履行其法定职责。综上，原告认为被告拒不履行其法定职责，将其法定职权推诿给广东省经济和信息化委员会的行为违反了法律规定。为此，请求法院判决：1、依法撤销被告作出的《信访不予受理通知书》并重新作出答复；2、被告承担本案诉讼费用。

被告辩称

被告广**委员会辩称，一、案件事实。我委于2014年1月25日接到原告的信访要求，我委根据《信访条例》（国务院令第431号）进行了信访登记，并指派工作人员向原告电话了解情况。经调查，发现该信访事项不属于我委管辖，于2014年1月29日依据《信访条例》第二十二条的规定作出《信访不予受理通知书》，告知原告向省级主管部门提出信访事项。二、原告提出的信访事项我委无权管辖。（一）根据我国《成品油市场管理办法》（商务部令2006年第23号）第六条的规定：申请从事成品油零售经营资格的企业，应当向所在地市级人民政府商务主管部门提出申请。地市级人民政府商务主管部门审查后，将初步审查意见及申请材料报省级人民政府商务主管部门。由省级人民政府商务主管部门决定是否给予成品油零售经营许可。我委承担的是成品油零售经营许可的初审职责，该行政许可最终由省级人民政府商务主管部门决定。我省所有加油站《成品油零售经营批准证书》均由广东省经济和信息化委盖章核发。（二）根据我国《成品油市场管理办法》（商务部令2006年第23号）第二十三条的规定：外商投资企业设立、增加经营范围或外商并购境内企业涉及成品油经营业务的，应当向省级人民政府主管部门提出申请，省级人民政府商务主管部门应当自收到全部申请文件之日起1个月内完成审查，并将初步审查意见及申请资料上报商务部，商务部在收到全部申请文件之日起3个月内作出是否批准的决定，因此，第三人经营加油站是否超过30家，这一事项由广东省经济和信息化委初审，并上报商务部核准。另根据《成品油市场管理办法》第四十条规定，以欺骗、贿赂等不正当手段取得经营许可的；隐瞒有关情况、提供虚假材料或者拒绝提供反映其经营活动真实材料的；由作出成品油经营许可决定的商务主管部门或者上一级商务主管部门管辖。综上所述，我们认为，原告反映的广州壳**限公司隐瞒超过30家分店经营问题应属省级人民政府商务主管部门管辖。三、原告已向省级商务部门信访并获受理。根据《信访条例》第二十二条：对不属于本机关职权范围的信访事项，应当告知信访人向有权的机关提出。我委已书面告知原告向广东省经济和信息化委提出信访。根据我委的指引，2014年1月29日原告已向省经济和信息化委员会信访，并获收件。据了解，省经济和信息化正作调查，近期将出具信访答复。四、我委出具信访回复不具行政诉讼可诉性，法院应当不予受理。根据最**法院《关于不服信访工作机构依据〈信访条例〉处理信访事项的行为提起行政诉讼人民法院是否受理的复函》［（2005）行立他字第4号批复］中的第二条“对信访事项有权处理行政机关根据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，信访人不服提出行政诉讼的，人民法院不予受理”。我委出具的《信访不予受理通知书》，并未实质性改变了原告的权利义务，不具有行政诉讼可诉性，且其反映的问题已由有权管辖部门受理，法院应当不予受理。综上所述，我委作出的《通知书》符合《信访条例》要求，且原告已按该《通知书》的指引向有权管辖部门投诉并获受理。该《通知书》未实质性改变原告的权利义务，具有不可诉性，人民法院应当不予受理。

第三人延长壳牌（**限公司述称，同意被告的答辩意见。原告向被告投诉的行为属于信访，被告对其信访进行处理不属于具体行政行为，不具有可诉性，对原告的权利义务不产生任何影响，不属于法院行政诉讼受案范围。原告与其投诉的事由也不具有法律上的利害关系，不具有本案原告的诉讼主体资格。被告不予受理并指引其向有权机关提出信访符合《信访条例》的规定。原告在信访中提出的涉及对第三人投诉的内容并非事实，属于不实信访。原告因与第三人发生民事纠纷而提起本案信访，其在本案中提出的主张不受行政诉讼法的保护，应予驳回。

本院查明

经审理查明，2014年1月25日，原告博罗**站有限公司向被告广**委员会邮寄《行政投诉书》，要求被告处理：1、请求广州**委员会对广**公司在中国境内违法经营40家加油站（违反《外商投资产业指导目录（2011年修订）》之限制外商投资产业目录--六、批发和零售业--6.成品油批发及加油站（同一外国投资者设立超过30家分店、销售来自多个供应商的不同种类和品牌成品油的连锁加油站，由中方控股）建设、经营之规定经营超过30家加油站）行为依法进行处罚；2、请求广州**委员会对广**公司隐瞒其实际经营超过30家加油站的事实，向相关政府部门（包括商务部、广东省**合作厅、广州市对外贸易经济合作局及工商行政管理部门）提交虚假资料骗取行政主管部门准许其与陕西延长**责任公司合作经营30家以上加油站的批文和许可行为依法进行处罚；3、请求广州**委员会依照《成品油市场管理办法》第43条规定对广**公司偷用投诉人营业执照、成品油零售许可证、危险化学品经营许可证、公章进行非法经营的行为进行处罚。……40家还未包括投诉人博罗县**站有限公司……被告收到上诉投诉书后，于2014年1月29日作出《信访不予受理通知书》，其中内容为：根据《成品油市场管理办法》有关规定，外资企业涉及加油站经营应向省级商务主管部门提出申请，然后上报商务部审定。加油站数量由商务部审定后，由省级商务主管部门具体核发成品油零售经营许可证。另外，以欺骗、贿赂等不正当手段取得经营许可的，由作出许可决定的商务主管部门或上一级商务主管部门，根据利害关系人的请求或依据职权，撤销成品油经营许可决定。由于成品油零售经营批准证书均由省级商务主管部门核发，且你司投诉广州壳**限公司的加油站遍布在我省不同地级市，信访事项不属于我委职权范围。根据《信访条例》第二十二条的规定，本机关决定不予受理，请你司向省级相关主管部门提出信访事项。

又查，原告就其反映广州壳**限公司违法经营加油站等有关问题另外向广东省经济和信息化委员会提出了投诉。该委于2014年4月24日向原告作出《关于广州壳**限公司加油站经营问题的复函》，其中内容为：你司关于反映广州壳**限公司（以下简称广**公司）违法经营加油站等有关问题的来信（来访）收悉。我委高度重视，抽调了专门负责同志对你司反映的有关问题进行了调查核实，认真查阅了相关加油站申领《成品油零售经营批准证书》及参加年度检查的档案材料，安排工作人员对相关加油站进行了现场核查，并要求广州壳**限公司报送了相关自查材料。根据调查情况，现函复如下：一、关于你司反映的“广**公司违法经营40座以上加油站的问题”……截止目前，广州壳**限公司在广东省境内购买或租赁，且已取得《成品油零售经营批准证书》的在营加油站共30座，未违反《外商投资产业指导目录（2011年修订）》中“成品油批发及加油站（同一外国投资者设立超过30座分店、销售来自多个供应商的不同种类和品牌成品油的连锁加油站，由中方控股）建设、经营”以及《成品油市场管理办法》中“同一外国投资者在中国境内从事成品油零售经营超过30座及以上加油站的（含量投资建设加油站、控股和租赁站），销售来自多个供应商的不同种类和品牌的成品油的，不允许外方控股”的规定。二、关于你司反映的“广**公司偷取投诉人有关证照进行非法经营的问题”，经调查，未发现广州壳**限公司偷用博罗县**站有限公司（投诉人）《成品油零售经营批准证书》等相关证照的行为。

再查，经工商行政管理部门核准，广州壳**限公司变更名称为延长壳牌（广东**限公司。

以上事实，有行政投诉书、《信访不予受理通知书》等证据证实，原告、被告、第三人亦当庭陈述在案。

本院认为

本院认为，《成品油市场管理办法》第三十条：“各级人民政府商务主管部门应当加强对本辖区成品油市场的监督检查，及时对成品油经营企业的违法违规行为进行查处。”第三十八条规定：成品油经营企业应当依法经营，禁止下列行为：（一）无证无照、证照不符或超范围经营；（二）加油站不使用加油机等计量器具加油或不按照规定使用税控装置；（三）使用未经检定或超过检定周期或不符合防爆要求的加油机，擅自改动加油机或利用其他手段克扣油量；（四）掺杂掺假、以假充真、以次充好；（五）销售国家明令淘汰或质量不合格的成品油；（六）经营走私或非法炼制的成品油；（七）违反国家价格法律、法规，哄抬油价或低价倾销；（八）国家法律法规禁止的其他经营行为。”就原告投诉书中第1、2项内容，被告对于超出其管辖地域范围的事项根据关于成品油经营许可方面的规定告知原告向相关主管部门提出投诉事项并无不当。而对原告投诉的第3项内容，被告在其作出的《信访不予受理通知书》中无回复及处理意见确有不妥，鉴于广东省经济和信息化委员会已另行就原告提出的该项投诉事项作出了认定，依照《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项、第五十七条的规定，判决如下：

裁判结果

一、确认被告广州**委员会就原告博罗县**站有限公司投诉作出的《信访不予受理通知书》违法；

二、驳回原告博罗县**站有限公司的其他诉讼请求。

本案受理费50元由被告负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州**民法院。

裁判日期

二〇一四年七月二日