任*修诉荥阳市卫生和计划生育委员会行政处罚二审判决书

审理经过

上诉人任景修因被上诉人荥阳市卫生和计划生育委员会行政处罚一案，不服荥阳市人民法院（2015）荥行初字第13号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。

一审法院查明

一审经审理查明，任景修系经依法注册的乡村医生，尚未取得执业医师或者执业助理医师资格，其注册的执业地点在荥阳市广武镇任河村卫生室，系该卫生室负责人，该卫生室取得有医疗机构执业许可证。

2011年10月30日，因任景修在其位于荥阳市广武镇菜市场一门面房的居所内，未取得相应医疗机构执业许可证开展诊疗活动，荥阳市卫生局曾依法给予任景修没收药品、器械、罚款的行政处罚，并责令其立即改正违法行为。

2014年12月21日，任景修在其位于荥阳市广武镇菜市场一门面房的居所内，对患者楚**进行灌肠、出具药方、售药等诊疗活动，收取患者诊疗费用计22元，所用处方笺非当地村卫生室应当统一使用的处方笺。该患者后来在当地医院死亡。

2014年12月23日，荥阳市**育委员会接到报告称任景修私开诊所、涉嫌无证行医，遂派员到荥阳市广武镇菜市场一门面房内进行检查。荥阳市**育委员会在现场发现室内墙上张贴有于2009年到期的《医疗机构执业许可证》，该证的名称为荥阳广武任景修西医诊所，在室内发现有诊床、诊桌、听诊器、血压计、诊疗书籍、酒精灯等物品，有一定数量的注射液和医用注射器，有大量废弃的药品包装盒。荥阳市**育委员会对现场状况进行了拍照，任景修自书了一份在该地点对患者楚**进行诊疗的过程材料。

2014年12月25日，荥阳市卫生和计划生育委员会作出证据先行登记保存决定，对涉案物品进行登记保存。

2015年1月6日，荥阳市卫生和计划生育委员会在当地中心卫生院办公室对涉案患者的母亲进行了询问。该患者家属反映了其当时带孩子到任景*家中就医的有关情况，还反映先前曾两次带孩子到此处就医。

2015年1月19日，荥阳市**育委员会在荥阳市广武镇任河村卫生室对任**进行了询问。任**陈述了本人的执业资格、注册执业地点以及对患者楚晨曦的诊疗过程等情况，还述称其下班后带出诊箱回家给人看病、家中的药品及器械都是给人看病所用、在家给人看病有一个多月时间等情况。

2005年2月3日，荥阳市卫生和计划生育委员会向任**作出行政处罚事先告知书一份，告知拟作出行政处罚决定的事实、理由和依据，还告知当事人依法享有的权利。任**在规定的期限内未提出陈述、申辩和听证要求。

2015年2月16日，荥阳市卫生和计划生育委员会作出荥卫医罚决字（2015）0005号行政处罚决定，认定任景修实施了非医师行医的行为，依据《中华人民共和国执业医师法》第三十九条之规定，并参照《河南省卫生行政处罚裁量标准》作出决定：一、没收违法所得22元、没收药品、器械；二、罚款49000元。任景修不服该行政处罚，遂在法定期限内提起诉讼，要求撤销该项处罚决定。

一审法院认为

一审认为，原荥**生局作为县级人民政府的卫生行政部门，具有监督管理本行政区域内医疗机构、人员的医疗活动，查处违法行为的法定职责。原荥**生局因政府机构改革被撤销后，继续行使其职权的荥阳市**育委员会是本案适格的被告。

任景修系从事向当地农村居民提供预防、保健和一般医疗服务的乡村医生，按照《乡村医生从业管理条例》的规定，应当且仅限于在任河村卫生室执业，巡诊、出诊也必须在所辖服务区域内，离开该卫生室到其他非村医疗卫生机构行医，应当遵循《中华人民共和国执业医师法》和《医疗机构管理条例》的规定。

荥阳市**育委员会经调查取得的证据显示，任景修在其位于荥阳市广武镇菜市场一门面房内的行医场所，有大量废弃的药品包装盒，有一定数量的注射液和医用注射器，有诊床、诊桌、有听诊器、血压计、诊疗书籍、酒精灯等物品，说明该场所系一较为固定的行医场所。该场所张贴西医诊所字样的证书非有效医疗机构执业许可证，所用处方笺非任河村卫生室应统一使用，说明任景修并非以任河村卫生室乡村医生的名义在该场所行医，该场所属任景修擅自开办的医疗机构。

乡村医生资格不能代替执业医师资格，任景修未取得执业医师或者执业助理医师资格，擅自开办医疗机构行医，违反了《中华人民共和国执业医师法》第十四条关于未经医师注册取得执业证书，不得从事医师执业活动的规定，违反了《医疗机构管理条例》第二十四条关于任何单位和个人，未取得《医疗机构执业许可证》，不得开展诊疗活动的规定。《中华人民共和国执业医师法》第三十九条规定，未经批准擅自开办医疗机构行医或者非医师行医的，由县级以上人民政府卫生行政部门予以取缔，没收其违法所得及其药品、器械，并处十万元以下的罚款；对医师吊销其执业证书；给患者造成损害的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。荥阳市**育委员会依法调查后认定任景修实施了非医师行医行为，依据《中华人民共和国执业医师法》第三十九条的规定对其进行处罚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。

任*修于2011年曾因未取得相应医疗机构执业许可证开展诊疗活动受到荥阳市**育委员会的相应处罚，任*修本案违法行为系再次发生的违法行为，荥阳市**育委员会参照《河南省卫生行政处罚裁量标准》认定任*修本案违法情节属严重违法行为的表现情形，并在该裁量标准规定的罚款幅度内确定罚款数额，并无不当。

本院认为

乡村医生只有在特定的村医疗卫生机构执业，才适用《乡村医生从业管理条例》调整。该条例第十七条规定”乡村医生应当在聘用其执业的村医疗卫生机构执业；变更执业的村医疗卫生机构的，应当依照本条例第十三条规定的程序办理变更注册手续”。该条例第四十条规定”乡村医生变更执业的村医疗卫生机构，未办理变更执业注册手续的，由县级人民政府卫生行政主管部门给予警告，责令限期办理变更注册手续”。这些规定明确了该条例适用条件是乡村医生变更执业的村医疗卫生机构，即被变更的执业地点必须仍然还是村医疗卫生机构。《**生部关于跨行政区域行医有关问题的批复》指出：一、依据《医疗机构管理条例》和《乡村医生从业管理条例》的规定，乡村医生必须在取得《医疗机构执业许可证》的村医疗卫生机构执业，并且必须在注册的执业地点内执业。二、违反上述规定的应按照《医疗机构管理条例》第四十四条和《乡村医生从业管理条例》第四十条的规定处理。这个批复说明，乡村医生私自变更执业地点到其他村医疗卫生机构执业，应按照《乡村医生从业管理条例》第四十条处理。任景*跨行政区域行医的地点非村医疗卫生机构，对其违法行为的处理，不应当适用《乡村医生从业管理条例》，任景*对本案有关法律适用的主张，不予采纳。综上所述，任景*要求撤销本案行政处罚的诉讼请求，理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款、第六十九条之规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：1.驳回任景*的诉讼请求。2案件受理费50元，由任景*负担。

二审裁判结果

上诉人任景修上诉称，一、一审判决认为上诉人擅自开办医疗机构，显属认定事实错误。被上诉人对上诉人作出行政处罚的事由是，上诉人2014年12月在家里实施医疗活动，但上诉人当时持有**生部统一印制、卫生行政机关颁发的合法的乡村医生执业证书，身份是乡村医生，上诉人当时的执业地点在被上诉人依法颁发了医疗机构执业许可证的荥阳市广武镇任河村卫生室，该任河村卫生室与上诉人当时的家毗邻，上诉人不可能有”分身术”同时在广武镇任河村卫生室之外的别处另行开办医疗机构，另外上诉人从广武镇任河村卫生室下班回家后，偶尔有当地居民上门求治，上诉人偶尔使用为任河村卫生室储备的、存放在家里的药品给前来求治的乡村治病，这符合农村习俗。二、一审判决适用法律法规错误。1.即使上诉人违背了2005年10月11日**生部作出的《关于乡村医生跨行政区域行医有关问题的批复》（卫政法（2005）270号）中”必须在注册的执业地点内执业”的规定，对上诉人进行罚款卫生行政处罚的直接、明确、唯一的依据是《医疗机构管理条例》第44条：由县级以上人民政府卫生行政部门责令其停止执业活动，没收非法所得药品、器械，并可以根据情节处以1万元一下的罚款。2.上诉人认为根据《关于乡村医生跨行政区域行医有关问题的批复》的本意，具有乡村医生主体资格，没有在取得《医疗机构执业许可证》的村医疗卫生机构执业，或者没有在注册的执业地点内执业的，均应按照《医疗管理机构管理条例》第44条和《乡村医生从业管理条例》第40条的规定处理，而一审法院认为原告跨行政区域行医的地点非村医疗卫生机构，对其违法行为的处理，不应当适用《乡村医生从业管理条例》。3.一审判决违背我国卫生行政法律法规对乡村医生和执业医师分别适用《乡村医生从业管理条例》和《执业医师法》施行分类管理的规定。根据新法优于旧法的原则，对乡村医生的管理应当适用《乡村医生管理条例》，且该条例属于特别法，应优于一般法。综上，荥阳市人民法院（2015）荥行初字第13号行政判决，认定事实错误，适用法律错误，应当依法撤销，依法改判，同时请求撤销荥阳市卫生和计划生育委员会作出的荥卫医罚（2015）0005号卫生行政处罚决定。

被上诉人荥阳市卫生和计划生育委员会答辩称，一、一审认定事实清楚，证据确实充分。被上诉人在作出行政处罚之前，对上诉人的违法行为进行了详细的调查取证、固定了充分的证据。关于上诉人的违法事实，并不是上诉人在上诉状中所称的那样”偶尔为乡亲们治病”，而是长期的、固定的设立了一个行医场所。上诉人作为乡村医生，其合法的执业地点应当是”任河村卫生室”，该卫生室的地理位置与上诉人私自行医的场所距离大约3.5公里，并且被上诉人对上诉人的这种非法行医行为之前也进行了批评教育以及行政处罚，上诉人对自己的违法行为应当是很清楚的。二、一审判决适用法律法规正确。被上诉人认为，上诉人的违法行为属于”非医师行医”的行为，应当适用《执业医师法》39条处罚，而不应当适用《乡村医生从业管理条例》，《乡村医生从业管理条例》规范的是乡村医生在”村医疗卫生机构”执业时的行为，即不仅要求行医主体是乡村医生，而且还要求其行医场所是合法的”村医疗卫生机构”。两者必须兼备，才能适用，上诉人在广武街私自设立了一个行医场所，是典型的设立个体诊所、非医师行医的行为。对于这种情形，**生部《（乡村医生从业管理条例）实施中有关问题的批复》卫政法发（2004）112号规定的很明确，”应按照《执业医师法》、《医疗机构管理条例》的规定进行”。至于上诉人提出依照《关于乡村医生跨行政区域行医有关问题的批复》而应当适用《乡村医生从业管理条例》的主张，被上诉人认为认为该批复针对的是乡村医生擅自变更执业地点的行为，而不是像上诉人这样私自设立了一个行医场所。综上，被上诉人认为一审认定事实清楚、证据确实充分、适用法律法规正确请求二审法院依法维持。

二审经审理查明的事实与一审一致。

本院认为，上诉人任*修作为注册的乡村医生，应当按照《乡村医生从业管理条例》的规定，在其注册地任河村卫生室执业，从事向当地农村居民提供预防、保健和一般医疗服务，巡诊、出诊也必须在所辖服务区域内，离开该卫生室到其他非村医疗卫生机构行医，应当遵循《中华人民共和国执业医师法》和《医疗机构管理条例》的规定。任*修在位于荥阳市广武镇菜市场一门面房内进行诊疗活动，该场所并非其合法注册执业场所，亦非合法注册的其他村医疗机构，上诉人的诊疗行为属于非医师行医行为，被上诉人荥阳市卫生和计划生育委员认定上诉人实施了”非医师行医”行为并依据《中华人民共和国执业医师法》第三十九条之规定，参照《河南省卫生行政处罚裁量标准》作出荥卫医罚决字（2015）0005号行政处罚决定，事实清楚，证据充分，程序合法，处罚适当，一审法院对此认定正确。关于上诉人所称其诊疗活动应依照《关于乡村医生跨行政区域行医有关问题的批复》规定而适用《乡村医生从业管理条例》问题，因前述批复针对的是乡村医生擅自变更执业地点的行为，从其规定精神考量，该批复适用的情形应当是变更执业地点系合法执业地点，并不适用本案情形，故上诉人认为被上诉人适用法律错误的理由不成立，本院不予支持。被上诉人荥阳市卫生和计划生育委员会认定上诉人实施了”非医师行医”行为并对此进行处罚，而一审法院除此事实外，认为上诉人在荥阳市广武镇菜市场一门面房内的行医场所属上诉人擅自开办的医疗机构，并据此认定上诉人构成”擅自开办医疗机构”的行为，其认定超越了原具体行政行为的认定范围，应予纠正，但鉴于一审结果正确，本院予以维持。综上，上诉人要求撤销被诉行政处罚的上诉请求，理由不成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人任景修承担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年十二月二十九日