许**与苏州市国土资源局行政撤销二审行政判决书

审理经过

上诉人许**、市国土局因土地管理行政撤销一案，不服苏州市姑苏区人民法院（2015）姑苏行初字第00008号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年5月6立案受理后，依法组成合议庭，于2015年6月29日依法公开开庭审理了本案。上诉人许**的委托代理人徐*，上诉人市国土局的行政机关负责人焦红萱、委托代理人敖忠生，被上诉人许**及其委托代理人谭**，被上诉人王**的委托代理人詹**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审经审理查明，许**、许**、王**分别为本市西中市＊号、＊号、＊号土地使用权人，诉争夹弄位于西中市＊号与＊号、＊号之间。经地籍调查，市国土局分别于1997年12月12日、1999年5月26日向许**、王**颁发了国有土地使用权证，并将本案诉争夹弄登记在许**名下。许**亦在地籍调查后领取了国有土地使用证，后其对市国土局将上述夹弄登记在许**名下提出异议，要求恢复诉争夹弄公共通道性质。1999年8月12日，原苏州**理局土地登记管理处发布公告称：根据国家土地管理局《土地登记规则》有关规定，我处对城市国有土地使用权登记发证中，提出异议的宗地进行了复查。经调查，本市西中市＊号、＊号和＊号之间一南北向夹弄属公共通道。请属上述门牌号码已领取土地证，土地登记地号为46-（2）-21、46-（2）-22、46-（2）-23的土地使用者，自本公告发布之日起十五日内，前来本市竹辉路128号苏州**理局登记处办理更正登记。上述公告发布后，许**进行了变更登记，市国土局于1999年8月26日向许**重新核发了编号为苏国用（99）字第＊号国有土地使用证，并在所附宗地图左侧标注为“夹弄”。许**、王**未按照上述公告的要求进行变更登记。许**并于1999年8月17日就上述公告内容向市国土局提出异议，但市国土局当时未作处理。2014年7月，许**以侵害相邻权为由提起民事诉讼，要求许**移除诉争夹弄内自行车并拆除高斜坡一处、封闭西中市＊号边门一扇。诉讼中，双方对本案诉争夹弄的权属产生争议，市国土局以考虑历史沿用情况和实际情况为由，在许**出具承诺书同意许**一家在夹弄通行并且双方互不影响顺畅通行的前提下决定撤销原苏州市土地登记管理处1999年8月12日颁发的更正登记公告，于2014年11月14日作出《关于撤销公告的通知》。许**不服，提起本案诉讼。

一审法院认为

原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五条、《苏州市土地登记条例》第四条的规定，市国土局作为主管全市土地统一管理的机关，是本案的适格被告。行政行为一经作出即具有拘束力，未经合法程序不得变更或撤销。本案中，市国土局经调查于1999年8月12日作出了更正登记公告这一行政行为，该行政行为一经作出即对市国土局及相关当事人均具有拘束力。许**已据此经被告审核进行了变更登记。许**、王**未按照公告的要求进行变更登记不影响该公告的效力。本案诉争夹弄涉及许**、许**、王**三人的合法权益，市国土局所作《关于撤销公告的通知》将更正登记公告中已确定的公共通道变更至许**个人名下，对许**及王**均产生不利影响，市国土局理应履行先行听取许**及王**陈述、申辩的正当程序，而本案中市国土局未提供证据证明其听取了许**及王**的意见，侵犯了其陈述、申辩权，程序违法。同时，本案中，市国土局提供的地籍调查资料均系在上述更正登记公告作出前形成，且涉及争议夹弄部分因市国土局认为“存在争议”而通过更正登记予以否定，现市国土局未经重新调查核实，仍以原地籍调查资料及受益人即许**1999年8月17日的单方陈述及2014年11月14日的单方承诺为依据作出《关于撤销公告的通知》证据并不充分。综上，市国土局于2014年11月14日作出的《关于撤销公告的通知》主要证据不足，程序违法，依法应予撤销。根据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第1、3目的规定，判决撤销市国土局于2014年11月14日作出的《关于撤销公告的通知》。案件受理费人民币50元，由市国土局负担。

上诉人诉称

上诉人许**上诉称，一、王**与本案无利害关系，不应成为本案当事人。市国土局是在确认撤销公告不会对许**造成不利影响的基础上，未听取许**的意见，未侵犯其陈述、申辩权。二、诉争夹弄是在许**与许**因继承纠纷在苏州**民法院达成（77）民字第036号民事调解后另开门户后产生的，许**于1997年12月12日依法领取了国有土地使用权证，此后夹弄并未发生土地使用权变更的事实，故变更登记前的地籍调查资料至今应完全合法有效，无须重新调查。2014年11月14日，上诉人许**承诺允许许**在夹弄通行，市国土局作出《关于撤销公告的通知》证据充足，事实明确，合法合理。三、上诉人许**自1997年12月12日依法领取了涉案夹弄的国有土地使用证，并按规定缴纳了相关土地有偿使用费，且于1999年通过市国土局的年检程序，说明市国土局对上述情况的认可，否则应当退还已收的上诉人缴纳的土地有偿使用费用，且上诉人的土地使用证应通不过年检程序。四、市国土局在原审中承认1999年8月12日的《公告》错误。1998年9月18日的报刊公示发出后，明确要求各利害关系人如有异议，应当在15日内提出，但许**未在异议期内提出异议而是在一年后才提出，并办理更正登记，明显程序违法。请求撤销原判，依法改判，一、二审诉讼费由被上诉人承担。

上诉人市国土局上诉称，一、许**因诉争夹弄归属问题，多次到市国土局反映情况，并分别于2014年10月28日、11月4日向市国土局提供了书面材料。许**之子汪**也多次到市国土局反映情况，市国土局听取了许**的意见和陈述，保障了许**的陈述、申辩权。许**也书面承诺允许许**在诉争夹弄通行。市国土局据此作出《关于撤销公告的通知》符合法定程序。二、詹**在一审第一次开庭审理时作为证人出庭作证，在第二次庭审中又作为王**的代理人，一审法院采纳了其证人证言，程序违法。王**的通行并不涉及诉争夹弄，许**之子汪**与诉争夹弄有利害关系。本案应追加汪**为第三人而非王**，原审法院仅凭门牌号即追加王**为第三人，并以其陈述作为案件判决依据，属于认定事实不清，程序错误。三、1996年许**和许**的初始地籍调查和宗地草图，各方就确认了争议夹弄属于许**一方单独使用，不是公共通道。该地籍调查有各方指界盖章确认，系真实意思表示，诉争夹弄权属清晰。许**就诉争夹弄于1998年缴纳了国有土地有偿使用费。苏州**民法院（77）第36号民事调解书说明在1977年分家析产时，由许**另开门户，夹弄属于其单独所有。1998年9月18日的华东旅游报国有土地使用权公告也证明许**的土地面积包括了夹弄。对该报纸公告，许**未在15日内提出异议，说明其对历史上的夹弄属于许**一方所有并无异议。因此，1999年的公告依据不充分，而原权属资料清晰，故市国土局通过撤销公告进行自我纠错，非变更登记行为。四、1999年8月许**办理的变更登记属于待撤销的行政行为，其所依据的1999年8月10日所作的地籍调查中仅有许**自己的指界签字，邻宗地全部空缺。显然该地籍调查完全由许**单方作出，属于无效地籍调查，不能作为变更登记的依据。市国土局据之办理变更登记，程序违法，应当撤销。请求撤销原判，改判维持上诉人市国土局于2014年11月14日作出的《关于撤销公告的通知》，一、二审受理费由被上诉人许**承担。

被上诉人许**答辩称，一、土地登记必须依申请进行，市国土局在无当事人提出申请的情况下，即作出《关于撤销公告的通知》。同时，市国土局在许**没有提供划拨用地批准文件和相关证明材料的情况下，既没有进行公示公告，也没有认真审查，即作出《关于撤销公告的通知》，违反法律规定。二、市国土局作出《关于撤销公告的通知》之前，未告知被上诉人陈述、申辩权利，程序违法。三、市国土局在二审过程中向法庭提交的补充证据，不能作为二审证据。四、市国土局于1999年8月12日所作公告，具有确定力，各方当事人均应遵照执行。在许**未提出可以变更的法定理由和相应证据的情况下，市国土局也未调查相应证据和事实，未向许**进行调查核实即作出《关于撤销公告的通知》，违反了行政行为确定力的原则。请求维持原判。

被上诉人辩称

被上诉人王**答辩称，一、涉案夹弄系历史遗留下来的公共过道，市国土局未经审查即作出《关于撤销公告的通知》，没有依据。二、西中市相同性质的夹弄的产权均未确定为个人所有，涉案夹弄也不应例外。三、市国土局作出《关于撤销公告的通知》，未向王**了解情况，剥夺了其知情权。四、许**的违法搭建给王**造成了较大损失，产生了安全隐患。五、市国土局在未收到当事人申请的情况下，未向其他利害关系人调查取证即作出认定，违反法定程序。请求维持原判。

原审被告向原审法院提交的证据：1、许**国有土地权证地籍调查表及宗地图；2、许**国有土地权证地籍调查表及宗地图；3、公示报纸（1998年9月18日）；4、江苏省行政事业单位结算凭证、江苏省事业服务收费收据；5、《关于全省土地管理系统行政事业性收费有关问题的通知》（苏**（1995）63号苏**（1995）第155号）；6、公告（1999年8月12日）；7、情况说明书（许**1999年8月17日）；8、《关于撤销公告的通知》（2014年11月14日）；9、《关于撤销公告的通知》签收凭证；10、民事起诉状；11、承诺书（许**2014年11月14日）。

原审被告向原审法院提交的依据为：1、《中华人民共和国土地管理法》；2、《城镇地籍调查规程》；3、《土地登记规则》。

原审原告向原审法院提供的证据：1、许**房产证；2、许**土地使用证；3、许**户籍资料；4、许**国有土地使用权证；5、公告；6、《关于撤销公告的通知》；7、视听资料及说明；8、苏州**民法院（1978）民字第035号调解书；9、环境图；10、詹**证言。

原审第三人许**向原审法院提供的证据：1、许**身份信息；2、苏州**民法院（77）第36号民事调解书；3、土地有偿使用费缴费单据；4、苏州市房产局公告产权报纸；5、国有土地使用证；6、关于土地使用权情况说明书；7、《关于撤销公告的通知》；8、照片。

原审第三人王**向原审法院提供的证据：1、房屋所有权证；2、国有土地使用证。

上述证据、依据均已随案移送本院。

本院经审查认定，原审法院对证据认证正确。

根据本案有效证据，本院经审查，原审判决认定事实清楚，证据充分。

本院认为

庭审中，各方当事人围绕本案的争议焦点即上诉人市国土局作出的《关于撤销公告的通知》程序是否合法，证据是否充分及原审法院的审理程序是否合法，分别发表了辩论意见。

上诉人许**认为，一、《关于撤销公告的通知》是市国土局的自我纠错行为，许**曾多次到市国土局反映情况，市国土局根据各方当事人反映的情况及原始的地籍资料，撤销1999年的公告，证据充分。二、自1997年起许**已依法领取了国有土地使用权证并按规定缴纳了相关土地有偿使用费，且于1999年通过了市国土局的年检程序，自1997年，许**已完全行使该地块的使用权。三、王**在原审中认可其从未走过所争议的夹弄，其代理人在原审第一次开庭时以证人身份参加诉讼，而第二次开庭变更为王**的代理人，违反法定程序，且王**与本案没有利害关系。

上诉人市国土局认为，一、许**承认其曾两次向市国土局提交了意见，市国土局是在充分考虑了其意见的基础上，撤销了1999年的公告。二、1996年的地籍调查资料，经过各方当事人的指界确认，争议的夹弄，都认可其使用权属于许**，许**也缴纳了国有土地有偿使用费，依据充分。1999年的公告是仅在单方面听取许**的意见的情况下作出，存在错误。现市国土局的撤销行为系自我纠错。撤销公告是更正登记，并非变更登记，不需要当事人申请。

被上诉人许**认为，一、1996年的地籍调查不符合实际，故市国土局于1999年公告予以更正。二、1999年的公告和2014年的撤销公告，都是一个具体行政行为，不是市国土局的纠错行为。三、市国土局未提交作出撤销公告的依据。四、土地登记必须依当事人申请进行，市国土局未提交许**的申请材料。

被上诉人王**认为，其从小在涉案弄堂里长大，进出都要经过这条夹弄，其具有利害关系的。现许敏*搭建的建设已经存在安全隐患，对其产生影响。

本院认为，行政机关作出行政行为，应当有充足的证据，符合法定程序。本案中，上**国土局于1999年8月12日作出的公告，对市国土局及相关当事人均具法定效力，各方需遵照执行。被上诉人许**已经据此履行了其相关义务，上诉人许**、被上诉人王**未按照公告的要求进行变更登记，但该公告仍然有效。现上**国土局若撤销该公告，应当经过调查，获取足以推翻前述公告的证据和事实依据。同时，因撤销公告将对许**、许**及王**的权利义务产生影响，因此，市国土局应当听取各方当事人的意见，并给于其陈述、申辩的权利。本案中，市国土局提供的相关资料除许**的单方承诺外，均系前述公告作出前形成，该公告本身即是国土部门为纠正涉案三户国有土地登记中存在的错误经过复查而发布，现市国土局仅凭借涉案三户国有土地使用权登记时形成的书面材料，不足以推翻前述公告。市国土局提出的有关人民法院的调解书，并未提及夹弄的归属问题。同时，市国土局也无证据证明其已经给予许**、王**陈述、申辩的权利，程序违法。因此，上**国土局作出《关于撤销公告的通知》主要证据不足，违反法定程序，依法应予撤销。关于王**与本案是否有利害关系的问题，本院认为，王**系地号为＊号土地使用权人，被撤销的公告亦涉及上述地号的国有土地使用权的变更，因此王**与本案具有法律上的利害关系，原审法院追加王**作为第三人参加诉讼并无不妥。而詹**系王**之子，在第一次庭审中，因王**尚未被追加为当事人，詹**向法庭陈述了其知晓的有关涉案夹弄的历史情形，并不影响其代理其母亲参加诉讼的资格。综上所述，原审判决并无不当，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

案件受理费人民币50元，由上诉人许**、上诉人苏州市国土资源局各半负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年八月四日