冯*与睢宁县交通运输管理所行政处罚、不履行法定职责二审行政判决书

审理经过

上诉人冯*因诉睢宁县交通运输管理所（以下简称睢宁县交管所）道路运输管理行政处罚及违法要求履行义务一案，不服（2015）睢行初字第24号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，于2016年1月8日公开开庭审理了本案。上诉人委托代理人沈*、被上**交管所法定代表人袁**、委托代理人吴*中，被上诉人新兴公司法定代表人黄*、委托代理人朱**到庭参加诉讼，本案现已审理终结。

一审法院查明

原审法院查明，为加强对出租车行业管理，规范出租车经营行为，睢宁县人民政府于2012年7月2日下发《睢宁县人民政府关于促进出租汽车行业××发展的意见》睢政规（2012）1号，该意见明确要求出租汽车客运经营实行集中管理。出租汽车经营者要与出租汽车企业签订管理合同，明确双方权利和义务。2012年7月3日，睢宁县交通运输局下发《关于加强出租汽车公司管理的通知》睢交法（2012）62号，该通知明确出租汽车管理模式为从事出租汽车客运经营的工商户应当进行集中管理，出租汽车经营者要与出租汽车企业签订管理合同，明确双方的权利和义务。从2012年7月2日开始，凡出租汽车涉及交通运政部门的各类业务（含证照办理、年审、油补、采集申报发放等），均由出租汽车公司代办，交通运政部门不再接受个体办理出租汽车业务。2013年6月7日睢**管所根据《江苏省道路运输条例》、《徐州市出租客运条例》并参照徐州市运管处《关于规范出租汽车车身颜色和外观式样的通知》（徐**（2011）99号）文件，决定对我县出租汽车车身颜色和外观样式包括门徽、顶灯等作统一规范和要求。新兴公司于2012年1月9日获得从事客运出租营运的业务许可。原告冯*于2012年7月16日与第三人新兴公司签订《个体出租汽车委托公司服务管理协议》和《补充协议》，约定经营模式实行个体自主经营，公司化服务管理模式，车辆的所有权归冯*。冯*所有的苏C×××××号出租车自愿委托公司管理模式营运，服从新兴公司的管理，接受新兴公司的服务，并按约定交纳管理服务费（每月80元）。约定了经营期限、双方的权利、义务、违约责任等。2014年7月，冯*因苏C×××××号车辆老化，更新一辆现代牌轿车，车号为苏C×××××。更新后，原告与第三人在原合同上签订备注条款，言*更新后的苏C×××××仍按原合同条款履行，不得擅自违约。2015年5月15日16时，原告冯*驾驶苏C×××××（蓝）出租车在睢宁县供电局门口路边时，因该客运出租车没有按照规定装配出租车专用的设施和标记被被告的运政执法人员查获。被告于当天对该起案件进行立案，并对该案件展开调查，并于2015年5月22日对原告作出睢交道罚字（2015）00442号《行政处罚决定书》，并与当日送达。原告冯*对该处罚决定并对被告要求其在经营的出租车上统一标示等行为不服，遂提起本诉，要求撤销处罚决定，更正出租车门徽，删除服务监督卡上的新兴公司的名称，并由被告承担诉讼费用。

一审法院认为

原审法院认为：根据《徐州市出租汽车客运条例》第四条第一款即“市、县（市）、贾汪区人民政府交通运输主管部门负责本行政区域内的出租汽车客运管理工作，其所属的道路运输管理机构负责具体实施”。本案被告睢**管所具有对辖区内出租汽车客运管理工作负责具体实施并对部分违法行为作出行政处罚的法定职责。一、被告睢**管所要求原告在其出租车上张贴出租车统一标识等事实行为是否合法，是否构成违法要求履行义务行为。从理论上说，行政机关的性质是法律规范的执行机关，只能具体执行、落实法律已规定的权利义务内容，不能任意创造要求公民、法人或其他组织履行的义务内容。行政机关在行政管理过程中要求公民、法人或者其他组织履行的义务，都必须有法律的明文规定，否则便是违法要求履行义务。要求违法履行义务主要表现为如下三种情况：法律、法规没有设定义务，而行政机关随意要求履行义务的；法律、法规设定了一定的义务，但是行政机关任意增加义务的范围和数量的；行政机关要求履行义务时程序违法，提出不具备履行条件或者违反常识常理的义务。本案中，被告根据《徐州市出租汽车客运条例》相关规定及睢宁县人民政府和其主管机关睢宁县交通运输局的文件规定，结合睢宁县出租汽车客运管理的实际，要求出租汽车统一门徽等标识，具有法规、文件依据，且原告是在政府及相关部门的指引下，自愿与第三人签订服务管理协议，故该行为并不构成违法要求履行义务行为。如原告与第三人之间对服务内容等有争议，可以通过其他途径予以解决。关于行政处罚行为合法性问题。经审查，被告对原告作出的涉诉行政处罚，认定事实清楚，证据确实充分，适用法规正确，程序合法。故原告要求撤销睢交道罚字（2015）00442号行政处罚决定、请求睢**管所依法更正其出租车张贴的门徽，并去掉服务监督卡上的单位名称是新兴公司字样的诉讼请求，无事实和法律依据，本院不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告冯*对被告睢宁县交通运输管理所的诉讼请求；案件受理费50元，由原告冯*负担。

上诉人诉称

上诉人冯*上诉称，原审法院对证据和事实的认定是错误的。1、上诉人是合法的个体经营者，有交通运政部门的行政许可和工商部门的营业执照；车辆行驶证、营运证均是上诉人名字，经营性质应是个体经营。被上诉人新**司是一个没有道路经营许可证、无资质的出租车公司，上诉人的个体经营与该公司无任何关系，被上诉人以没有使用该公司统一门徽对上诉人进行处罚没有事实依据；2、原审中，上诉人没有向法院提供与新**司签订的挂靠合同，事实上也不存在挂靠关系，只是在被上诉人的强制要求下才被迫签订委托服务协议，上诉人提供多名证人均能证实出租车个体经营者均不愿意挂靠公司的事实，被上诉人实施的行为具有强制性，行为违法；3、上诉人是睢宁**业协会的会员，此个体门徽是经协会研究、设计制作的，并于2015年3月份以书面材料的形式向交通局申请备案，不属非法使用门徽。被上诉人睢**管所是依职权帮助新**司对个体车主进行限制，要求个体车主在服务监督卡上载有该公司名称，使用该公司门徽等，该行为不符合交通运输部2014年第16号令《出租汽车经营服务管理规定》和徐州市人民政府第137号令《徐州市出租汽车客运经营权管理办法》的要求，行政行为违法。综上，被上诉人的处罚等行为已经给上诉人造成实际损失，请求二审法院依法撤销一审判决，判令被上诉人赔偿上诉人直接损失及精神损失，支持上诉人的诉讼请求。

被上诉人辩称

被上诉人睢**管所辩称，《徐州市出租汽车客运条例》第二十四第一款规定“客运出租汽车应当张贴统一标准的门徽”。答辩人根据上述规定于2013年下半年统一了全县出租车行业的门徽。答辩人工作人员在巡查时发现上诉人冯群所驾驶的苏C×××××出租车上的门徽与统一标准的门徽不符，遂立案调查，后根据查明的事实作出处罚并依法送达给上诉人。答辩人作出的行政处罚行为事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法。上诉人要求更改门徽的请求不符合上述规定，依法不应予以支持。上诉人在上诉过程中增加赔偿请求不符合行政诉讼法的规定，应予驳回。综上，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉，维持一审判决。

被上诉人新兴公司述称，出租车客运管理实行公司化、规模化运营是发展趋势，也是符合我国法律法规规定的。上诉人与公司签订的服务管理协议是双方真实意思表示，合法有效。上诉人在二审中增加赔偿的诉讼请求于法无据。综上，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。

被上诉人向原审法院提交的证据、依据有：1.《交通行政案件立案审批表》；2.《交通行政案件询问笔录》；3.《交通行政案件勘验（检查）笔录》；4.《交通行政案件证据保存清单》；5.《交通行政案件证据登记保存处理决定书》；6.《交通行政案件接收处理催告通知书》；7.《交通行政案件车辆暂扣凭证》；8.《交通行政案件解除行政强制措施通知书》；9.《责令改正通知书》；10.《交通行政案件违法行为调查报告》；11.《交通行政案件违法行为通知书》；12.《交通行政案件陈述申辩书》；13.《交通行政重大案件集体讨论记录》；14.《交通行政案件从轻、减轻处罚审批表》；15.《交通行政案件行政处罚决定书》；16．《交通行政案件送达回证》；17．交通行政案件罚（没）款票据；18.原告保证书；19.《交通行政案件处罚结案报告》；20．视听资料一份。证明睢**管所对原告冯*的行政处罚认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法。21.《个体出租车委托出租服务管理协议》；22.《个体出租车委托出租服务管理协议补充协议》；23.《睢宁县出租汽车车辆更新申请核准表》；24.《2013年新兴公司车辆总数表》、《2014年新兴公司车辆总数表》。证据21-24，证明冯*的车辆是在新兴公司的管理下营运的，因此应当张贴新兴公司的门徽。25.睢政规（2012）1号《睢宁县人民政府关于促进出租汽车行业××发展的意见》；26.睢交发（2012）62号《关于加强出租汽车公司管理的通知》；27.睢交发（2012）7号《关于同意成立“睢宁县新**有限公司”的批复》。证据25-27，证明新兴公司是在相关的法律文件指引之下成立的，其成立是获得主管部门批准的，同时也获得了相应的客运经营资格。28.徐**（2011）99号《关于规范出租汽车车身颜色和外观式样的通知》；29.睢运发（2013）18号《关于规范出租汽车车身颜色和外观式样的通知》。证据28-29，证明新兴公司的门徽是参照徐州市运营管理处的文件规定制作的。被诉行政行为的依据为：《徐州市出租汽车客运条例》第二十四条、第三十七条第四款。

原告向原审法院提供的证据是：1.原告的入会申请书；2.新兴公司挂靠车辆合同书；3.原告的道路运输证、车辆行驶证；4.睢宁**业协会的门徽；5-6.到庭证人戴*、孙*的证言。

被上诉人新兴公司向原审法院提供的证据有：1.（2012）第01号睢宁县交通运输局准许行政许可决定书、工商营业执照、组织机构代码证；2.原告自2006年车辆出租车道路运输年度审验表；3.原告与第三人于2012年7月16日签订的个体出租车委托公司管理协议书，时间是从2012年7月16日至2020年7月16日；4.原告自2012年7月16日签订协议后向公司缴纳的部分费用；5.原告通过第三人领取的2014年度财政补贴单据。证据2-5证明原告一直是自愿接受公司的管理；6.县出租行业统一的标识和门徽照片。

双方当事人在原审中的证据均已随案移送至本院。上诉人在庭审中主张原审判决书载明的证据2不是其提交的，经查询庭审质证笔录，记载为上诉人提交。二审中，上诉人除一审提交的证据外，向法院申请证人吴*、余*出庭作证，主要证明与新**司签订的协议非自愿签订。本院对证人证言经质证认为，两证人均系出租车集中管理的相对人，与本案所涉事实有利害关系，且其中一人已就该事实提起同类诉讼，且该证言无其他证据佐证，本院不予认定。

本院查明

经二审庭审质证认证，认为原审法院对证据和事实的认定是正确的，本院予以确认。

本案双方当事人争议的焦点是被上诉人睢宁交管所对上诉人作出的行政处罚是否正确，上诉人要求更换门徽、更改服务监督卡名称及赔偿请求是否有事实依据。

本院认为

本院认为，出租汽车是城乡交通的重要组成部分，较好地补充了公共交通的不足，出租行业是否能够规范、××、有序的发展，涉及到广大消费者的合法权益能否得到保护。尤其是出租车行业具有特殊性，在总运量、定价等方面需要政府调控，既有市场的特性，又有政府管制的特点。国家在出租车行业长期缺乏统一的管理体制，法律法规滞后，形成各地在不同阶段采取不同的管理模式。睢宁县人民政府为规范其辖区内客运市场秩序、保证服务质量，于2012年出台睢政规（2012）1号《睢宁县人民政府关于促进出租汽车行业××发展的意见》，对辖区内出租行业管理提出“尊重历史、总量控制、标本兼治、协调发展”的原则要求，睢宁县交通运输局据此下发睢交发（2012）62号《关于加强出租汽车公司管理的通知》明确提出该县区出租汽车采取集中管理，自2012年7月2日起，由优化整合后出租车公司代为办理涉及交通运政部门的各类业务，不再接受个体办理出租汽车业务。睢宁县政府与交管部门出台的文件与**通部2015年1月1日实施的《出租汽车经营服务管理规定》中“国家鼓励出租汽车实行规模化、集约化、公司化经营”；《徐州市出租汽车客运经营权管理办法》中“出租汽车投放应当按照出租汽车客运发展规划实施，有利于出租汽车行业向规模化、集约化、公司化方向发展”的发展方向并不相悖，被上诉人的管理行为并不违法。

关于被上诉人对上诉人实施处罚是否正确问题。根据查明事实，上诉人冯*确于2012年7月16日与新兴公司签订《个体出租汽车委托公司服务管理协议》和《补充协议》，约定经营模式实行个体自主经营、公司化服务管理模式，车辆的所有权归冯*，冯*所有的出租车自愿委托公司管理模式营运，服从新兴公司的管理。《徐州市出租汽车客运条例》第二十四条“客运出租汽车应当有下列设施和标记：（一）张贴统一标准的门徽。”在目前上诉人与新兴公司签订的服务管理协议未有法定程序确认无效的情况下，无论是根据管理约定或是上述规定，上诉人都应当使用新兴公司的统一门徽。被上诉人在巡查中发现上诉人未使用统一门徽进行查处事实清楚。同时，被上诉人办理行政处罚案件履行了受理、告知陈述申辩、审核、作出决定等程序，符合行政处罚的程序规定。

关于上诉人要求更换门徽、使用个体标识、赔偿等请求是否成立问题。上诉人认为其是睢宁**业协会的会员，车体使用的门徽是经协会研究、设计制作并申请报备的，不属非法使用门徽。根据社会团体法人登记证书中载明的“睢宁**业协会业务范围：1、协调政府主管与经营者、驾驶员之间的关系；2、协助贯彻相关方针政策；3、传达合理化建议、驾驶员意愿；4、开展行业咨询、培训等；5、开展经验交流、促进团结互助；6、规范市场秩序、提高经营服务水平，向社会提供志愿者服务；7、维护经营者与驾驶员的合法权益，督促主管部门依法行政。”该协会不具备制作、并批准使用其设计门徽的业务范围，上诉人自行使用协会设计门徽的行为不符合《徐州市出租汽车客运条例》要求统一使用门徽规定。上诉人要求更正门徽的上诉主张，本院不予支持。上诉人在一审中诉状中没有赔偿损失的请求，二审对该增加请求部分不予理涉。

综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

上诉案件受理费50元，由上诉人冯*承担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一六年一月二十八日