章定身与福州市晋安区城市综合执法局行政处罚二审行政判决书

审理经过

上诉人章定身诉被上诉人晋安区城市综合执法局（以下简称晋安区执法局）行政处罚一案，不服福州市晋安区人民法院（2015）晋行初字第113号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

一审法院查明

一审法院查明：原告章定身居住的房屋坐落晋安区岳峰镇竹屿村洋头尾。2015年1月16日，被告对原告房屋涉嫌违法建设事项立案查处，并向原告发出询问（调查）通知书，向晋安区城乡建设局、晋安区岳峰镇人民政府、福州市**安分局调查，对房屋进行了现场检查勘验，同时查阅了2004年、2006年航拍图及矢量图。2015年1月21日，被告向原告发出责令限期改正通知书，责令其于1月26日前自行拆除违法建设的建筑物。原告未在指定期限内自行整改。2015年1月27日，被告调查终结，向原告发出行政处罚告知书，告知原告行政处罚决定的事实、理由和依据，及告知原告享有陈述、申辩及听证权。被告经审批，于2015年2月2日作出（2015）013号处罚决定、行政决定强制执行公告，认定原告未经有权机关批准，擅自在岳峰镇竹屿村洋头尾违建的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，依据该法第六十四条的规定，决定对原告作出以下行政处罚：限三日内自行拆除违法建筑，逾期未拆除的，将依法予以强制执行。2月6日，被告作出行政决定执行催告书。2月12日，被告作出行政强制决定，责令原告三日内自行拆除违法建设，逾期不拆除的，将予以强制拆除。原告不服行政强制决定，向福**城乡规划局申请行政复议，福**城乡规划局以该局已非被告上一级主管机关为由，决定不予受理原告的复议申请。2015年6月19日，原告向法院提起行政诉讼。

一审法院认为

一审法院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条”**务院或者经**务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”的规定，及《**务院法制办公室关于在福建省福州市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函（2001）242号）、《福建省人民政府关于在福州市开展相对集中行政处罚权试点工作的通知》（闽政（2001）文274号），被告晋安区执法局具有行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对违法建设的行政处罚权的职责。

修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》（2015年5月1日起施行）将起诉期限从原来”应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出”，改为”应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出”。原告对被告于2015年2月2日作出的行政行为不服提起诉讼，适用修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》六个月起诉期限的规定，起诉期限延长至2015年8月2日，其于2015年6月19日提起诉讼，未超过起诉期限。

本案中，被告提交的证据能够证明原告于2004年至2006年间在晋安区岳峰镇竹屿村洋头尾建设有一层房屋，2006年后对房屋进行了加建、扩建。1990年4月1日实施的《中华人民共和国城市规划法》（现已失效）第三十二条规定：”在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。”2008年1月1日施行的《城乡规划法》第四十条第一款规定：”在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”新旧法都规定了在城市规划区建房应当根据相应法定程序申请取得规划审批。原告的房屋位于晋安区岳峰镇竹屿村，根据福州市城市总体规划，属于城市规划区的范围。被告向晋安区城乡建设局、晋安区岳峰镇人民政府、福州市**安分局调查核实原告未在上述单位办理相关建设手续，原告提交的证据亦不能证明其建设的房屋已经有权机关审批，故原告在城市规划区范围内未办理规划许可建设房屋的行为违反了《中华人民共和国城市规划法》第三十二条的规定，也违反了《城乡规划法》第四十条的规定。被告认为原告未经有权机关批准建房违法，并无不当。

《城乡规划法》第六十四条规定：”未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”住房和城乡**设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条规定：”违法建设行为有下列情形之一的，属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形：（一）取得建设工程规划许可证，但未按建设工程规划许可证的规定进行建设，在限期内采取局部拆除等整改措施，能够使建设工程符合建设工程规划许可证要求的。（二）未取得建设工程规划许可证即开工建设，但已取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，且建设内容符合或采取局部拆除等整改措施后能够符合审查文件要求的。”第七条规定：”第四条规定以外的违法建设行为，均为无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。”本案中，原告建设的房屋位于”横屿组团二期”项目征收红线范围内，影响城市规划的实施且无法采取改正措施，被告依据《城乡规划法》第六十四条规定，作出限期拆除的处罚决定，并无不当。

《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：”违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”原告的建设行为发生在《城乡规划法》实施前，但其所建房屋因未取得建房的合法手续且至今未取得合法的产权证明，系违法建筑的事实客观存在，其所建房屋的违法状态一直延续到《城乡规划法》实施之后，因此，被告适用《城乡规划法》对原告作出行政处罚是适当的。被告在作出被诉处罚决定之前，履行了立案审批、调查取证、责令改正、权利告知、调查终结、处理审批等程序。原告主张被告对原告作出处罚决定是实行打击报复，是为达到强征土地的目的，及被告执法不公，缺乏事实根据，不予采纳。综上所述，原告的诉讼主张及理由不成立。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告章定身要求撤销被告福州市晋安区城市综合执法局于2015年2月2日作出的榕晋执罚字（2015）第013号《行政处罚决定书》的诉讼请求。

上诉人诉称

上诉人章定身不服一审判决，向本院提起上诉称，一、依据上诉人旧户口簿复印件可以证明上诉人在1971年12月14日分居立户起就已经在竹屿村竹林境洋头尾163号房屋居住和生活，直至第一次被强拆已居住将近30年。二、竹屿**领导小组与上诉人所签订的《协议书》，可以证明如下事实：竹屿**领导小组为了解决上诉人今后居住问题，由村委会按统筹计划审批的一块地作为上诉人用地建房。三、晋安区政府办公室2000年7月17日所作出的（2000）13号《关于协调后峰镇4位老信访户问题会议纪要》，含有市委、市政府督办的权威，是对解决岳峰镇老信访户问题进行专题协调，所作出的意见具有法律效力。四、为保护竹屿村历史文物，上诉人致信国家主席，但一审听信被上诉人代理人以国家主席转办的函与本案无关进行误导，其行政行为有失公正，依法请求被上诉人的代理人回避。洋头尾163号属横屿组团项目拆迁户，但至今不给上诉人按照拆迁户应有的权利。综上，上诉人请求：1.撤销一审判决，依法改判。二、责成被上诉人代理人依法回避。三、责成被上诉人赔偿造成上诉人一切经济损失责任。

被上诉人辩称

被上诉人晋安区执法局辩称，一、答辩人有权对违法建设行使行政处罚。二、上诉人建造2层房屋未经过有关部门审批，未取得《建设工程规划许可证》，系违法建筑。2015年1月答辩人接到晋安区岳峰镇鹤林村章定身存有违法建筑的嫌疑的举报，于2015年1月16日进行立案调查，同时按规定及程序向上诉人发出了《询问（调查）通知书》并依程序送达。答辩人依职权分别向福州**乡建设局、福州市晋安区岳峰镇人民政府、福州市**安分局发协助调查函，调查了解上诉人建房是否有向有关部门申请，是否有经过有关部门的批准。上述3个单位均回复未接受或审批过上诉人的申请。答辩人向福州市勘测院调取的2004年、2006年航拍图及矢量图，可以清楚地证实：2004年前此处为空地，上诉人系在2004年至2006年间建造一层砖混结构房屋，面积108平方米；2006年8月后于原房屋上加建1层砖木、木结构房屋，同时在原房屋旁扩建1层砖木结构房屋，增建面积231平方米，上诉人所建房屋没有取得《建设规划许可证》。答辩人到疑似违建房屋进行现场勘验并制作了勘验笔录（砖木结构2层房屋，建筑总面积339平米），同时也向福州晋安区房屋征收工程处调查，调查结果均证实上诉人上述建房的事实。《城市规划法》、《城乡规划法》新旧法都规定了办理建设工程规划许可证是进行建房的必要条件之一。上诉人于2004年后建造上述房屋，未按照上述法律规定的程序进行申请，其占地建房的状态持续到行政处罚前，始终未经用地批准或规划许可，其行为均违反了新旧法的规定，因此答辩人认定上诉人的行为违反了《城乡规划法》第四十条的规定，在依法履行执法程序后于2015年2月2日向上诉人作出《行政处罚决定书》，限其3日内自行拆除违法建筑，逾期未拆除的，将依法予以强制执行，但上诉人并未自行拆除违法建设。上诉人的房屋位于福州市晋安区岳峰镇，根据福州市城市总体规划，属于城市规划区的范围。上诉人提交的证据亦不能证明其建造的房屋已经有权部门审批，上诉人所建的房屋既违反了《城市规划法》第三十二条的规定，也违反了《城乡规划法》第四十条的规定。三、上诉人的房屋坐落晋安区岳峰镇属于福州城市规划区范围，且位于市区中心城。四、答辩人适用法律正确、程序合法。由于上诉人违法建筑的事实客观存在且至今未改变，所建房屋的违法状态一直持续至今，因此答辩人依据《行政处罚法》、《城乡规划法》第六十四条等相关规定及住房和城乡**设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第八条规定，向上诉人发出《责令限期改正通知书》限其于规定时间内自行拆除违法建设，在上诉人未自行拆除违法建筑的情况下，答辩人依法按程序向上诉人发出《行政处罚告知书》并送达，要求其在期限内自行拆除违法建筑，但上诉人仍未自行拆除。经集体审查研究后，对上诉人作出了《行政处罚决定书》，按程序送达并履行了告知义务。综上所述，答辩人对上诉人作出的（2015）013号处罚决定事实清楚，证据确凿，定性准确，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。

本院查明

一审中双方当事人提交的证据和法律依据均已随案移送本院。经审查，相关证据均经一审开庭质证。本院经审理查明的事实与一审法院认定的事实一致，本院予以确认。

本院认为

本院认为，本案被上诉人提交的证据能够证明上诉人于2004年至2006年间在晋安区岳峰镇竹屿村洋头尾建设有一层房屋，2006年后对房屋进行了加建、扩建的事实。《中华人民共和国城乡规划法》虽于2008年才颁布实施，但并不意味着其颁行前农村村民建房不需要进行审批。《中华人民共和国城市规划法》于1990年起施行，其明确规定在城市规划区内进行建设，需取得建设工程规划许可证。上诉人的房屋属于城市规划区的范围，未办理任何申请或报批手续，未取得建设工程规划许可证件，其行为违反了《城乡规划法》第四十条的规定，被上诉人据此认定上诉人未经有权机关批准建房违法，并无不当。被上诉人在作出被诉行政处罚决定之前，履行了立案审批、调查取证、责令改正、权利告知和处理审批等程序，程序合法。

综上，一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，上诉人的上诉理由不成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

本案二审案件受理费50元由上诉人章定身承担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一六年三月三日