腾冲市国土资源局、梁丽梅诉李东轩土地行政许可案二审行政判决书

审理经过

上诉人腾冲市国土资源局、梁**因土地行政管理一案，不服腾冲县人民法院于2015年6月25日作出的（2014）腾行初字第12号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年9月21日立案后，依法组成合议庭，于2015年11月11日在本院115法庭公开开庭审理了本案。上诉人腾冲市国土资源局委托代理人刘**、郭**，上诉人梁**及其委托代理人张**，被上诉人李**及其委托代理人牛作诗、杨**、原审被告腾冲**储备中心委托代理人陈**、腾发燕，到庭参加诉讼。本案经本院审判委员会讨论决定，现已审理终结。

一审法院查明

原审法院判决认定，李*甲与原告李**系父子关系，李*甲与第三人梁**生育了李*乙。2002年8月4日，腾冲县某某有限公司取得腾冲县第二批城市建设用地征用的国有土地5749.36平方米的国有土地证。2003年4月22日、6月2日拆迁办先后与李*甲、梁**签订两份《房屋拆迁协议》，由拆迁办对某甲公司的5749平方米土地进行作价补偿，异地安置，安置地位于北二环路边。同年10月27日李*甲、梁**提出申请，要求将置换来的5749平方米的土地使用证持有人变更为李**、李*乙。同月28日，城工委以”腾城工字（2003）57号”文件，决定将城工委开发的51平方米土地出让给某甲公司李*甲、梁**；同时根据某甲公司李*甲、梁**的申请，将其置换来的5749平方米及购买来的51平方米土地的管理使用人变更为李**、李*乙。同月30日，某甲公司向土管局提出申请，要求将某甲公司土地使用权变更为私人产权，户主变更为李**、李*乙。同月31日，国土局（原土管局）根据申请作出腾国土资（建）复（2003）783号、784号批复，批复同意某某镇北二环路旁的国有土地使用权51平方米出让给李*乙户、李**户，将北二环路旁的国有土地5749平方米国有土地调换变更给李*乙户、李**户。后因腾冲城市建设需要，需对腾国土资（建）复（2003）783号、784号批复中确定给李**、李*乙管理使用的土地再次进行拆迁。2010年11月6日，某乙公司作为甲方（拆迁方）与梁**、李*乙签订《房屋拆迁补偿协议》，该协议第一条约定，拆迁补偿方式”甲方以货币补偿方式对乙方原土地证号NO：腾国土资（建）复（2003）783号、土地使用面积5800㎡……一次性作价补偿”，第二条约定，补偿金额及支付方式”……2、宅基地补偿金额为人民币15346800.00元……”；第三条约定，土地安置”甲方在腾越镇某某河小区前北二环路边挂牌出让给乙方商住两用地壹宗，面积5800.0㎡；在腾越镇某某小区田*安置地范围内挂牌出让给乙方住宅用地三宗，地号：C＊、C＊、C＊，面积：576.0㎡。”该协议签订后，梁**实际管理房屋拆迁协议中的安置地。李**随后以某乙公司与梁**、李*乙签订的《房屋拆迁补偿协议》侵犯其合法权益为由，向保**院提起房屋拆迁安置补偿合同纠纷诉讼，在此过程中，李**与某乙公司达成调解协议，该协议记载鉴于2010年11月6日李*乙方在未通知李**也未取得李**同意的情况下，与某乙公司签订拆迁补偿协议，经某乙公司与李**协商一致，达成《调解协议书》，《调解协议书》第一条约定，将李**的名字加入到拆迁补偿协议中（即该拆迁补偿协议书的权利人为李**和李*乙两人共同所有）；第二条约定，由拆迁部门协助按照腾国土资（建）复（2003）783号和784号批复办理土地使用权证书，李**及李*乙为拆迁补偿协议书所涉及土地权共同共有人；第三条约定，在上述两条实现的前提下李**认可李*乙与某乙公司签订的拆迁补偿协议书中的效力，并撤回起诉。2011年8月17日保**院以（2011）保中民二初字第8号民事裁定书，裁定准许李**撤回起诉。

2013年12月18日，收储中心发布腾土储告字（2013）23号国有土地使用权，其中宗地编号为TCTY2013-＊＊＊号、＊＊＊号、＊＊＊号的挂牌出让宗地位于腾冲县腾越镇文星社区某某小区，面积分别为196.8平方米、192平方米、187.2平方米，三宗地面积合计576平方米；宗地编号为TCTY2013-＊＊＊、＊＊＊号的挂牌出让宗地位于腾冲县腾越镇文星社区某某河小区，面积分别为2604.84平方米、3197.33平方米，面积合计5802.17平方米；后梁**于2014年1月10日向收储中心对上述五宗地提交了竞买报价。同月16日收储中心与梁**分别签订了TCTY2013-＊＊＊、＊＊＊、＊＊＊、＊＊＊、＊＊＊号宗地的五份成交确认书。同月20日，国土局与梁**签订上述五宗地的《国有建设用地使用权出让合同》并根据梁**的申请于同日作出腾国土资复（2014）43、44、45、74、75号批复和腾冲县（2014）字第13、14、15、44、45号建设用地批准书。

2014年6月9日，国土局认为梁**要求办理用地审批手续的上述五宗地可能涉及到李**的权利，向李**送达了行政许可利害关系人告知书和听证告知书，同月13日，李**向国土局提出听证申请，7月3日被告国土局举行听证但未向李**告知听证结果，听证笔录中载明梁**要求办理用地审批手续的五宗土地来源系房屋拆迁协议中的拆迁安置地，而房屋拆迁协议中的被拆迁地系腾土国资（建）复（2003）783、784号批复中确定的土地，批复未被撤销。

另查明，2014年7月29日，原腾冲县人民政府为梁**颁发了位于腾越镇文星社区某某河小区的两宗面积为5802.17平方米的国有土地使用权证号为”腾国用（2014）第＊＊＊＊＊＊号”国有土地使用证和位于腾越镇文星社区某某小区三宗面积为576平方米的国有土地使用权颁发了证号为”腾国用（2014）第＊＊＊＊＊＊号”国有土地使用证。2015年1月23日，腾冲县人民政府为梁**竞得的位于腾越镇文星社区某某河小区二宗面积为5802.17平方米的国有土地使用权上的房屋颁发了证号为”腾冲县房权证腾越镇字第2015＊＊＊＊＊号”房屋所有权证。

一审法院认为

原审法院判决认为，国土资源部发布的《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》和《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》规定，挂牌出让国有建设用地使用权，是指市、县人民政府国土资源行政主管部门发布挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在指定的土地交易场所挂牌公布，接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果或现场竞价结果确定土地使用权的行为。参照上述规定，挂牌出让国有建设用地使用权的主体是被告国土局。故本案收储中心实施的挂牌出让国有建设用地使用权行为，应视为国土局的行为。收储中心挂牌出让给第三人梁**的五宗地因与原告李**提交的腾国土资（建）复（2003）783号、784号批复、2011年11月6日《房屋拆迁补偿协议》、2011年3月14日《调解协议书》及2014年7月3日被告国土局制作的听证笔录等证据证明的土地存在争议。因此，收储中心挂牌出让给第三人梁**的五宗地属于土地来源不清，证据不足。故收储中心与第三人梁**签订的五份成交确认书，应予撤销；被告国土局根据收储中心的五份成交确认书等材料，作出的五份批复和五份建设用地批准书亦应撤销。因此，原告要求撤销上述成交确认书、批复和建设用地批准书的诉讼请求，予以支持。对原告李**要求被告国土局为其办理属于原告位于腾越**区五宗拆迁安置地国有土地使用证的诉讼请求，因原腾冲县人民政府对该五宗地已为梁**颁发了腾国用（2014）第＊＊＊＊＊＊号、＊＊＊＊＊＊号国有土地使用证，故原告的该诉讼请求，不予支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决：1.撤销2014年1月16日原腾冲**储备中心于第三人梁**签订的宗地编号分别为TCTY2013-＊＊＊号、＊＊＊号、＊＊＊号、＊＊＊号、＊＊＊号的成交确认书。2.撤销2014年1月20日被告原腾冲县国土资源局作出的腾国土资复（2014）43号、44号、45号、74号、75号批复和腾冲县（2014）字第013号、014号、015号、044号、045号建设用地批准书。3.驳回原告李**的其他诉讼请求。案件受理费人民币50元，由被告腾冲县国土资源局交纳。

上诉人诉称

上诉人腾冲市国土资源局诉称：1.一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款主要证据不足的规定做出了撤销收储中心的成交确认书及撤销上诉人作出的批复和建设用地批准书的判决，属适用法律错误。收购储备中心依法对本案五宗土地进行挂牌出让活动，依程序与原审第三人签订《成交确认书》。上诉人根据原审第三人的申请及《成交确认书》和挂牌活动的相关资料，与原审第三人签订《国有建设用地使用权出让合同》并向其颁发该五宗国有土地《建设用地批复》和《建设用地批准书》。2.一审判决认定事实不清，判决理由不成立。土地收购储备中心是腾冲市人民政府依法批准成立的事业单位，具有独立法人资格，能够独立承担法律责任。将收储中心与第三人梁**签订《成交确认书》的行为视为上诉人的行为，不符合法律规定；一审法院在排除收储中心作为本案当事人的情况下，作出撤销其与第三人梁**签订的《成交确认书》，属认定事实不清；本案五宗土地来源为云南省人民政府批准的原腾冲县2008年度第五批城镇建设用地和2012年度第二批城镇建设用地，一审法院以”来源不清，证据不足”为判决理由与事实不符。3.原腾冲县收储中心与原审第三人梁**签订《成交确认书》事实清楚，程序合法。收储中心依法对该五宗土地进行公开挂牌，原审第三人通过挂牌方式竞得了该五宗建设用地的使用权，并与收储中心签订了《成交确认书》，整个出让经过事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。4.上诉人作出的腾国土资复《批复》及《建设用地批准书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。本案涉及的5宗6378.17平方米的建设用地审批手续办理属于上诉人职权管辖范围，上诉人作出的《建设用地批复》及《建设用地批准书》证据充分，事实清楚。上诉人依据与梁**签订的《国有建设用地使用权出让合同》，下发了五宗国有土地《建设用地批复》及《建设用地批准书》严格按法定程序进行，适用法律法规正确。综上认为，一审判决适用法律错误，认定事实不清，判决理由不成立，请求一、撤销原腾冲县人民法院（2015）腾行初字第12号《行政判决书》，改判驳回原审原告的诉讼请求；二、维持2014年1月16日原腾冲县收储中心与原审第三人梁**签订的TCTY2013-＊＊＊、＊＊＊、＊＊＊、＊＊＊、＊＊＊号《成交确认书》；三、维持上诉人2014年1月20日作出的腾国土资复（2014）第43号、44号、45号、74号、75号《批复》及腾冲县（2014）字第013号、014号、015号、044号、045号《建设用地批准书》。

上诉人梁**诉称：1.李**在原审中作为本案的原告，主体资格不适格，不符合行政诉讼法第四十九条规定的起诉条件。本案被诉的行政行为主要是收储中心与第三人梁**签订的《成交确认书》，该行政行为的相对人不是李**。成交确认书签订的时间是2014年1月16日，而李**向国土局提交听证申请的时间是2014年6月13日，是在成交确认书签订后李**提出的个人主张。挂牌出让该五宗土地手续齐全，行为合法，挂牌公示期间李**未按规定报名参加竞买，其与成交确认这一行政行为无利害关系。2.一审判决认定证据错误，导致事实认定错误。一审认为土地存在争议，收储中心挂牌出让给第三人梁**的五宗土地来源不清，证据不足的证据主要是原告李**提交的腾国土资（建）复（2003）783号、784号批复、2010年11月6日《房屋拆迁补偿协议》、2011年3月14日《调解协议书》及2014年7月3日的听证笔录。两份批复已经保山**民法院进行审理后，认为赠与行为未发生法律效力，可单方撤销赠与；《房屋拆迁补偿协议》是上诉人梁**代表某甲公司签订，李**在该协议签订后擅自单方加名，违背原协议人梁**的真实意思表示，证据不合法；听证笔录是在《成交确认书》签订后发生的，不应用后来发生的事实来评价原来发生的行为。3.一审判决认定的事实错误，理由不能成立。本案涉及的五宗土地系依法征收，批复、国有土地使用权供地方案、挂牌出让地块土地权属和土地估价结果初审意见、宗地图、规划条件等证据相互印证，充分证明该五宗土地来源清楚，证据充分；政府依法征收后的土地，收储中心有权代表政府依法出让，不存在原判决认定的”土地存在争议”。4.一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款规定作出了撤销成交确认书的判决。收储中心提供的证据足以证明作出成交确认的行政行为是合法、有效的，因此，一审法院适用法律错误。5.根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权的规定》第十七条至二十一条的规定的，本案整个出让严格按法律法规规定的程序进行。故被诉具体行政行为合法、有效。6.李**与梁**的纠纷属于赠与纠纷，应通过民事争议解决方式进行处理。综上，请求二审法院撤销腾冲县人民法院（2015）腾行初字第12号《行政判决书》，改判驳回原审原告的诉讼请求；维持原腾冲**储备中心与上诉人签订的TCTY2013-＊＊＊、＊＊＊、＊＊＊、＊＊＊、＊＊＊号《成交确认书》；维持原腾冲县国土资源局作出的腾国土资复（2014）第43号、44号、45号、74号、75号《批复》及腾冲县（2014）字第013号、014号、015号、044号、045号《建设用地批准书》。

原审被告腾冲**储备中心述称：1.原裁定认定事实错误。收储中心是依法批准成立的代表县政府对土地进行收购、储备、供应的事业单位，具有独立的法人资格，有权对土地进行挂牌出让，其与行政相对人签订成交确认书的行为系行政合同行为，是独立的履行行政职能的行为，具有行政主体资格。2.原裁定适用法律错误。原裁定在无证据和法律规定的情况下，适用错列被告的规定是错误的，应适用《最**法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十一条第二款的规定。3.一审法院将作为行政合同一方当事人的收储中心排除在本案诉讼之外，而直接作出撤销该《成交确认书》的判决，势必会造成本案事实认定错误，判决不公平。综上，收储中心是独立的法人，有权对土地进行挂牌出让活动，与行政相对人签订成交确认书的行为系行政合同行为，主体适格，本案也无证据证明存在委托行为，收储中心是独立的行使行政行为。

被上诉人辩称

被上诉人李**答辩认为，依照《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》的规定，腾冲**储备中心无权实施挂牌出让国有土地使用权的行为，本案证据载明梁**要求办理用地审批手续的5宗土地来源系房屋拆迁协议中的拆迁安置地，而房屋拆迁协议中的被拆迁地系腾土国资（建）复（2003）第783、784号批复确定的土地，且该两批复继续有效，批复确定的拆迁安置地属于答辩人及答辩人弟弟李*乙共有，被答辩人在上述五宗土地存在争议的情况下予以许可的行为应当予以撤销。综上所述，一审判决认定事实清楚、定性准确、适用法律正确，请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原判。

本院查明

通过对一审各方当事人提交的证据及质证意见结合本案二审庭审调查的情况，本案一审认定的事实清楚，予以确认。

本院认为

本院认为，依据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十条和《云南省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》第七条的规定，土地使用权的出让，应由土地管理部门实施。同时，参照国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二条、第二十条的规定，挂牌出让国有建设用地使用权由市、县人民政府国土资源行政主管部门发布挂牌公告，并与竞得人签订成交确认书。参照《土地储备管理办法》第二条及第二十二条的规定，本案上诉人腾冲**储备中心所储备的土地应由腾冲**源局统一组织供地应，同时参照该办法第三条”土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位”的规定，上诉人腾冲**储备中心作为腾冲市土地储备机构，未提交具有行使土地供应职权的相关证据，其所作出的与土地供应过程中的挂牌竞得人签订《成交确认书》的行为，属主体资格依据不足，该行为应予以撤销。一审法院认为该行为应视为腾冲市土地行政管理部门即腾冲**源局的行为缺乏法律依据，应予以纠正。上诉人腾冲**源局对本案所涉的五宗土地作出的批复、批准的行政行为，通过上诉人梁**、被上诉人李**提交的证据，能证实该五宗土地与原腾冲县国土资源局作出的腾国土资（建）复（2003）783号、784号批复涉及的土地拆迁安置行为相关联，原审法院认为该五宗土地属于土地来源不清，证据不足，对上诉人腾冲**源局作出该五宗地的相关批复、批准的行为予以撤销并无不当，应予以维持。上诉人的上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

本案二审案件受理费50元，由上诉人腾冲市国土资源局、梁**负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年十一月二十九日