二审行政判决书

审理经过

上诉人瑞丽**有限公司（以下简**公司）诉被上诉人瑞丽市国土资源局（以下简称瑞**土局）不履行法定职责一案，不服瑞丽市人民法院（2015）瑞行初字第6号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人鸿**司委托代理人王*，被上诉人瑞**土局负责人姚**（瑞**土局副局长）及委托代理人吴**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

一审判决认定，鸿**司于2014年3月25日向瑞**土局递交书面《申请》称：2012年9月11日该公司法定代表人及股东发生变更，位于瑞丽市姐告路东侧320国道南侧，地号OE-13-2宗地的瑞国用（2009）第916号《国有土地使用证》，因管理不慎丢失，请求补办该宗土地使用权证。瑞**土局2014年3月26日受理后，分管领导根据规定签署：先办理遗失公告，到期后再补办土地证。2014年3月27日瑞**土局为其办理该国有土地使用证遗失声明登报的相关手续，并告知鸿**司法人代表林**，若公告期间（60天）无异议的前提下，我局给予办理该宗地的国有土地使用证的遗失补发，并必须提交如下材料清单：1.见报当日送遗失登报的报纸到被告市国土局窗口办证大厅1份；2.法人资格证明；法人身份证复印件；组织机构代码证正副本；营业执照正副本、国税地税正副本，以上材料加盖公章；3.法人不能亲自到场的须提交授权委托书及代理人的身份证明；4.法人变更后的完税证明或免税证明；5.宗地图4份。鸿**司于2014年3月29日在德宏团结报上刊登了上述国有土地使用证遗失声明”，同年3月27日在瑞**视台播出房产证的遗失声明”。公告期满无异议，鸿**司的工作人员吴**于2015年1月13日向瑞**土局提交了2014年3月29日德宏团结报刊登遗失声明”报纸及瑞**视台播出房产证遗失声明”收费复印件，经瑞**土局进行审核，要求鸿**司补齐其他材料再给予办理。2015年1月22日第三人朱**知悉后，委托云南和序律师事务所律师高**向瑞**土局书面提交1份对受理鸿**司申请补发国有土地使用证事由不成立的情况说明”及相关材料。称：鸿**司持有的瑞国用（2009）第916号《国有土地使用证》因借款作为抵押交由朱**持有，并没有遗失。瑞**土局就第三人及相关人员作进一步调查了解，发现该国有土地使用证并未遗失，而鸿**司在此期间也未按照瑞**土局的要求补齐补办国有土地使用证所需的其他材料。此后，鸿**司向瑞丽**务中心受理窗口询问，补办国有土地使用证事宜，方知有第三人对补发国有土地使用证向瑞**土局提出书面异议，瑞**土局口头答复鸿**司，不予办理。2015年5月6日鸿**司以直接的方式向瑞**土局法定代表人周**再次提交书面申请，要求补办《国有土地使用证》。当鸿**司再次到瑞丽**务中心受理窗口办理国有土地使用证补发时，瑞**土局根据《土地登记办法》第十八条第（五）项规定，再次口头答复鸿**司不予登记。为此，鸿**司以瑞**土局不履行法定职责为由向一审法院提起行政诉讼，请求判令瑞**土局向鸿**司补发位于瑞丽市姐告路东侧320国道南侧，地号OE-13-2宗地的国有土地使用证。

一审另查明，2011年7月18日原鸿**司法定代表人戴**向贵州省**责任公司法定代表人朱**借款，将地号OE-13-2瑞国用（2009）第916号国有土地使用证抵押在贵州省**责任公司法定代表人朱**处。2012年9月11日鸿**司法定代表人及股东发生变更。

一审法院认为

一审判决认为，瑞丽市国土局是本级市人民政府土地行政主管部门、主管本行政区域内的土地管理、登记工作。依法对申请人提出的补办土地使用证申请进行处理是其应履行的法定职责。瑞丽**鸿**司补办国有土地使用权证登记申请，要求鸿**司对原持有的国有土地使用证进行登报遗失声明，是补办国有土地使用证登记的行为和补办国有土地使用权登记公示的行为。鸿**司在瑞丽市国土局要求其补齐补办国有土地使用证所需相关材料期间，第三人贵州省**责任公司法定代表人朱**，委托云南和序律师事务所律师高李*就鸿**司申请补发国有土地使用证事由不成立向瑞丽市国土局提出书面异议，瑞丽市国土局认为鸿**司申请补办国有土地使用权证登记受法律限制性规定而作出口头不予补办登记答复的行政行为，其行政行为符合《土地登记办法》第十八条第一款：有下列情形之一的，不予登记：（五）其他依法不予登记的。”规定和该办法第十八条第二款：不予登记的，应当书面告知申请人不予登记的理由”的规定。虽然被告市国土局在答复”的形式上存在一定瑕疵，但不足以否定行政行为的合法性，同时也不属于应判决撤销或确认违法、无效之情形。因此，瑞丽市国土局对上述存在民事权利争议的土地使用证问题不予鸿**司补办国有土地使用权证登记，是依法履行职责，依程序要求积极行政作为的行为。鸿**司因借款将原国有土地使用证抵押在贵州省**责任公司法定代表人朱**处，显然上述国有土地使用证并未遗失，若要再予补办国有土地使用证登记有悖法律规定，而该国有土地使用证未依法注销土地使用权登记，对鸿**司的实际权利也未造成影响，根据《土地登记办法》第七十七条土地权利证书灭失、遗失的，土地权利人应当在指定媒体上刊登灭失、遗失声明后，方可申请补发。补发的土地权利证书应当注明‘补发’字样。”以及《云南省土地登记条例》第十六条第一款申请人应当如实申请土地登记，提交真实的土地登记资料，不得采取欺骗手段申请土地登记、骗取土地证书。”的规定。鸿**司上述主张和国有土地使用证遗失的理由不成立，一审不予支持。据此，一审法院依照中华人民共和国国土资源部第40号令《土地登记办法》第七十七条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定判决，驳回原告瑞丽**有限公司要求被告瑞丽市国土资源局履行法定行政职责，为其补发位于瑞丽市姐告路东侧320国道南侧，地号OE-13-2宗地的国有土地使用证的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由瑞丽**有限公司负担。

上诉人诉称

上诉人鸿**司不服一审判决向本院提起上诉，请求：1.撤销瑞丽市人民法院（2015)瑞行初字第6号行政判决；2.判令被上诉人瑞丽市国土局履行法定行政职责，为上诉人鸿**司补发位于瑞丽市姐告东侧320国道南侧，地号0E-13-2宗地的国有土地使用权证。

上诉人鸿**司的上诉理由是：

一、一审行政判决认定事实错误。审判决中所作另查明：2011年7月18日，原鸿**司法定代表人戴**向贵州宏**任公司法定代表人朱**借款，将地号0E-13-2瑞国用（2009)第916号《国有土地使用证》抵押在贵州省**责任公司法定代表人朱**处”以及原告鸿**司因借款将原国有土地使用证抵押在贵州省**责任公司法定代表人朱**处，显然上述国有土地使甩证并未遗失”的事实认定是错误的。首先，本案系行政诉讼，一审判决将涉及案外人戴**、朱**的民事债务纠纷作出事实认定，明显超出本案审理范围。其次，上诉人在庭审中已对被上诉人以及第三人代表高**律师提交的收款收据、《借款合同》、《借款合同2》的真实性，明确提出了异议。同时借款合同当事人戴**、朱**并未出庭。在此情况下，对借款合同中戴**签字捺手印是否属实、借款合同是否存在串通虚构、签字属个人行为还是代表公司行为、借款合同是否实际履行等诸多问题，一审判决未做全面、严格审查就径直对借款事实作出认定，违背了证据采信规则，也与客观事实相悖。现朱**与上诉人上述借款合同纠纷的民事诉讼，由德宏**民法院民二庭受理，己进入审理程序。

二、一审判决未能公正审查认定证据。庭审中，被上诉人提交了证据5(包括情况说明、《借款合同》、《借款合同2》、身份证、瑞国用（2009)第916号《国有土地使用证》、瑞房字第00013189号《房屋所有权证》、收据复印件），上诉人发表了质证意见。随后云南和序律师事务所高**律师提交了瑞国用（2009)第916号《国有土地使用证》、借款合同、借款合同2以及工商登记卡的原件，上诉人质证意见是我们对借款合同的真实性有异议”对工商登记无异议”。然而，一审判决综合审查认定是对证据5的真实性无异议，但对其证明目的有异议。对收据的真实性有异议，其数字存在错误”，存在明显的疏漏。上诉人提交的证据7鸿志公司审计报告（德兴会事审【2012】201号、【2014】92号），欲证明公司2011年、2012年均无借款2500万元、借款1800万元的记录，不存在向第三人借款2500万元、借款1800万元的事实。一审判决审查认定为属另一法律关系，与本案无关，本院不予采信”，有失公允。

三、一审行政判决对土地证遗失作废公告效力的认定是错误的。上诉人按要求在指定媒体上刊登遗失作废声明公告，而在规定的公告期内无任何异议。对该公告的效力，一审判决认定该国有土地使用证未依法注销土地使用权登记，对原告鸿**司的实际权利未造成影响”这一认定存在错误，一是法庭应当对遗失作废公告是否影响土地证原件效力”作出认定，而不是对遗失作废公告是否影响鸿**司的实际权利”作出认定。二是刊登公告是申请补办土地权利证书的法定前置程序。从立法本意看，公告程序一经完成，无论土地权利证书客观事实状态如何，均产生认定土地权利证书灭失”的法律效果。一审判决认定与立法本意相背离。

四、一审行政判决适用法律不当。一审判决适用了《云南省土地登记条例》第十六条第一款申请人应当如实申请土地登记，提交真实的土地登记资料，不得釆取欺骗手段申请土地登记、骗取土地证书”。而事实上，一审判决没有认定上诉人存在欺骗手段或提交虚假材料，属适用法律错误。

综上所述，瑞**民法院（2015)瑞行初字第6号行政判决认定事实错误，适用法律不当，显失公平公正。请求二审法院依法撤销该行政判决，并判令被上诉人瑞丽市国土资源局履行法定行政职责，为上诉人瑞丽**有限公司补发位于瑞丽市姐告东侧320国道南侧，地号0E-13-2宗地的国有土地使用权证。

被上诉人辩称

被上诉人瑞丽市国土局答辩称：一、一审认定的法律事实基本正确。由于上诉人向我局申请补办土地证期间，云南和序律师事务所律师高**向我局递交了书面《情况说明》及相关附件。一审开庭时又当庭向法庭出示了瑞国用（2009)第916号《国有土地使用证》原件及相关附件原件。上诉人对瑞国用(2009)第916号《国有土地使用证》原件的真实性无异议。可见瑞国用（2009)第916号《国有土地使用证》没有遗失；二、一审对证据的审查客观、公正、合法。特别是对瑞国用（2009)第916号《国有土地使用证》存放在朱**处的事实认定客观、公正；三、虽然上诉人作了瑞国用（2009)第916号《国有土地使用证》遗失作废公告，但该公告并未对上诉人对该宗土地的实际权利造成影响，所以一审认定是正确的；四、一审适用的法规、规章正确。综上所述，请二审法院驳回上诉人的上诉，维持原判

二审中，上诉人鸿**司、被上诉人瑞丽市国土局均无新的证据提交。

一审诉讼中，上诉人鸿**司提交了以下证据材料：1.申请复印件一份；2.土地证（瑞国用［2009］第916号）复印件一份；3.申请、遗失申请复印件各一份；4.德宏团结报遗失启事复印件一份；5.播出证明复印件一份；6.关于再次请求补发国有土地证的申请复印件一份；7.鸿**司审计报告（德兴会事审［2012］201号）、（德兴会事审［2014］92号）复印件各一份；

一审诉讼中，被上诉人瑞丽市国土局提交了以下证据材料：1.鸿**司提交的《申请》及修正案、公司章程、原股东书面决定、变更登记申请书、税务登记证、组织机构代码、营业执照复印件各一份；2.《土地证遗失承诺书》复印件一份；3.《申请》复印件一份；4.发票（号码为02080411）、《德宏团结报》（2014年3月29日）复印件一份；5.情况说明、《借款合同书》、《借款合同2》、身份证、瑞国用（2009）第916号《国有土地使用证》、瑞房字第00013189号《房屋所有权证》、收据复印件各一份。

一审法院认为，鸿**司提交的证据1、2、3、4、5、6及瑞丽市国土局提交的证据1、2、3、4、5客观、真实，与本案具有关联性，予以采信；鸿**司提交的证据7属另一法律关系，与本案无关，不予采信。本院认为鸿**司提交的证据7及瑞丽市国土局提交的证据5中的《借款合同书》、《借款合同2》，属于证明民事法律关系的证据，与本案无关，本院依法不予审查。一审法院对其余证据认证正确，本院予以确认。

本院查明

经审查，本院确认一审法院审判程序合法。

一审另查明部份2011年7月18日原鸿**司法定代表人戴**向贵州省**责任公司法定代表人朱**借款，将地号OE-13-2瑞国用（2009）第916号《国有土地使用证》抵押在贵州省**责任公司法定代表人朱**处。2012年9月11日鸿**司法定代表人及股东发生变更。”确认了原鸿**司法定代表人戴**与贵州省**责任公司法定代表人朱**之间的借款关系，属于民事法律关系，不宜审查认定。本院对该部分查明的事实是：地号OE-13-2瑞国用（2009）第916号《国有土地使用证》现在贵州省**责任公司法定代表人朱**处”。

本院查明的其余法律事实与一审一致。

本院认为

本院认为，被上诉人瑞丽市国土局是本级市人民政府土地行政主管部门、主管本行政区域内的土地管理、登记工作。依法对申请人提出的补办土地使用证申请进行处理是其应履行的法定职责。现查明，上诉人鸿**司地号OE-13-2瑞国用（2009）第916号《国有土地使用证》在贵州省**责任公司法定代表人朱**处，并未遗失。上诉人鸿**司向被上诉人瑞丽市国土局提出的补办国有土地使用权证登记申请不符合《土地登记办法》第七十七条土地权利证书灭失、遗失的，土地权利人应当在指定媒体上刊登灭失、遗失声明后，方可申请补发。补发的土地权利证书应当注明‘补发’字样。”的规定。被上诉人瑞丽市国土局对上诉人鸿**司补办国有土地使用权证登记申请，答复不予补办，符合《土地登记办法》第十八条第一款：有下列情形之一的，不予登记：（五）其他依法不予登记的。”规定的情形。上诉人的上诉理由不能成立，一审判决认定事实基本清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50.00元，由上诉人**有限公司承担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二0一五年十二月二十二日