海口市**民小组与海口市人民政府颁证纠纷

审理经过

上诉人海口市龙华**红庄村民小组（以下简称红庄村民小组）因与被上诉人海口市人民政府（以下简称海口市政府）及原审第三人海口市龙**民委员会（以下简称咸谅村委会）、原审第三人海口市龙**民委员会永昌村民小组（以下简称永昌村民小组）、原审第三人海口市龙华区遵谭镇咸谅墟经济社（以下简称咸谅墟经济社）、原审第三人海口市龙华区遵谭镇儒文经济社（以下简称儒文经济社）、原审第三人海口市龙华区遵谭镇儒老经济社（以下简称儒老经济社）、原审第三人海口市龙华区遵谭镇儒盈经济社（以下简称儒盈经济社）、原审第三人海口市龙华区遵谭镇昌用经济社（以下简称昌用经济社）、原审第三人海口市龙华区遵谭镇儒钟经济社（以下简称儒钟经济社）、原审第三人海口市龙华区遵谭镇儒栋经济社（以下简称儒栋经济社）颁发集体土地所有证一案，不服海南省**民法院作出的（2015）海中法行初字第42号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2015年10月28日在本院第三审判庭公开开庭审理了本案。上诉人红庄村民小组及其委托代理人陈**、被上诉人海口市政府的委托代理人王**、郭**到庭参加诉讼。原审第三人咸谅村委会、原审第三人永昌村民小组、原审第三人咸谅墟经济社、原审第三人儒文经济社、原审第三人儒老经济社、原审第三人儒盈经济社、原审第三人昌用经济社、原审第三人儒钟经济社、原审第三人儒栋经济社经本院传票传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

本案被诉的行政行为是：海口市政府于2004年9月4日向原审第三人咸谅村委会颁发007225号集体土地证。

一审法院查明

原审查明，一、2004年7月3日，咸**委会就位于该村委会地号为02-13-00069的土地，向海口市政府申请初始土地登记，申请登记面积为4359805.86平方米（约合6546亩），土地登记申请审批表土地使用者（所有者）一栏中填写为遵谭镇咸**委会，申请审批表中备注：该地为共有宗地，社有村管形式，土地所有者为咸**委会下属咸谅墟、儒*、儒*、儒*、儒钟、永昌、儒*经济社。各自分摊面积按各自承包比例确定。咸**委会于2004年8月2日出具了土地权源证明，载明称:”遵谭镇咸**委会所申报的宗地，位于咸东、遵谭村委会，四至范围东至咸**委会，南至遵谭、新谭村委会，西至谭经公路，北至罗经村委会，面积4359805.86平方米；该地现状为农用地、建设用地；土改时原状为农用地、建设用地；自50年代使用至今。在公社化时由遵**社咸**委会及其经济社生产经营；现由咸**委会经济社生产经营。该宗地属咸**委会（经济社、村民小组）集体所有。”遵谭镇政府在土地权源证明上注明”情况属实”并加盖公章。海口市政府收到咸**委会提交的土地登记申请后，进行了地籍调查，于2004年7月25日就申请登记的宗地制作了农村地籍调查表，确定上述申请登记的宗地外围界线L1至L14、宗地内部插花地界线C1至C53及各边界相邻人，确定咸**委会与宗地外围的L14界线相邻，其中红庄村小组还是宗地内部C40插花地界线的相邻方。海口市政府组织有关相邻方对上述宗地进行指界，并制作土地权属界线核定书，咸**委会当时的主任王**与红庄村小组所属的咸**委会主任王**在宗地外围L14界线的权属界线核定书上签名并加盖了村委会公章，该份权属界线核定书的备注栏中还注明：”咸**委会八个经济社为：咸谅墟、儒*、儒*、儒*、儒钟、永昌、儒*、昌用经济社。咸**委会七个经济社为：永*、王*、美寻、群兴、红庄、新联、安久经济社。”另外，红**济社当时的主任吴**及儒*经济社、儒*经济社、王*经济社当时的主任在宗地内部的C40插花地权属界线核定书上签名并加盖经济社公章。上述经济社及村委会均向海口市政府提交了法定代表人身份证明。2004年7月26日，海口市政府在遵谭镇政府大院内张贴《海口市土地登记申请审核情况公告》（NO.18432），将海口市国土资源局对遵谭、新谭、咸**委会土地登记申请的审核情况予以公布，公告中一共公布五宗地块的审核情况，其中包括涉案02-13-00069号宗地，该宗地公布的土地使用者（所有者）为咸**委会，土地面积为4359805.86平方米。海口市政府在公告中要求对公布的土地使用权、所有权及他项权利有异议者，于2004年8月10日前，到遵谭镇土地确权办申请办理复查手续，逾期没有提出异议的，即认为公布的权益有效，准予登记。遵谭镇政府作为见证单位在公告存根上加盖了公章。因公告期满无人提异议，海口市土地管理部门于2004年9月4日作出审核意见，认为该宗地调查程序合法，土地来源清楚，界址明确，指界签章等手续完备，材料齐全，权属无异议，拟同意按4359805.86平方米登记，核发集体土地所有权证书。海口市政府就涉案宗地填写了土地登记卡，并于2004年9月4日制作了007225号集体土地证，土地所有权人为咸**委会，宗地地号为02-13-00069，土地总面积为4359805.86平方米，其中农用地4202423.94平方米，建设用地157381.92平方米。土地证记事栏内注明：”该宗地采取‘社有村管’方式进行调查，实际共有人分别为：海口市龙华区遵谭镇咸谅墟经济社、海口市龙华区遵谭镇儒*经济社、海口市龙华区遵谭镇儒*经济社、海口市龙华区遵谭镇儒钟经济社、海口市**昌经济社、海口市**栋经济社、海口市龙华区遵谭镇昌用经济社、海口市龙华区遵谭镇儒*经济社；各自分摊面积按承包比例面积确定。”海口市政府于2004年9月13日作出同意颁证的意见。二、海口市龙华区遵谭镇永*经济社、王*经济社、美寻经济社、群兴经济社、红**济社、新联经济社、安久经济社七个经济社于2004年6月16日共同向海口市国土资源局出具委托书，委托书上写明上述七个经济社经共同商定，决定委托王**代表各经济社对共有宗地指界签章，加盖咸**委会公章，各自分摊土地面积按各自承包面积比例确定。七个经济社的负责人均在委托书上签名并加盖经济社公章。海口市龙华区遵谭镇咸谅墟经济社、儒*经济社、儒*经济社、昌用经济社、儒*经济社、儒*经济社、儒钟经济社、永昌经济社8个经济社于2004年7月15日共同向海口市国土资源局出具委托书，委托书上写明上述8个经济社经共同商定，决定委托王**代表各经济社对共有宗地指界签章，加盖咸**委会公章，各自分摊土地面积按各自承包面积比例确定。8个经济社的负责人均在委托书上签名并加盖经济社公章，其中包括当时儒*经济社的负责人王**。三、红庄村民小组不服海口市政府给第三人咸**委会颁发007225号集体土地证，向海南省人民政府申请行政复议，2015年1月28日，海南省人民政府作出琼府复决[2014]194号行政复议决定书，维持海口市政府作出的颁发上述集体土地证的行政行为，海南省人民政府于同年2月3日向红庄村民小组送达该复议决定书。红庄村民小组不服，于同年2月10日向原审法院提起行政诉讼。

一审法院认为

原审法院认为，关于海口市政府给咸**委会颁发涉案集体土地证程序方面的问题。咸**委会在向海口市政府申请涉案土地初始登记时，提交了土地权源证明，该权源证明上有遵谭镇政府加盖公章并认可情况属实。海口市政府受理咸**委会的申请后，组织了咸**委会与各土地相邻方包括红**小组所属的咸**委会代表红庄村小组进行指界，相邻各方指界后均在土地权属界线核定书上签名盖章予以确认，海口市政府制作了土地权属界线核定书、绘制了宗地图，并就土地审核情况进行了公告，经公告逾期无人提出异议后，依法向咸**委会颁发了007225号集体土地证。海口市政府的颁证行为在程序上符合《土地登记规则》第六条”土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地籍调查；（三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书”的规定，程序并无不当。红**小组认为海口市政府未通知其到场就涉案宗地进行指界，颁证程序违法，但根据涉案宗地地籍调查情况显示，涉案宗地外围14条边界中，仅有L14边界与红**小组所属的咸**委会相邻，咸**委会当时的主任王**代表包括原告红**小组在内的7个经济社，与咸**委会当时的主任王**代表咸谅墟经济社等8个经济社，共同参加了涉案宗地L14边界的指界，并在L14边界的权属界线核定书上签名及加盖了村委会的公章。红**小组在当时与另外6个同属于咸**委会的经济社共同出具了委托书，委托王**代表其7个经济社进行指界，该委托书上不仅有红**小组当时的负责人吴**的签名，还加盖了经济社的公章，红**小组并不能否认该委托书的真实性。故红**小组关于海口市政府未通知其参加指界颁证程序违法的主张证据不足，原审判决不予支持。关于红**小组主张争议地历来属其所有，由其耕种，认为海口市政府将争议地确权登记给咸**委会认定事实错误的问题。对于该问题，红**小组并未提供有效证据证明其在土地确权之前对涉案土地长期使用并享有所有权；另外，根据涉案宗地地籍调查情况显示，涉案宗地插花地53条边界中，C40边界与红**小组相邻，红**小组当时的主任吴**及儒老经济社、儒盈经济社、王*经济社当时的主任共同对涉案宗地内部的C40插花地界线权属进行了指界，并在界线核定书上签名并加盖经济社公章，应视为红**小组对涉案宗地的插花地已进行了指界确认，并无证据显示在指界当时红**小组对其所提及的”昌王地”提出异议或进行了指界，故红**小组关于争议地历来属其所有，由其耕种，海口市政府颁发涉案土地证给咸**委会认定事实错误的意见没有事实依据，原审判决不予采纳。至于红**小组主张农村集体所有的土地应确权发证至各村民小组不应发证至村委会的问题，被诉的007225号集体土地证记事栏中注明，涉案宗地采取”社有村管”方式进行调查颁证，颁证土地的实际共有人分别为第三人咸谅墟经济社、儒盈经济社、儒文经济社、昌用经济社、儒*经济社、儒老经济社、儒钟经济社、永昌经济社，并注明各自分摊面积按承包比例面积确定。现土地的实际共有人对这一颁证形式并未提出异议和主张，故原审判决对此不予审理。综上所述，海口市政府颁发007225号集体土地证的行为虽然存在审批时间在后的瑕疵，但这一瑕疵并未影响到海口市政府对涉案宗地权属事实的调查和认定，也不能推翻此前对涉案宗地指界、发布公告后无人提异议等情况的真实性，且红**小组提供的证据并不足以证明其对涉案土地享有所有权，故依照《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：驳回红**小组的诉讼请求；案件受理费50元，由红**小组负担。

上诉人诉称

红庄村民小组上诉称，一、原审法院对证据的认证错误。（一）对原审被告的证据全部采信，不符合海南省国土厅的政策规定。原审判决书称”经庭审质证，本院认证如下：被告提交的证据，与本案审查的行政行为具有关联性，本院予以采信。”被告的证据是按照”共有宗地”的技术规定来进行的。而省国土厅负责人于2010年6月7日向记者表示”我省农村土地确权登记发证工作中，各市、县不同程度地存在滥用‘共有宗地’的技术规定，将大量互相插花的土地，甚至有纠纷矛盾的土地列为‘共有宗地’进行确权登记，造成全省有777万亩‘共有宗地’”。海口市政府正是滥用”共有宗地”的技术规定。法院采信这些”技术规定”的颁证程序，是同省国土部门的看法相违背的。（二）对上诉人（原审原告）的证据的认证是错误的。原审判决书认定原告的”证据2、5、11、12与本案不具有关联性，本院不予采信”（上诉人认为具有关联性）；”证据6为咸**委会出具的证明材料，因原告属于咸**委会管辖，双方具有利害关系，……本院不予采信”（上诉人认为，这个理由不成立。难道中国关于钓鱼岛、南海诸岛属中国领土的证据不具有证明力吗？）；”证据10，从照片上不能分辨种植物所处位置以及种植人等相关情况，故本院亦不予采纳”（上诉人认为，法官应深入现场进行调查）。二、原审判决书有意避开007225号集体土地证是”共有宗地”土地证，是不符合省国土厅的规定的，是上级明令要撤销、并重新分割确权登记发证的要害问题。原审判决书称”至于原告主张农村集体所有的土地应确权发证至各村民小组，不应发证至村委会的问题……现土地的实际共有人对这一颁证形式并未提出异议和主张，故本院对此不予审理。”这些”共有宗地”，省国土厅于2010年就指出其错误，并确定在文昌、定安、澄迈、陵水、昌江5市县进行分割确权登记试点，现在已经全面铺开。根据新闻报道，2014年9月28日龙华区召开共有宗地分割确权登记发证工作动员会，会议指出，”遵谭镇85宗（共有宗地）土地面积21080.9亩”，007225号证的土地就包括其中。由此可见，007225号证已在撤销之列，原审法院却不顾新闻报道的客观事实，判决维持上级政府已决定撤销的”共有宗地”证，是违背上级的政策和法规的。原审法院不审理这个要害问题是不对的。*、原审判决认为颁证的程序合法了，颁证就是正确的，这是错误的。其实行政机关一般都是按规定的程序颁证的，但程序合法实体不一定正确，即使程序符合规定，也不能保证颁证不发生错误。所以《土地登记规则》第七十一条规定：”土地登记后，发现错登或者漏登的，土地管理部门应当办理更正登记，利害关系人也可以申请更正登记”。现在的客观情况是市政府并没有对颁证行为进行审查，没有主动发现错误，当利害关系人提出来了，甚至诉到法院了，市政府也从来不承认错误。法官不能认为所有的”土地权属来源证明”都是符合客观实际的。法官不能认为有上诉人的负责人在土地权属指界处签名了，就等于承认了，就不能改变了（事实上很多村民小组长、村委会主任并不了解所有的插花地的情况，小组长签名有错）。法官更不能认为”公告”期满，没有人提出异议，颁证就是正确的了，以后就不能更正了。四、原审判决书以原审原告已对插花地C40进行指界，没有对涉案的插花地”昌王山”进行指界，以此否定原告在”昌王山”的插花地，这是错误的。上诉人在咸**委会的土地范围内不是只有C40插花地，而还有其他插花地，因村委会主任吴**不了解情况，故没有提出来。综上所述，上诉人认为原审判决认定事实错误，违反国家的土地确权的政策和法规，维持”共有宗地”的007225号土地证是错误的。上诉人的上诉请求是，一、判决撤销（2015）海中法行初字第42号《行政判决书》；二、判决撤销被上诉人海口市政府颁发给第三人咸**委会的海口市集有（2004）第007225《集体土地所有权证》（”共有宗地”）；三、本案一、二审案件受理费由被上诉人负担。

海口市政府答辩称，一、一审判决认定事实清楚、证据充分，依法应予以维持。被上诉人颁发的007225号证认定事实清楚，证据充分，程序合法，符合法律规定。涉案宗地位于龙华区**民委员会，该宗土地四至为东至咸**委员会，南至遵谭、新谭村民委员会，西至谭经公路，北至罗**委员会，面积为4359805.86㎡。在2004年海口市全面开展农村土地确权工作期间，第三人向被上诉人下属土地行政主管部门提交了《土地登记申请审批表》，申请颁发该争议土地的集体土地所有权证。经对第三人申请发证的该宗土地进行地籍调查，组织上诉人及相邻各方指界，在确认土地权源清楚、界址明确的情况下，依据该宗地相邻权属单位对相互间的土地权属界线的认定事实及海口市龙华区遵谭镇人民政府出具的《土地权源证明》，被上诉人下属土地行政主管部门将该宗地登记申请的审核情况予以公告。至公告期届满，无任何农村集体组织或个人提出异议。依据《土地登记规则》等相关规定履行完上述程序后，被上诉人依法向第三人颁发了007225号证。因此，被上诉人颁发的007225号证，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原审判决对上述事实认定准确，从上诉人法定代表人对插花地界线C40的指界来看，上诉人对本案登记发证的界址是认可的，对土地所有权属第三人的事实也是确认的。在这种情况下，被上诉人将涉案土地权属登记在第三人名下并无不妥。至于上诉人如今提出土地权属的争议，其应当提出足够确凿的证据来证明其主张，但是，上诉人除了提交的一些与其有利害关系、证明力极低的证人证言之外，并无其他充分有效证据。被上诉人认为，被诉行为无论从权属调查、还是登记程序，以及法律的适用均符合法律规定。二、上诉人的上诉理由没有事实根据和法律依据。（一）上诉人认为被上诉人将涉案土地认定为”共有宗地”不符合法律规定没有事实依据及法律依据。根据《土地登记规则》第八条规定两个以上土地使用权人共同使用同一宗土地的，可以分别申请土地登记。因此，被上诉人依据第三人的申请，经过法定程序将涉案土地认定为共有宗地，为第三人颁发007225号证符合法律规定。（二）上诉人称”昌王山”上有属于其所有的插花地，其所有权应确定归其小组集体所有。被上诉人认为，上诉人该说法没有事实依据。上诉人称对涉案土地一直处于其村民独自占有使用，但未提出任何实质的证据证明其实质上占有并使用涉案土地，如其确实占有使用”昌王山”的插花地，上诉人应当知晓该插花地指界的事实，并提出异议。综上所述，被上诉人为第三人颁发的007225号证认定事实清楚，证据充分，程序合法，符合法律规定。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉理由依法不能成立，请二审予以驳回。

原审第三人咸凉村委会没有书面意见提交本院。

原审第三人永昌村民小组没有书面意见提交本院。

原审第三人咸凉墟经济社没有书面意见提交本院。

原审第三人儒文经济社没有书面意见提交本院。

原审第三人儒老经济社没有书面意见提交本院。

原审第三人儒盈经济社没有书面意见提交本院。

原审第三人昌用经济社没有书面意见提交本院。

原审第三人儒钟经济社没有书面意见提交本院。

原审第三人儒栋经济社没有书面意见提交本院。

本院查明

二审中上诉人红**小组向本院提交新证据四份，即红**小组成员吴**、韦**、杨**、王**于2015年5月20日出具的书面证言，证明争议地上树木为他们种植、该地为他们所使用的事实。被上诉人质证称，这四份证言是原审判决后才作出、由上诉人收集来的，形式上不属于行政诉讼证据规则规定的新证据，从内容上看，其真实性不能确认，反映不出上诉人所要证明的事实。被上诉人对这四份书面证言不予认可。本院认为,根据《最**法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条、第五十二条的规定，上诉人提交的证据不属于行政诉讼第二审程序的新证据，本院不予接纳。

二审查明的事实与原审认定的事实一致，本院予以确认。

本院认为

本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定：”人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”本案就被诉的行政行为即海口市政府于2004年9月4日向咸**委会颁发007225号集体土地证的合法性进行审查。关于二审争议的事实，即被上诉人海口市政府向原审第三人咸**委会颁发的007225号集体土地证，是否错误地包含了属于上诉人咸**委会红庄村民小组集体所有的26亩土地（”昌王山”地块）。从本案已查明的事实来看，被上诉人颁发的007225号集体土地证，土地登记申请人咸**委会，地号02-13-00069，面积4359805.86平方米（约合6546亩），宗地四至为东至咸**委员会，南至遵谭、新谭村民委员会，西至谭经公路，北至罗**委员会。宗地面积和四至范围明确。在地籍调查中，被上诉人组织了申请人咸**委会与土地相邻各方进行了指界确认，特别是，与宗地外围的L14界线相邻的咸**委会、与宗地内部C40插花地界线相邻的红庄村民小组，均有有效代表人（咸**委会主任王**、红庄村民小组负责人吴**）参加指界并签名确认，红庄村民小组、咸**委会和遵谭镇人民政府都加盖公章予以确认。发证宗地土地权源清楚、界址明确，且在审核公告期届满无任何农村集体组织或个人提出异议。可见，上诉人对登记发证的土地界址是认可的，对土地所有权应属于申请人咸**委会农民集体所有的事实也是确认的。被上诉人据此向咸**委会颁发了007225号集体土地证，认定事实清楚，颁证程序符合法律法规规定。上诉人现在提出否定这一事实，并无新的证据证明，证据不足。上诉人对其中的26亩土地（”昌王山”地块）提出权属主张，其主要证据是其村民王**等1953年的《土地房产所有证》（原审中原告举证的证据5）和其他部分村民证言。经审查并组织质证，原审第三人咸**委会永昌村民小组对此不予认可；且从证据内容上看，该《土地房产所有证》载明的相关土地面积仅1亩，与上诉人主张的26亩面积相去甚远；对地名”昌王山”或”美生山”以及该地的使用状况双方各持己见，意见并不一致。上诉人称其他村村民对其历来使用”昌王山”地块并不反对的说法不符合事实，本院不予采信。故上诉人对26亩土地提出权属主张证据不足，不足以否定本案被上诉人颁发007225号集体土地证行政行为的合法性。

关于上诉人主张农村集体所有的土地应确权发证至各村民小组不应发证至村委会的问题。被上诉人颁发的007225号集体土地证明确载明，该宗地采取”社有村管”方式进行调查颁证，颁证土地的实际共有人分别为第三人咸谅墟经济社、儒盈经济社、儒文经济社、昌用经济社、儒*经济社、儒老经济社、儒钟经济社、永昌经济社，并注明各自分摊面积按承包比例面积确定。根据《土地登记规则》第八条的规定，两个以上土地使用权人共同使用同一宗土地的，可以分别申请土地登记。被上诉人在当时龙华区遵谭镇等地区土地确权登记工作中，根据当地实际情况和省政府相关的土地确权登记技术规范，依第三人咸谅村委会的申请，经过法定程序将该地认定为共有宗地，向第三人咸谅村委会颁发007225号证，并无违反法律规定。共有权人如果需要进一步分割确权登记，可以依法向登记管理机关提出申请，与本案007225号证的颁证行为并无矛盾。本案中土地的实际共有人对这一颁证形式也并未提出异议，故原审对此不予审理正确，上诉人认为被上诉人这一颁证形式不符合法律规定没有事实和法律依据，本院不予支持。

综上所述，被上诉人颁发007225号证认定事实清楚，程序合法，符合法律规定。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人海**东村民委员会红庄村民小组负担。

本判决为终审判决。

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裁判日期

二○一五年十一月二十日