原告五指**产公司诉被告五指山市人民政府、五指山市国土环境资源局土地行政管理纠纷一案行政判决书

审理经过

原告五指山**有限公司（以下简称金**产公司）与被告五指山市人民政府、五指山市国土环境资源局土地行政管理纠纷一案，不服五指山市国土环境资源局（以下简称五指山市国土局）向其作出的《关于及时缴纳“水晶国际佳苑”项目调整容积率土地差价的通知》（五土环资字[2015]173号，以下简称第173号《通知》）和《关于收缴“水晶国际佳苑”项目调整容积率土地出让金决定书》（五土环资字[2015]265号，以下简称第265号《决定书》），于2015年8月26日向本院提起行政诉讼。本院于同年8月28日受理后，同年9月7日向被告五指山市人民政府（以下简称五指山市政府）和五指山市国土局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年11月4日公开开庭审理了本案。原告金**产公司的委托代理人周**，被告五指山市政府的委托代理人谢*、罗**，被告五指山市国土局的委托代理人谢*、杜*到庭参加诉讼。法官助理陈**参与了本案的审理。本案现已审理终结。

被告五指山市国土局于2015年7月2日作出第265号《决定书》，主要内容为：原告于2007年取得五指山市河北沿河西路2号土地（以下简称涉案土地）的国有土地使用权,用地面积为10687.54平方米，用于开发“水晶国际佳苑”项目（以下简称涉案项目）。根据五指山市政府作出的《关于调整澜湖岸边等建设项目用地在城市控制性详细规划中部分规划控制指标的批复》（五府函[2008]12号，以下简称[2008]12号《批复》）批准，同意将该项目的容积率调整为3.18。鉴于该宗地未约定初始容积率，经五指山市住房和城乡建设局（以下简称五指山市住建局）确认该宗地初始容积率为1.0。经五指山市国土局委托有资质的评估机构对该项目调整容积率进行评估，并经五指山市政府同意，同意原告根据评估结果补缴土地差价款人民币822.9405万元。逾期不履行该决定的，将依法申请人民法院强制执行。

原告诉称

原告**产公司诉称，被告五指山市国土局作出的第173号《通知》和第265号《决定书》要求原告补缴人民币822.9405万元，没有事实和法律依据。涉案项目的初始容积率应该是3.0，调整后的容积率应为3.18，认定该项目初始容积率为1.0没有事实和法律依据。原告于2007年受让涉案土地，此时五指山市没有制定涉案土地的《控制性详细规划》，不能确定初始容积率。根据《建设用地容积率管理办法》第四条和第五条的规定，确定初始容积率的依据是控制性详细规划，要调整容积率必须经过法定程序。原告在受让涉案土地时，未确定初始容积率。2008年3月12日，原五指山**理办公室为原告颁发涉案项目的《建设项目选址意见书》（2008字第04号）才确定初始容积率为≤3.0。2008年，五指山市政府以[2008]12号《批复》批准同意原告将涉案项目的容积率调整为3.18。因此，本案的初始容积率应当为3.0而不是1.0，调整后的容积率为3.18，只增加了0.18。五指山市国土局作出的173号《通知》和第265号《决定书》致使原告遭受重大损失，侵犯了原告的合法权益。原告因发展需要跟银行融资，为此多次向五指山市国土、房管部门申请土地抵押登记，均被以土地超容问题为由拒绝办理相关手续，给原告经营发展造成巨大损失。综上所述，被告五指山市国土局作出的第173号《通知》和第265号《决定书》认定事实不清，违反法律法规，应予撤销。被告五指山市政府制定的《五指山市建设用地容积率管理规定》第九条第（一）项，违反了《建设用地容积率管理办法》第四条和第五条的规定，不合法。被告向原告收取所谓超容费的行为实质为行政征收，行政征收是一种行政强制措施，应当按照《中华人民共和国行政强制法》的规定程序进行。《五指山市建设用地容积率管理规定》第十四条第一款，未告知行政相对人享有的陈**，违反了《行政强制法》第八条的规定。对于没有缴纳增容费的，无偿收回土地使用权的规定，违反法律规定，不合法。因此，请求人民法院：一、撤销五指山市国土局作出的第173号《通知》和第265号《决定书》；二、对《五指山市建设用地容积率管理规定》第九条第（一）项和第十四条进行合法性审查。庭审结束后，本院向原告释明第173号《通知》系作出第265号《决定书》过程中形成的一个告知文件，不是独立的行政行为。经释明后，原告同意撤回请求撤销第173号《通知》的诉讼请求。

原告**产公司提供的证据有：1.企业机读档案资料；2.营业执照、税务登记证、组织机构代码证。证据1和证据2证明原告主体合法。3.第173号《通知》。4.《五指山市建设用地容积率管理规定》，系被审查的规范性文件。5.五指山市城市规划委员会会议纪要，证明被告五指山市政府是以会议纪要形式确定容积率。6.五指山市发展和改革局《关于建设五指山水晶国际佳苑项目予以备案决定书》；7.工程施工报建缴交报建费通知单及缴款书（收据）4张；8.建设工程规划许可证；9.建设用地规划许可证；10.建筑工程施工许可证；11.建筑工程竣工验收备案证。证据6-11，证明涉案项目经过备案、报建，依法取得了各种许可证并已竣工验收合格。12.商品房预售许可证；13.五指山市房权证五字WZSSC120023号房产证。证据12和证据13证明涉案项目取得了预售许可证和已经办理好房产证。14.申请抵押的函和五指山市国土局的复函，证明原告无法融资的事实。

被告辩称

被告五指山市政府辩称：一、五指山市国土局让原告补缴822.9405万元合法有据。涉案项目的初始容积率是由法定部门五指山市住建局依据有关法律规定和《五指山市建设用地容积率管理规定》确定的，五指山市国土局执行规划部门确定的容积率合法有据。五指山市国土局通知原告补缴土地出让金有事实和法律依据。容积率提高后补缴土地出让金不属于行政征收或者罚款。依据原**设部下发的《关于加强国有土地使用权出让规划管理工作的通知》第四条和国土资源部制定的《国有土地使用权出让合同补充协议有关问题的说明》第二条规定了因增加容积率，国有土地受让人应补缴土地出让金的计算时间和方法。在对涉案项目的补缴土地差价的计算上，为公平公正，五指山市国土局委托有资质的评估机构进行评估，经评估原告应当补缴822.9405万元。二、《五指山市建设用地容积率管理规定》合法有效，原告的理由不成立。该规定已经海南省人民政府审核通过并依法备案（备案登记号：QSF-2014-070003）。该规定主要是根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《建设用地容积率管理办法》、《海南省城乡规划条例》、《海南省规范性文件制定与备案登记规定》等规定制定。首先，该规定的制定主体适格，五指山市政府作为县级人民政府，有权制定规范性文件。其次，该规定经过五指山市政府市长办公会议审议决定由市长签署并向社会发布，制定程序合法。第三，该规范性文件的内容没有与法律、法规相抵触。该规范性文件的内容只是把法律、法规中的一些原则规定具体化，而不是增加制裁方式和处罚方式或扩大制裁和处罚幅度，也没有限制和减少公民的法定权利，没有增设公民义务，没有扩大或缩小特定术语的内涵和外延。该规范性文件的内容不与宪法、法律的基本原则或者调整同一法律关系的高层次规范相冲突，是合法的。请求人民法院驳回原告的诉讼请求。

被告五指山市政府与五指山市国土局于2015年9月15日向本院提交了延期10日举证的申请，经本院审查同意其延期举证。被告五指山市政府于2015年9月30日向本院提供了以下证据：1.《关于同意海南**限公司转让国有土地使用权给金**产公司作为住宅用地的通知》（五土环资字[2007]93号）及附件；2.五国用（2007）第79号《国有土地使用证》。证据1和证据2证明原告使用涉案土地的权利来源。3.[2008]12号《批复》，证明2008年五指山市政府批复同意原告开发的涉案项目由初始容积率≤1.5调整为≤3.0的事实。4.《关于商请确定金**产公司水晶国际佳苑项目初始容积率的函》（五土环资字[2014]253号）；5.五指山市住建局《关于<商请确定金**产公司水晶国际佳苑项目初始容积率的函>的复函》（五建函[2014]231号，以下简称第231号《复函》）。证据4和证据5证明被告五指山市国土局经向五指山市住建局商请涉案项目的初始容积率，五指**局复函确定该项目的初始容积率为1.0。6.《关于水晶国际佳苑项目调整容积率办理相关手续的通知》（五土环资字[2014]413号）及送达回证，证明被告五指山市国土局通知原告补办相关用地手续。7.《关于金**产公司水晶国际佳苑项目调整容积率补缴地价款的批复》（五府函[2015]101号）；8.第173号《通知》、送达回证和《评估报告》。证据7和证据8证明经五指山市政府同意，五指山市国土局通知原告补缴土地差价款。9.《关于印发<五指山市建设用地容积率管理规定>的通知》（五府[2014]25号）和《五指山市建设用地容积率管理规定》，证明该规范性文件经海南省人民政府审核备案（备案号：QSF-2014-070003）并在五指山市政府网站向社会公布，该规范性文件制定程序合法、内容合法。

被告五指山市国土局辩称：一、作出第173号《通知》是一个民事行为，而不是行政行为。《国有土地使用权出让合同》是民事合同，补缴土地出让金是属于履行民事合同的一部分。二、要求原告补缴土地差价有事实和法律依据。首先，原告受让涉案土地时，该地的容积率没有约定，现原告的开发项目实际容积率为3.18，存在超容问题。根据有关规定，原告改变容积率，补缴差价是原告的义务，不能减免。其次，补缴土地差价的金额，是根据五指山市住建局的复函并委托具有资质的评估公司评估而作出的。综上所述，原告对初始容积率为1.0不服，应当以设定涉案土地初始容积率为1.0的行政机关为被告提起行政诉讼，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。

被告五指山市国土局于2015年9月29日向本院提供了作出行政行为的证据：1.《关于同意海南**限公司转让国有土地使用权给金**产公司作为住宅用地的通知》（五土环资字[2007]93号）及附件，证明五指山市国土局同意涉案土地的转让。2.[2008]12号批复，证明2008年3月2日，五指山市政府将涉案土地的容积率调整为≤3.0，同时证明在此之前涉案土地的容积率为≤1.5。3.五国用（2007）第79号《国有土地使用证》，证明原告取得涉案土地的土地使用证的时间为2007年8月27日，此时涉案土地的容积率为≤1.5。4.《关于金**产公司请求减免项目超容费的报告》（五土环资字[2013]131号），证明五指山市国土局就原告申请减免增容费一事向五指山市政府报告。5.《关于商请确定金**产公司水晶国际佳苑项目初始容积率的函》（五土环资字[2014]253号）；6.第231号《复函》。证据5和证据6证明五指山市住建局确定涉案土地的容积率为1.0。7.《关于水晶国际佳苑项目调整容积率办理相关手续的通知》（五土环资字[2014]413号）及送达回证，证明五指山市国土局通知原告补办用地手续。8.《关于金**产公司水晶国际佳苑项目调整容积率补缴地价款的请示》（五土环资字[2015]129号），证明2015年4月1日，五指山市国土局向五指山市政府请示按评估结果通知原告补缴土地差价。9.《关于金**产公司水晶国际佳苑项目调整容积率补缴地价款的批复》（五府函[2015]101号），证明五指山市政府同意按照评估结果通知原告补缴土地差价。10.（海南）宏诚[2015]土（估）字第B011号《土地估价报告》（以下简称《评估报告》），证明涉案土地应缴的土地差价经评估机构评估为人民币822.9405万元。11.第173号《通知》及送达回证，证明五指山市国土局通知原告补缴土地差价。12.《金**产公司关于申请土地抵押（置换）登记的函》，证明原告申请土地抵押登记。13.《关于金**产公司申请抵押登记的复函》（五土环资字[2015]106号）及送达回证，证明五指山市国土局答复原告不能办理抵押登记的原因。14.第265号《决定书》，证明2015年7月2日，因原告不缴纳土地差价，五指山市国土局作出行政处理决定。

经庭审质证，各方当事人的质证意见如下：一、对被告五指山市政府提供的证据的质证意见。证据1和证据2，原告对其真实性没有异议，但对证明内容有异议，认为该组证据证明了原告受让涉案土地得到了五指山市国土局的同意。证据3，原告对其证明内容有异议，认为该证据证明被告五指山市政府在2008年批准涉案土地的容积率为3.0。证据4，原告对其真实性没有异议，对其证明内容有异议，认为该证据能够证明涉案土地没有确定初始容积率，且该证据形成时涉案项目已经开发完成多年。证据5，原告对该份证据的内容有异议，认为该证据形成时，涉案项目已经开发完成多年，该证据如何确定原告的初始容积率为1.0没有表述清楚，且与五指山市政府的[2008]12号《批复》确定的≤1.5相互矛盾。证据6，原告对其证明内容有异议，认为该证据能够证明被告在原告开发涉案项目过程中没有告知容积率为1.0，五指山市政府的[2008]12号《批复》批准容积率为3.0，该证据与之矛盾。证据7，原告认为该证据为两被告内部的审批程序，无法确认其真实性和合法性。证据8，原告对173号《通知书》的质证意见同起诉状中对该通知的意见。该组证据中的《评估报告》，原告认为该《评估报告》中对涉案项目的容积率设定为5.06与实际不符，不能作为认定本案事实依据。证据9，原告认为被告对涉案项目容积率的审批行为发生在2008年，且涉案项目已于2010年完工交付使用，而证据9于2014年6月才制定实施，不能约束该证据实施前的行为。被告五指山市国土局对五指山市政府提供的证据没有异议。二、对被告五指山市国土局提供的证据的质证意见。证据1-3同五指山市政府的证据1-3，原告对该组证据的质证意见同上。证据4，原告认为被告五指山市国土局向原告收取土地出让金是违法的。证据5和证据6同五指山市政府的证据4和证据5，原告对该组证据的质证意见同上。证据7，原告认为该份证据只是一个告知，没有具体的数额。证据8和证据9，原告认为是两被告之间的内部审批行为，无法确认其真实性和合法性。证据10和证据11同五指山市政府的证据8，原告对该组证据的质证意见同上。证据12，原告对其真实性、合法性和关联性均没有异议。证据13，原告认为是因被告五指山市国土局的原因导致原告无法进行抵押登记。证据14，原告一直未收到该文件。五指山市政府对被告五指山市国土局提供的证据没有异议。三、对原告提供的证据的质证意见。两位被告对原告提供的14份证据的真实性均没有异议，对如下证据的证明内容有异议：证据3，两位被告均认为该行为不是一个行政行为而是一个民事行为。证据5，五指山市政府认为该份证据是该市规划委员会的内部文件，以该份证据确定容积率是错误的。五指山市国土局认为该份证据没有涉及容积率的问题。证据6-13，五指山市政府认为该组证据主要证明原告开发涉案项目过程中办理了有关手续，但该组证据没有涉及补缴土地出让金的问题，与本案没有关联性。证据14，五指山市政府认为该证据不能证明原告无法融资是五指山市国土局的责任。五指山国土局对原告的证据的质证意见同五指山市政府。

本院对各方当事人提交的证据作如下确认：

一、对被告五指山市政府提供的证据的确认。本院对被告五指山市政府提供的9组证据的真实性和关联性均予以认可，除了证据8中的《评估报告》之外，其他证据可以作为认定本案事实的依据。对被告提供的证据的证明内容作如下确认：证据1和证据2，只能证明原告依法取得涉案土地并办理了国有土地使用证，但无法证明涉案土地为无偿划拨的土地。证据3能够证明五指山市政府于2008年3月批准涉案项目用地在城市控制性详细规划中的容积率为≤1.5调整为≤3.0的事实。证据4和证据5，能够证明五指山市国土局向五指山市住建局商请涉案土地的初始容积率以及五指山市住建局复函确认该地块的初始容积率为1.0的事实。证据6-8，能够证明五指山市国土局在向原告收缴土地出让金差价过程中经过了评估和五指山市政府的审批以及通知原告办理有关手续和补缴土地出让金的过程。该组证据同时证明了被告五指山市国土局在办理收缴土地出让金差价过程中未告知原告依法享有陈**和申辩权。经审查，证据8中的《评估报告》还证明了被告五指山市国土局委托的评估机构在《评估报告》的第一部分中，对评估对象即涉案土地的《国有土地使用证》的证号、土地使用权终止日期、剩余使用年限、使用权类型均与涉案土地不符。同时该《评估报告》对估价对象即涉案土地增容后的“地价”定义为：“在估价期日2010年9月8日开发程度达到宗地红线外‘五通’，及红线内场地平整。土地剩余使用年期为57.98年城镇住宅用地容积率为5.06时条件下的国有出让用地使用权市场价值”。上述设定中对估价对象的土地剩余使用年限、容积率、土地使用权类型均不符合涉案土地的实际情况。据此，本院认为该《评估报告》对评估对象的多项内容设定或者描述与涉案土地不相符，评估内容不真实不准确，该证据不能作为证明被诉行政行为合法的依据。

本院查明

二、对被告五指山市国土局提供的证据的确认。除证据12和证据13外，对其他12组证据的真实性和关联性本院予以确认，可以作为认定本案事实的依据。其中对证据1-7、证据9和证据10的认证意见与对五指山市政府的证据的认证意见相同。证据8为五指山市国土局向五指山市政府的请示，对其真实性、合法性和关联性予以确认。证据12和证据13是对涉案土地的抵押事项作出的处理，本院对其关联性不予确认。

三、对原告金**产公司提供的证据的确认。除证据14外，本院对原告提供的其他13组证据的真实性、关联性予以确认，可以作为认定本案事实的依据。其中，证据5只能证明涉案项目经过了五指**划委员会的同意，但未涉及涉案项目的容积率，不能证明原告主张的五指山市以会议形式确定容积率。证据14是对涉案土地的抵押事项进行的处理，本院对其关联性不予确认。对原告提供的其他证据所要证明的内容本院均予以确认。

经审理查明，2007年6月5日，原告**产公司与海南**限公司签订《项目转让合同》受让了位于五指山市河北沿河西路2号的涉案土地，土地证号为五国用（2004）第92号，土地面积为10687.54平方米，使用权类型为转让，土地用途为住宅用地，使用权终止日期至2054年6月28日止。该转让合同未约定涉案土地的初始容积率。2007年8月8日，金**产公司与海南**限公司共同向被告五指山市国土局申请对双方的转让行为核准并办理变更登记。2007年8月13日，被告五指山市国土局作出了《关于同意海南**限公司转让国有土地使用权给金**产公司作为住宅用地的通知》，批准同意了二者对涉案土地的转让行为。2007年8月27日，被告五指山市政府为原告办理了过户登记，并颁发了五国用（2007）第79号《国有土地使用证》，土地用途和面积与变更登记前的登记内容一致。上述涉案土地的转让、审批和变更登记均未涉及到初始容积率。原告受让涉案土地后，在该地上开发建设“水晶国际佳苑”项目，建设规模为33955.5平方米，项目建成后的实际容积率为3.18。2008年3月2日，被告五指山市政府作出[2008]12号《批复》，将涉案项目用地在城市控制性详细规划中（地块编码B1603）的容积率为≤1.5，调整为≤3.0，原建筑高度≤30米调整为≤64米，其他规划控制性指标不予调整。2008年3月至7月，原告先后办理了项目备案、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建设工程施工许可证等手续。2009年8月8日，原告依法取得了涉案项目的B1、B2、B3栋住宅的商品房预售许可证。2010年1月5日，原告依法取得了涉案项目的A栋住宅的商品房预售许可证。2012年7月11日，被告五指山市政府为原告颁发了涉案项目的房屋所有权证，证号为五指山市房权证五字第WZSSC120023号，建筑面积为20908.62平方米。上述项目备案及各类许可证均未注明该项目的容积率。2014年7月2日，被告五指山市国土局向五指山市住建局致函商请确定涉案项目的初始容积率。2014年7月8日，五指山市住建局作出第231号《复函》，向五指山市国土局复函称：“该宗地系2008年五指山市控制性详细规划实施之前受让的土地，根据《五指山市建设用地容积率管理规定》第九条第1小点的规定，该宗地初始容积率为1.0”。2014年8月20日，被告五指山市国土局向原告发出《关于水晶国际佳苑项目调整容积率办理相关手续的通知》，通知原告在收到该通知书之日起15日内办理相关用地手续。该通知于2014年9月29日送达原告。2015年2月13日，五指山市国土局委托海南宏**限公司，对涉案土地的使用权价格进行评估。在《评估报告》作出之前，2015年4月1日，五指山市国土局作出《关于五指山**有限公司“水晶国际佳苑”项目调整容积率补交地价款的请示》就向原告追缴地价款差价一事向五指山市政府请示，该请示报告中写明“评估机构根据国土资源部《关于发布国有建设用地使用权出让地价评估技术规范的通知》规定的要求，设定五国用（2007）第79号宗地评估基准日为2008年3月2日，土地用途为居住用地，年限为46.32年，增容后新增建筑面积为21375.08平方米。在容积率为≤1.0时，楼面地价为385元/平方米；在容积率为1.0并进行期日修正时，楼面地价为371元/平方米；在容积率为3.0时，楼面地价为223元/平方米。经择高确定楼面地价后评估结果=385元/平方米×21375.08平方米=822.9405万元。我局已对上述评估结果进行会审，拟根据评估结果通知金**司补缴土地差价款”。2015年4月28日，五指山市政府经专题会议研究后批复同意了上述请示，由五指**局通知原告补缴涉案土地因调整容积率应补缴的地价款人民币822.9405万元。2015年4月30日，被告五指山市国土局作出第173号《通知》，通知原告根据评估结果补缴人民币822.9405万元，并通知原告在收到该通知之日起15日内办理缴纳土地差价款手续。该通知和2014年8月20日，五指山市国土局向原告发出的《关于水晶国际佳苑项目调整容积率办理相关手续的通知》均未告知原告享有陈述和申辩的权利。因原告拒绝签收，第173号《通知》于2015年5月12日由被告五指山市国土局留置送达给了原告。同日，海南宏**限公司作出《评估报告》。该《评估报告》中的第一部分对估价对象调整后的容积率多处设定为5.06；对估价对象描述为五国用（2010）第73号《国有土地使用证》，估价对象的建设用地使用权类型为出让，本次评估按照国有出让用地使用权类型设定；估价对象建设用地使用权终止日期为2068年8月31日，至估价期日，宗地剩余使用年限为57.98年，本次评估设定估价对象土地剩余使用年期为57.98年。上述《评估报告》对估价对象的《国有土地使用证》的证号、土地使用权类型、土地使用权终止日期、剩余使用年限以及调整后的容积率均与涉案土地不一致。该《评估报告》认定涉案土地新增建筑面积21375.08平方米，应补缴地价款人民币822.9406万元。2015年7月2日，被告五指山市国土局作出第265号《决定书》，认定：“涉案项目根据[2008]12号《批复》批准，同意将该项目容积率调整为3.18。鉴于该宗地未约定初始容积率，经五指山市住建局确认该宗地初始容积率为1.0。根据**务院下发的《关于加强国有土地资产管理的通知》第二条和海南省人民政府《关于进一步加强土地使用权出让金征收与使用管理工作的通知》第四条规定，调整容积率应补缴土地差价款。经委托评估和五指山市政府批准，同意原告根据评估结果补缴人民币822.9405万元”。该决定书注明原告在送达之日起30日内，办理缴款手续，逾期不履行该决定的，将依法申请人民法院强制执行，但第265号《决定书》作出后一直未送达给原告。在庭审中，原告得知该决定书后，当庭增加诉讼请求，请求人民法院撤销第265号《决定书》。

另查明，2014年6月4日，被告五指山市政府颁布《五指山市建设用地容积率管理规定》。该规定经五指山市政府三届六十六次常务会议研究和报三届市委常委会第68次会议审议通过，并报海南省人民政府备案，备案号为QSF-2014-070003。该规定第九条规定：“为了解决历史遗留问题，经营性建设用地计算增容费时，初始容积率根据以下原则确定：（一）2008年五指山市控制性详细规划实施之前受让的土地，土地出让合同对容积率有约定的，以合同约定的容积率为初始容积率；土地出让合同没有约定容积率的，旅游用地初始容积率为0.5，其他建设用地初始容积率为1.0，但有关规划文件设定的容积率高于1.0或0.5的，以1.2为上限确定”。该规定第十四条规定：“本规定实施之后，经市城乡规划行政主管部门确定超容面积的建设项目，市土地行政主管部门应当在收到市城乡规划行政主管部门增容通知后15日内向项目土地使用权人下发《建设项目调整容积率办理相关手续通知书》。接到《通知书》的土地使用权人应当在15日内到市土地行政主管部门办理调整容积率相关手续，并自市土地行政主管部门送达《建设项目调整容积率补缴差价款通知书》之日起30日内和市土地行政主管部门签订增容费缴交合同，按时缴交增容费。本规定实施后土地使用权人未按规定依法办理调整容积率相关手续和缴纳增容费用的，自《建设项目调整容积率补缴差价款通知书》最后期限之日起到签订增容费缴交合同之日，按同期中**银行公布的贷款利率和增容费总额计算缴纳的资金占用费。超过一年土地使用权人仍拒不办理调整容积率相关手续和拒不缴纳增容费用的，其用地行为按违法用地论处，市土地行政主管部门按《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条的规定，给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚”。

本院认为

本院认为，本案的争议焦点有两个：一、第265号《决定书》认定事实是否清楚，程序是否合法；二、原告诉请的《五指山市建设用地容积率管理规定》的第九条第（一）项和第十四条规定是否合法。

关于争议焦**，本院认为，五指山市政府作出的第265号《决定书》认定事实不清，主要证据不足，违反法定程序，应予撤销。理由如下：一、第265号《决定书》认定事实不清。该决定书中认定“涉案项目根据[2008]12号《批复》批准，同意将该项目容积率调整为3.18”。但据本案已查明的事实，[2008]12号《批复》将涉案土地的容积率调整为≤3.0，而非3.18。二、第265号《决定书》主要证据不足。第265号《决定书》认定由原告补缴土地差价款人民币822.9405万元的主要依据为《评估报告》。但据本案已查明的事实，该《评估报告》对估价对象的土地证号、使用年限、剩余使用年限、调整后的容积率等几个关键性参数的描述与涉案土地的实际情况不符，无法确定该《评估报告》是对涉案土地的评估，评估结论依据不足。因此，该《评估报告》不能作为证明被诉行政行为事实清楚、行为合法的主要证据。三、第265号《决定书》严重违反法定程序。（一）根据《中华人民共和国行政强制法》第八条、第三十五条和第三十六条的规定，行政机关作出行政强制决定前，应当事先告知当事人享有陈**和申辩权。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。本院已查明，五指山市国土局在作出第265号《决定书》之前未告知原告依法享有的陈**和申辩权，也未听取原告的意见，径行作出第265号《决定书》，程序严重违法。（二）五指山市国土局先通知原告补缴土地差价款后作出行政决定，程序违法。被告五指山市国土局应当在告知原告相关权利后，听取原告的意见，并根据事实和法律规定作出行政决定，决定由原告履行相关义务，而不能以通知形式代替行政决定，在原告不履行相关义务后才作出行政决定书并且在行政决定书作出后，又迟迟不予送达给原告。（三）五指山市国土局在行政程序中虽然委托了评估机构评估，但在评估机构尚未作出正式的《评估报告》之前，径行对评估结果进行会审并作出由原告补缴土地差价款的处理方案向市政府请示，程序明显不当。

关于争议焦点二，本院对原告诉请对《五指山市建设用地容积率管理规定》的第九条第（一）项和第十四条的合法性进行审查的诉讼请求不予支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条的规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的**务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查”。据该条规定，行政相对人一并请求审查的规范性文件必须是被诉行政行为所依据的规范性文件。本院已查明，第265号《决定书》并未注明适用《五指山市建设用地容积率管理规定》，因此，原告请求一并对《五指山市建设用地容积率管理规定》的第九条第（一）项和第十四条的合法性进行审查的诉讼请求，本院不予采纳。

综上所述，被告五指山市国土局作出的第265号《决定书》认定事实不清，主要证据不足，违反法定程序，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条、第七十条第（一）、（三）项之规定，判决如下：

裁判结果

一、撤销五指山市国土环境资源局作出的五土环资字[2015]265号《关于收缴“水晶国际佳苑”项目调整容积率土地出让金决定书》；

二、由被告五指山市国土环境资源局重新作出行政行为；

三、驳回原告五指山**有限公司请求对《五指山市建设用地容积率管理规定》第九条第（一）项和第十四条进行合法性审查的诉讼请求。

案件受理费人民币50元，由被告五指山市国土环境资源局和五指山市人民政府共同负担。

如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。

 

 

裁判日期

二〇一五年十一月二十三日