儋州**限公司、儋州市人民政府、儋州市白马井镇人民政府土地登记行为纠纷案的行政判决书

审理经过

原告儋州**限公司（以下简称天**司）不服被告儋州市人民政府（以下简称市政府）向第三人吴**颁发儋国用（2007）第1393号《国有土地使用证》（以下简称第1393号土地证）的土地登记行为，于2015年8月11日向本院提起行政诉讼。本院于2015年8月13日立案后，于2015年8月18日向被告市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年10月22日公开开庭审理了本案。原告天**司的法定代表人钟如寿及委托代理人宋*、符明显，被告市政府的委托代理人鲍*、唐**，第三人儋州市白马井镇人民政府（以下简称白马井镇政府）的委托代理人吴**，第三人吴**的委托代理人周**，第三人海南省**筑安装公司（以下简称白马井安装公司）的委托代理人周**及第三人羊兴传到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

市政府于2007年9月3日作出的向第三人吴**颁发第1393号土地证。该证项下土地（即本案争议土地）座落于儋州市白马井镇白马井中得住宅小区B85号，地类用途为住宅用地，使用权类型为划拨用地，使用权面积为128平方米，四至范围为：东至B66号，西至B64号，南至道路，北至通风道。

原告诉称

原告天**司诉称，1998年，市政府作出的儋府函（1998）58号《关于白马井镇人民政府兴建停车场用地的批复》中决定：将白马井镇中心大道西侧、西环路南侧的53.39亩国有土地使用权给其部门及镇人民政府。因白马井镇政府拖欠原告承建的白马井镇中心大道工程款，第三人白马井镇政府同意从市政府划拨的53.39亩土地中，提供给原告39.436亩建设急冻厂。1998年4月30日和1999年12月29日，原告向白马井镇政府提出了用地报告，并由时任副市长的陈*就签字同意办理。1999年12月29日，原告和白马井镇政府签订《合同书》，约定“由原告在白马井镇政府建设白马井中心大道中8至中10首期工程，白马井镇政府拨给原告39.436亩土地。1998年10月23日，白马井镇政府已拨给其12.6亩，此12.6亩土地市政府已办理《国有土地使用证》。现原告要求白马井镇政府拨26.836亩土地给其将急冻厂。本合同以工程结算为准，多还少补。”第三人白马井镇政府实际向原告交付了26.836亩土地用于抵债，现原告已修建了住宅及围墙，且该26.836亩土地的《国有土地使用证》原告在申请办理中。2014年，第三人吴**以羊兴传等人非法占有土地建房为由，诉至法院请求排除妨碍。原告认为，其早在1999年12月29日取得包含本案争议土地在内的土地使用权，白**装公司并不是争议土地的权利人，却将争议土地转让给吴**。白马井镇政府和白**装公司之间签订的《合同书》属无效合同。被告市政府向第三人吴**颁发第1393号土地证时，土地权属来源不清，违反法定程序。该第1393号土地证项下土地实际上系由白**装公司于2006年转让给吴**的。综上，被告市政府为吴**颁发第1393号土地证属土地权属来源不清，程序违法的行政行为，也侵犯了到原告的合法权益。因此，请求依法判决撤销被告市政府向第三人吴**颁发的第1393号土地证。

原告天**司提交的证据材料：1.市政府作出的（1998）58号《批复》，证明被告于1998年决定将包含本案争议地在内的39.436亩土地，有偿划拨给白马井镇政府的事实；2.《申请用地报告》，证明原告于1998年4月30号向白马井镇政府申请给其建设急冻厂用地10.8亩，获得时任副市长陈**的批复及白马井镇政府同意的事实；3.《申请用地报告》，证明原告于1999年12月29日再次向白马井镇政府给其建设急冻厂用地26.836亩，获得时任副市长陈**的批复及白马井镇政府同意的事实；4.《合同书》，证明白马井镇政府为抵偿承建白马井镇中心大道工程款，分别将12.8亩及26.836亩土地使用权出让给原告的事实；5.项目用地蓝线图，证明白马井镇政府已从其享有土地使用权的53.39亩土地中，分别将12.8亩及26.836亩土地使用权转让给原告的事实；6.儋国用（白马井）字第15881号《国有土地使用证》，证明白马井镇政府将12.8亩土地使用权转让给原告后，原告已经取得被告颁发的《国有土地使用证》；7.第1393号土地证，证明被告市政府将原告享有土地使用权的26.836亩土地中的一部分非法办理《国有土地使用证》给第三人吴**的事实；8.土地权属来源证明，证明被告市政府的地籍调查显示吴**的土地来源系白马井镇海滨居委会转让的事实；9.土地调查表，证明第1393号土地证项下土地来源为市政府划拨给白马井镇政府作停车场用地的事实；10.民事起诉书，证明吴**起诉主张儋国用（白马井）字第15881号《国有土地使用证》项下土地来源为2006年受让取得，表明其理由与地籍调查表中记载的土地来源不符；11.白马井安装公司关于白马井中得住宅小区用地规划，证明儋国用（白马井）字第15881号《国有土地使用证》项下土地属于白马井镇政府的停车场部分用地的事实；12.白马井镇政府用地红线图，证明白马井镇政府取得39亩停车场用地的事实。

被告辩称

被告市政府辩称，被告向第三人吴**颁发第1393号土地证的事实清楚，程序合法。市政府依法进行土地调查、公告及报批程序，才给第三人吴**颁发第1393号土地证的。由于原告没有取得争议土地的使用权，本案被诉行政行为与原告没有法律上的利害关系，现原告不具有提起本案诉讼的主体资格。

被告市政府提交的证据材料：1.土地登记申请表、吴**身份复议件，证明第三人吴**申请《国有土地使用证》登记；2.土地来源证明书，证明第三人吴**申请登记的土地权属来源；3.农村地籍调查表、宗地图，证明对拟登记宗地进行地籍调查，并制作宗地图；4.土地登记公告、土地登记公告结果证明，证明该宗地登记前进行公告，没有人提出异议；5.土地登记审批表，证明该宗地登记依法经过审批；6.缴款书，证明第三人吴**缴纳相关税费；7.第1393号土地证，证明依法给第三人吴**颁发《国有土地使用证》。

第三人白马井镇政府述称，一、被告市政府为第三人颁发第1393号土地证，事实清楚，程序合法。市政府在颁发第1393号土地证时，该地上没有任何附着物。2008年6月5日，羊兴传与天**司签订了《土地转让使用合同》，将该合同约定的宅基地转让给羊兴传，羊兴传购买后陆续在宅基地上搭建简易瓦房，因此，羊兴传的行为与市政府向第三人吴**颁发第1393号土地证不有法律上的利害关系。二、1999年12月29日，白马井镇政府和天**司签订合同，在该合同中约定白马井镇政府将划拨土地的使用权给天**司用以抵偿白马井镇中心大道延伸首期工程的工程款，与市政府的批复不符，也违背相关法律、法规的强制性规定，属于无效合同。天**司未经市政府的批准与羊兴传签订土地出让合同，亦属于无效合同。市政府向第三人吴**颁发第1393号土地证后，吴**已是争议土地的合法使用权利人。天**司将市政府给吴**颁证的土地出让给羊兴传及羊兴传建房的行为侵犯了第三人吴**的合法权益。另根据2006年5月6日白马井镇政府与白马井安装公司签订的《协议书》、《儋州市白马井镇控规中九横路与西一直交叉东南角地块项目用地勘测定界图》及《儋州市白马井中得住宅小区用地规划图》，可以证明，天**司转让给羊兴传的土地，系白马井镇政府拨给白马井安装公司作为抵偿白马井中九横路工程建设工程款的土地范围内，天**司和羊兴传之间的土地转让行为属侵权行为。综上，请求依法驳回原告的起诉。

第三人白**镇政府提交的证据材料：1.儋州市人民法院（2013）儋民重字第15号民事判决书，证明钟**借用儋州市**限公司名义与白**镇政府签订的承包合同无效，也与本案无关，天**司、钟**向法院起诉要求工程款被驳回及白**镇政府确实没有落实用地抵偿工程款的事实；2.本院（2014）海南二中行终字第576号民事裁定书，证明民事判决已发生法律效力；3.本院（2015）海南二中民一终字第30号《民事判决书》，证明本院驳回了羊兴传提出的“《土地转让使用合同书》合法有效”的上诉请求，也证明市政府作出的儋府函（1998）58号《关于白**人民政府兴建停车场用地的批复》中的39.436亩土地属划拨用地，该用地未经市政府批准，天**司与白**镇政府于1999年12月29日签订的《合同书》无效、羊兴传与天**司签订的《土地转让使用合同书》无效；4.本院（2015）海南二中行初字第75号《行政裁定书》，证明羊兴传因其主体资格和证据不足而自行撤诉的行政裁定已发生法律效力。

第三人白马井安装公司和吴**共同述称，一、认为被告市政府颁发给第三人吴**的第1393号土地证事实清楚，程序合法。二、原告在本案当中不具备诉讼主体资格。《合同书》是因政府欠了原告天**司工程款，所以签订了《合同书》，但各方均未履行这个合同。由于相关案件败诉，原告对土地使用权主张权利是违法的，且在儋州市人民法院作出的相关民事判决书中认为土地和工程款是没有关系的。

第三人白**安装公司和吴**共同提交的证据材料：1.《协议书》，证明白**安装公司取得26.232亩土地的使用权；2.用地勘测界定图，证明白**安装公司的26.232亩土地勘测定界方位；3.用地规划图，证明26.232亩土地的总体规划；4.会议纪要，证明经市政府批准后白**镇政府将26.232亩土地抵偿给白**安装公司；5.民事判决书，证明白**镇府与原告签订的《合同书》无效。

第三人羊兴传述称，原告系争议土地的利害关系人。因本案争议土地系吴**受让于白**装公司，而白**装公司并不是该宗土地的权利人，因此，白**装公司将本案争议土地转让给吴**的行为不具有法律依据，侵犯了原告的合法权益。同时，其从天**司受让土地后，自2008年就已实际使用争议土地并建有楼房了，其才是实际上的土地合法使用权人。因此，市政府向吴**颁发第1393号土地证属于土地权属来源不清，依据不足，违法法定程序。故请求撤销市政府向吴**颁发第1393号土地证。

第三人羊兴传提交两份证明材料，其证明自购买了争议土地后于2009年建房住到现在。

本院查明

原告天**司、被告市政府及第三人白马井镇政府、白马井安装公司、吴**及羊兴传提交的证据在庭审中均进行了质证。本院对原告天**司、被告市政府及第三人白马井镇政府、白马井安装公司、吴**及羊兴传提交的证据认证如下：

关于原告天**司提交的证据。被告市政府对证据1的合法性没有异议，但对关联性有异议；对证据2-5的合法性有异议；对证据6的关联性有异议；对证据7的真实性、合法性及关联性没有异议，但对证明内容有异议；对证据8-10的证明内容有异议；对证据11、12的真实性、合法性及关联性没有异议，但对证明内容有异议。第三人白马井安装公司、吴**对证据1的真实性、合法性及关联性没有异议；对证据2的真实性没有异议，但对其关联性、合法性有异议；对证据3的合法性和关联性有异议；对证据4中第一个合同的关联性有异议，对于第二个合同是一个无效合同；对证据5的关联性有异议；对证据6的真实性没有异议，但对其关联性有异议；对证据7-10的真实性、合法性、关联性没有异议，且吴**取得土地程序合法；对证据11的真实性、合法性、关联性没有异议；对证据12的真实性没有异议。第三人白马井镇政府称与市政府及白马井安装公司的质证意见相同。第三人羊兴传无异议。本院对证据1-6的真实性、关联性予以确认；证据7是本案审查的行政行为，对该证据的真实性、关联性予以确认，其合法性以判决为准；对证据8-12的真实性、关联性予以确认。

关于被告市政府提交的证据。原告对证据1、5-7的真实性、合法性及关联性没有异议；对证据2的真实性、合法性有异议，认为是不真实，整块地是给白马井镇政府作为停车场用地；对证据3的真实性、关联性有异议，且调查人员中只有吴**一个人签字；对证据4的真实性、关联性没有异议。第三人白马井镇政府、白马井安装公司、吴**、羊兴传均无异议。本院对证据1-6的真实性、关联性予以确认；证据7是本案审查的行政行为，对该证据的真实性、关联性予以确认，其合法性以判决为准。

本院认为

关于第三人白马井镇政府提交的证据。原告对证据1的真实性和关联性没有异议，但证明内容有异议；对证据2的真实性没有异议，但对该证据的关联性有异议；对证据3、4的真实性、关联性没有异议，但对证明内容有异议。被告市对证据1-4均无异议。第三人白马井安装公司、吴**、羊兴传均无异议。本院认为，证据1-4均为发生法律效力的判决。

关于第三人白马井安装公司和吴**共同提交的证据。原告对证据1的真实性、关联性无异议；对证据2未发表质证意见；对证据3的真实性、关联性无异议；对证据4的真实性、关联性没有异议，但对该证据的证明内容有异议；对证据5的真实性、关联性没有异议。被告市政府和第三人白马井政府对证据1-5均无异议。第三人羊兴传称其对证据1-5的质证意见与原告相同。本院对证据1-4的真实性、关联性予以确认，证据5系发生法律效力的民事判决。

关于第三人羊兴传提交的证据（两份证明材料）。原告对羊兴传提交的证据无异议。被告对羊兴传提交的证据的合法性、真实性及关联性有异议。第三人白马井安装公司和吴**对证据1的真实性、关联性没有异议，但对证据1的合法性有异议；对证据2的真实性有异议。第三人白马井镇政府对羊兴传的证据质证意见与被告市政府、第三人白马井安装公司和吴**的质证意见相同。本院认为其提交的两份均用于证明其购买土地及建房的事实，而该事实与白马井镇政府、白马井安装公司及吴**陈述相符。因此，对其提交的两份证据的关联性予以确认。

经审理查明，1998年5月9日，市政府同意将位于白马**中心大道西侧、西环路南侧的国有土地53.39亩，实际使用面积39.436亩有偿划拨给白马井镇政府，用于兴建停车场用地，且未经批准不得随意改变用地性质，若该地块需要转让，则必须重新签订合同，补交地价款后方能转让。1998年10月23日，天**司与白马井镇政府签订《合同书》，合同约定天**司为白马井镇政府建设白马井镇中心大道中8至中10首期工程，白马井镇政府拨给天**司10.8亩土地作为建设急冻厂用地，本合同以工程结算为准，多还少补。1999年12月29日，天**司向白马井镇政府递交《申请用地报告》，明确要求白马井镇政府划拨26.836亩土地作为速冻厂用地，该土地作为白马井镇中心大道延伸线首期工程补偿费。白马井镇政府在该用地报告盖章向上级政府请求汇报，时任儋州市副市长陈*就于2000年1月3日在该用地报告上批“同意按原合同及班子讨论意见办理”的意见。1999年12月29日，天**司与白马井镇政府签订《合同书》，白马井镇政府拨给天**司39.436亩土地，其中1998年10月23日已拨给天**司12.6亩土地，现要白马井镇政府将26.836亩土地拨给天**司作为建设急冻厂用地，本合同以工程结算为准，多还少补。但此后，白马井镇政府未将剩余的土地交付给天**司。上述合同签订后，天**司将上述划拨土地中的5亩多土地转让他人。2008年6月5日，羊兴传与天**司签订了《土地转让使用合同书》，将座落于儋州**镇中心大道处，面积136平方米，四至为：东至羊兴仁，南至8米大道，西至天马冷冻厂，北至天马冷冻厂的一块住宅用地转让给羊兴传，并由天**司为羊兴传办理出让土地的《国有土地使用证》。羊兴传受让的136平方米住宅用地在26.836亩土地范围之内，且羊兴传受让的土地系为天**司对外转让5亩多土地中的部分土地。该26.836亩土地性质属于划拨用地。现羊兴传与天**司签订的《土地转让使用合同书》已被生效民事判决认定为无效合同。羊兴传从天**司受让的136平方米土地中部分已由白马井安装公司于2006年出让给吴**。吴**从白马井安装公司受让的128平方米土地座落于儋州市白马井镇中得住宅区第B65号，东至B66号，西至B64号，南至道路，北至通风道。吴**以其地基系1980年从白马井镇政府受让的土地申请初始登记。2007年5月份，白马井镇政府和儋州市**民委员会对上述吴**的土地来源盖章确认。2007年5月20日，儋州市国土环境资源局白马井镇国土环境资源所工作人员对吴**的地基进行界址调查，并对土地来源注明为1980年政府划拨。2007年5月9日，儋州市国土环境资源局白马井镇国土环境资源所对吴**位于白马井镇中得住宅区B65号地基进行土地登记公告。市政府于2007年9月3日作出的向第三人吴**颁发第1393号土地证。2006年5月6日，白马井镇政府和白马井安装公司就用土地使用权抵偿投资工程款进行协商并签订了《协议书》。现羊兴传已在受让土地上建起房屋。

本院认为，首先，羊*传系从天**司受让土地，且其已在争议土地上建房。因此，羊*传与本案争议土地具有法律上的利害关系。虽天**司与羊*传签订的《土地转让使用合同书》已被生效民事判决认定为无效合同，但天**司向羊*传出让土地是事实。现该公司出让给羊*传的土地部分已由市政府向吴**颁发第1393号土地证。因此，天**司与本案被诉行政行为具有法律上的利害关系，其具有提起本案诉讼的主体资格；其次，本案争议土地系吴**于2006年从白**安装公司受让的，但其向市政府申请对土地进行初始登记的材料中是以其地基为1980年从白**镇政府受让取得的，且白**镇政府和儋州市**民委员会对吴**的虚假登记事由盖章确认。白**镇政府和白**安装公司于2006年5月6日签订了《协议书》，该《协议书》属于双方对合同项下土地的使用权抵偿工程款的协商，并不是土地权属凭证，且本案中被告市政府未提交白**安装公司对出让给吴**的土地具有土地权利证书或市政府批准其对外出售的文件；虽白**安装公司称其系经拍卖取得该争议土地的权属，但该公司并未提交拍卖成交确认书。因此，市政府向吴**颁发第1393号土地证时对其申请登记的土地权属来源未审核清楚，属于权属来源虚假，事实不清的情形；最后，根据《土地登记规则》的相关规定，拟登记土地应先由土地管理部门进行地籍调查，然后根据地籍调查和土地定级估计成果进行全面审核，符合登记要求的宗地予以征询异议公告。可见，地籍调查在先，征询异议公告在后。儋州市国土环境资源局白**镇国土环境资源所于2007年5月9日对吴**座落于白**镇中得住宅区B65号地基进行了征询异议公告，地籍调查却于2007年5月10日才进行。因此，市政府向吴**颁发第1393号土地证时程序违法。

综上，原告天**司起诉请求撤销被告市政府于2007年9月3日作出的向第三人吴**颁发第1393号土地证的行政行为理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项之规定，判决如下：

裁判结果

撤销被告儋州市人民政府于2007年9月3日向吴**颁发的儋国用（2007）第1393号《国有土地使用证》。

案件受理费50元，由被告儋州市人民政府负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。

裁判日期

二〇一五年十一月二十三日