宜州市德胜镇榄树村围村第一村民小组、宜州市德胜镇榄树村围村第三村民小组等与宜州市人民政府资源行政管理-土地行政管理二审行政判决书

审理经过

上诉人宜州市德胜镇榄树村围村第一、三村民小组（简称围村第一、三村民小组）因土地行政裁决一案，不服宜州市人民法院2015年6月2日作出的（2015）宜行初字第13号行政判决，向本院提起上诉。本院依法受理并组成合议庭，于2015年12月31日公开开庭审理了本案。上诉人围村第一村民小组诉讼代表人覃**、围村第三村民小组诉讼代表人张**及其共同委托代理人李**，被上诉人宜州市人民政府（简称宜州市政府）委托代理人韦**、潘**，被上诉人宜州市德胜镇榄树村张村村民小组（简称张村村民小组）诉讼代表人张**，被上诉人宜州市平桥水库管理所（简称平桥水管所）法定代表人乔**到庭参加诉讼。一审原告宜州市德胜镇榄树村三合第一村民小组（简称三合第一村民小组）诉讼代表人黄**，一审原告宜州市德胜镇榄树村三合第三村民小组（简称三合第三村民小组）诉讼代表人陆**经本院合法传唤，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

一审判决查明，宜州市政府于2014年12月25日作出宜政发（2014）88号《决定》，该《决定》认定以下事实：争议地位于平桥水库管理所西南面水库旁。其四至范围是：北由236.5高程东面水边（指丰水期水边，下同）槽口中心起向东南沿岭槽中心直上南蛇岭顶鞍部，再向南沿岭槽中心点直到岭脚田边，再向西南沿岭边到垃圾厂小坝西侧挡土墙西端，再向岭腰中垃圾厂已征用并种桉树的林边到264.0高程东侧鞍部转向北到水泥路，再沿水泥路向西到马潮隘口（岔路口向东约50米）张村与平桥水库桉树林界处再向北沿岭脊线直到水库水边，再向东沿水库水边到起点闭合，面积约435亩。争议地内有成材马**及少量杉树。张村村民小组和围村第一、三村民小组不主张争议地内的林木权属。三合第一、三村民小组主张以上范围内的258.5高程岭（平桥水管所称为南蛇岭，张村村民小组称为长来岭）倒水向东南部分除岭脚处垃圾厂已征用的部分的林木林地权属。其四至范围为：从258.5高程岭背面鞍部（A点）向南沿岭脊扯至西南与张村村民小组和围村第一、三村民小组主张的界限接合，再往南沿张村村民小组和围村第一、三村民小组主张权属的界限绕至258.5高程岭北面岭脚冲槽中心，再沿冲槽中心线扯至起点鞍部处（A点）接合，面积约36亩。2、平桥水库建于1957年，1958年投入使用，属于国有水库。现争议地内的林木均为平桥水管所种植和管护。1979年3月15日，平桥水管所与包括张村村民小组、围村**小组、围村**小组、三合第一村民小组、三合第三村民小组在内的周边村签订了明确各自山界林权范围的《协议书》，《协议书》中关于水库山界林权范围的描述的第11条载述：“从南蛇岭尾的荒田起顺路往德胜的马潮隘口止，路的上边荒岭原是大队种植杉树，路的下边荒岭水库已种松树。但为合理划分使用，从南蛇岭尾的三合荒田口直对到大冲槽接近水库水面止，往德胜路马潮隘口止，这带岭划给张村、围村放牧。但路上荒岭已种杉木，不准松土，让其长草放牧，如踏坏林场和水库在这片种的林木，张村、围村概不负责。但尚有生长的林木，仍由水库、大队林场所有，如有割掉幼苗偷砍人为造成损失的，均按森林法和公约处理。”经过对照《协议书》勘察现场，张村村民小组、围村**小组、围村**小组、三合第一村民小组、三合第三村民小组所主张的范围除划线给张村村民小组、围村**小组、围村**小组放牧的部分外，其余争议地为平桥水管所长期经营管护。《协议书》中划给张村、围村放牧的土地在签订《协议书》前为张村村民小组和围村**小组、围村**小组长期用于放牧，《协议书》签订后，张村村民小组、围村**小组、围村**小组仍长期用于放牧，只是近年来剩下林木逐渐长大以及村民养牛数量的逐渐减少，便逐渐减少在此地的放牧。三合第一村民小组、三合第三村民小组自签订《协议书》后便不再使用争议地，其所主张的范围由平桥水管所进行排他性经营管理。平桥水管所提供其持有的《宜山县国营、集体山（林）使用证》（证号为：005010和005011，以下简称证书）及地形图均未涵盖《协议书》中划给张村村民小组、围村**小组、围村**小组放牧的部分。3、自张村村民小组、围村**小组、围村**小组、三合第一村民小组、三合第三村民小组与平桥水管所签订上述《协议书》后，张村村民小组按《协议书》所规定的经营范围经营管理，张村村民小组、围村**小组、围村**小组、三合第一村民小组、三合第三村民小组在2013年向宜州市人民政府提出权属主张前对《协议书》规定给平桥水管所的山界林权范围未曾提出过异议。宜州市政府组织以上当事人调解未果。根据以上事实，宜州市政府认为，争议地自建平桥水库后就由平桥水管所种植上林木并长期经营管护，平桥水管所为财政全额拨款事业单位，争议地内的林木权属应为国有。1979年3月15日，平桥水管所与张村村民小组、围村**小组、围村**小组、三合第一村民小组、三合第三村民小组签订的《协议书》是在宜山县处纠办的组织下，有平桥水管所、张村村民小组、围村**小组、围村**小组、三合第一村民小组、三合第三村民小组及相关生产队和大队参加签订的，其内容为参订方的真实意思表达，《协议书》签订后各方均按所规定的范围长期经营管护，长期以来无异议，该《协议书》应为合法有效。《协议书》中划给张村、围村放牧的争议部分，签订《协议书》前后均为张村村民小组、围村**小组、围村**小组长期管护使用，平桥水管所提供的《证书》及《地形图》亦未涵盖，其土地权属应属于农民集体所有。鉴于张村村民小组、围村**小组、围村**小组协商不成，应将双方共同使用的林地分割确权。其余争议地在《协议书》中已明确为平桥水管所经营使用，平桥水管所亦对其长期经营管护，其林木林地权属国有，由平桥水管所经营管护。三合第一村民小组、三合第三村民小组主张其林木林地权属理由不成立，不予采信和支持。根据以上理由作出如下处理决定：一、从192.2高程西南面突出的岭尾（原守鱼房处）的岭脊水边起，沿岭脊向南西至水泥路边，这条界线的西面争议地权属为围村**小组、围村**小组集体所有，由围村**小组、围村**小组管理使用。二、从264.0高程西北面的水泥路北侧路边冲槽中心线至水边，这条界线西面争议地除上述确认给围村**小组、围村**小组以外的争议地权属为张村村民小组集体所有，由张村村民小组管理使用。三、确认给张村村民小组、围村**小组、围村**小组的争议地内，张村村民小组、围村**小组、围村**小组于2013年向宜州市人民政府提交土地权属主张报告前平桥水管所种植和管护的林木权属为国有，由平桥水管所经营管护，并由平桥水管所在本次处理决定生效后一年内处理完林木；除确认给张村村民小组、围村**小组、围村**小组以外的争议地及争议地内林木权属国有，由平桥水管所经营管护。四、确认给张村村民小组、围村**小组、围村**小组的林地的经营使用应遵守《中华人民共和国水利工程管理条例》和《中华人民共和国水土保持法》，对该地的开发利用，应有利于对水库的保护。

一审法院认为

一审判决认为，一、各方于1979年3月15日签订的《协议书》合法有效。1979年3月15日，为处理各方当事人因山林权属存在的纠纷，宜山县处纠办召集各方代表进行踩界协商，并最终签订《协议书》，协议书签订之后，各方均按《协议书》约定界限经营管理，亦长期未向政府相关部门提出异议。虽然围村第一村民小组、围村第三村民小组、三合第一村民小组、三合第三村民小组认为以上《协议书》签订为代表个人行为，未得到村民小组的授权，但当时法律并未强制要求重大事项需村民小组讨论授权，且该《协议书》签订三十年内各方均按《协议书》经营管护，围村第一村民小组、围村第三村民小组、三合第一村民小组、三合第三村民小组并未提出相关异议，应视为对《协议书》内容的认可，所持理由不成立，不予支持。二、《协议书》中划给张村、围村放牧的争议部分，签订《协议书》前后均为张村、围村长期管护使用，平桥水管所提供的《证书》及《地形图》亦未涵盖，其土地权属应属于农民集体所有。其余争议地在《协议书》中已明确为平桥水管经营使用，平桥水管亦对其长期经营管护，其林木林地权属国有，由平桥水管经营管护。综上，宜州市政府作出的《决定》认定事实清楚，适用法律正确，予以维持。围村第一村民小组、围村第三村民小组、三合第一村民小组、三合第三村民小组认为宜州市政府《决定》认定事实不清，适用法律错误，没有事实和法律依据，不予支持。依照《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决驳回宜州市德胜镇榄树村围村第一村民小组、宜州市德胜镇榄树村围村第三村民小组、宜州市德胜镇榄树村三合第一村民小组、宜州市德胜镇榄树村三合第三村民小组的诉讼请求。

上诉人诉称

上诉人围村第一、三村民小组上诉称，一、一审判决确认协议书合法有效，事实不清，证据不足。协议书没有上诉人代表签字，未经上诉人认可，对上诉人无约束力。协议书中张**、黄**的签字不是本人签字。并且协议书上所签的五个名字笔迹一致，被上诉人未让在协议书上签字的人出庭作证，不能证明是其本人签字，也不能证明是上诉人当时的真实意思。该协议由县处纠办干部签字并盖县处纠办公章，县处纠办作为政府下属部门无确认权，应当盖县政府的公章才有效，或者根据协议作出调解处理决定并盖县政府公章才合法。协议来源不合法，内容不真实，被上诉人将协议作为确权的依据违反相关规定。二、处理决定未确认上诉人及一审第三人管理使用的争议地具体面积，认定事实不清，证据不足，应当重新勘界确认面积，并且确认给一审第三人的部分争议地中约有50亩属于上诉人的常用地范围。三、处理决定确认给平桥水管所的土地未经征地补偿。自1962年9月《六十条》公布之日起，平桥水库占用上诉人岭地和耕地约600亩，未经上诉人同意，亦未办理征地手续。上诉人多次要求平桥水管所退还岭地未果。1979年上诉人和张村村民小组、三合村民小组等均要求收回土地，县处纠办处理时上诉人没有参与协议，也没有签字，不清楚协议的内容，协议不是上诉人的真实意思。至今未办理征地补偿手续，土地仍属于上诉人所有。四、争议地长期存在争议。自1962年后因平桥水管所占用上诉人岭地和耕作区，上诉人与平桥水管所经常发生纠纷，1979年后上诉人也常向平桥水管所要求收回岭地，但未得到解决。一审判决认定协议签订后上诉人未提出过异议不符合事实。五、处理决定认定平桥水库自1958年投入使用便在争议地种植林木没有依据，当时是上诉人与其他生产队共同放牧、割草管护。1979年签订协议时只提到幼林，没有确认是谁种植、种植的面积也没有确认，没有证据证实争议地林木是平桥水管所种植。综上所述，被上诉人作出的处理决定事实不清，证据不足，请求二审法院撤销一审判决，撤销被上诉人作出的处理决定，责令被上诉人重新作出具体行政行为，诉讼费由被上诉人负担。

被上诉人辩称

被上诉人宜州市政府答辩称，一、处理决定认定事实清楚、证据充分、程序合法。1、经过各方当事人到实地指认确认争议地四至范围，面积勘查清楚无误。2、自1957年建平桥水库后平桥水管所开始在水库周边的岭地上植树造林并长期经营管护，1979年初与周围大队、小队产生林界纠纷，1979年3月15日与上诉人、一审第三人及相关大队、小队签订明确各参订方山界林权范围的协议书。该协议书是在宜山县处纠办的组织下签订，其内容为各方当事人真实意思的表示。协议书签订后各方当事人均按所规定的范围长期经营管护，长期以来无异议。协议书合法有效。3、确权给围村第一、第三村民小组和张村村民小组的部分，是协议书把水库造林后再明确划分给围村第一、第三村民小组和张村村民小组放牧的部分，签订协议书前后该部分均为围村第一、第三村民小组和第三人张村村民小组长期共同管护使用，其权属应为围村第一、第三村民小组和张村村民小组共有，其余争议地签订协议书前后均为平桥水管所长期经营管护，三合第一、第三村民小组均未再管护使用其主张权属的争议地。宜州市政府依据各方当事人对争议地的管护情况确定权属合法合理。二、上诉人的上诉理由不成立。l、《协议书》是1979年3月15日原宜山县**桥水库与周边各生产小队代表经协商后签订，宜州市调处办在调查过程中询问了上诉人集体原负责人和一审第三人集体负责人及了解历史的村民，均表示知晓平桥水库在现争议岭上种树并管护并签订有协议书，不允许村民乱放牛的规定，协议形成与签订程序合法有效。2、宜州市政府调处办（原处纠办）是县级人民政府授权负责处理农村三大纠纷的机构，其组织了相关单位对有争议的山林土地权属进行分割管理而签订的协议书是各方当事人真实意思的表示，因而程序与形式、内容都合法。综上所述，处理决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。一审判决认定事实清楚，判决正确，请求二审法院维持原判。

被上诉人张村村民小组答辩称同意被上诉人宜州市政府作出的处理决定。

被上诉人平桥水管所答辩称，与被上诉人宜州市政府的答辩意见一致。

本院查明

经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。

据此，本院查明的事实与一审判决查明的事实一致。

另查明，围村第一村民小组、围村第三村民小组、三合第一村民小组、三合第三村民小组不服宜州市政府作出的宜政发（2014）88号处理决定，分别向河池市人民政府申请行政复议，河池市人民政府于2015年3月16日作出河政复决字（2015）15号行政复议决定书，决定维持宜州市政府作出的宜政发（2014）88号处理决定。围村第一村民小组、围村第三村民小组、三合第一村民小组、三合第三村民小组不服，分别向宜州市人民法院提起行政诉讼。

本院认为

本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，单位之间的土地所有权和使用权争议，当事人协商不成，由县级以上人民政府处理。根据《中华人民共和国森林法》第十七条的规定，单位之间发生的林木所有权争议，由县级以上人民政府处理。被上诉人宜州市人民政府作为县级人民政府对本辖区内的土地权属争议、林木所有权争议有权作出处理决定，其具备执法主体资格。

从被上诉人提供的证据看，1979年平桥水管所与张村村民小组、围村第一村民小组、围村第三村民小组、三合第一村民小组、三合第三村民小组划定界限并签订协议书的事实客观存在。该协议是在原宜**处纠办的组织下，平桥水管所与周边村民小组自愿达成的界线协议，是各方当事人的真实意思表示，该协议未加盖县政府的公章并不影响协议的效力。上诉人认为1979年协议书不是本村民小组代表张**、黄**本人签字，同时还主张在协议签订后经常向平桥水管所要求收回岭地，但未提供相应的证据予以证实。因此，上诉人提出争议地未进行征地补偿、土地仍属于上诉人所有的上诉理由不成立，本院不予支持。1979年协议签订前争议地上的林木是平桥水管所种植，所以在1979年3月16日签订协议时约定了：“划分给围村、张村放牧的岭上，如踏坏林场和水库种植的林木张村、围村概不负责，但尚有生长的林木仍由水库、大队林场所有”的内容。在政府调处过程中，张村村民小组、围村第一村民小组、围村第三村民小组均认可争议地内的林木是平桥水管所种植，不主张争议地内林木的权属。因此，被上诉人作出的处理决定将争议地内平桥水管所种植和管护的林木确认属于国有，由平桥水管所经营管护具有事实和法律依据，同时明确划分给张村、围村第一村民小组、围村第三村民小组的土地上种植的林木由平**所在处理决定生效后一年内处理完毕亦未违反法律的规定。综上所述，被上诉人以1979年3月15日签订的协议书结合争议地的经营管护事实对争议地进行确权，并确认争议地内林木的权属，所作出的处理决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项的规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人宜州市德胜镇榄树村围村第一村民小组、第三村民小组负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一六年一月二十五日