新乡**有限公司与新乡**理局、新乡市人民政府行政复议一审行政判决书

审理经过

原告新乡**有限公司不服被告新乡**理局行政处罚及被告新乡市人民政府行政复议一案，于2015年9月29日向本院提起行政诉讼。本院于2015年10日9日立案后，于2015年10月14日分别向被告新乡**理局、新乡市人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年11月3日公开开庭审理了本案，原告新乡**有限公司法定代表人赵**，被告新乡**理局副局长张*及其委托代理人苏**、王**，被告新乡市人民政府的委托代理人侯**、王**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

被告新乡**理局于2014年7月10日作出（新）盐罚决字（2014）第14号行政处罚决定书，查明：新乡**有限公司于2014年6月9日实施了擅自营销盐产品的违法行为，依据《食盐专营办法》第二十一条的规定，决定对新乡**有限公司作出如下行政处罚：1、停止违法行为；2、没收违法盐产品：0.5吨；3、处以人民币罚款：550元。原告新乡**有限公司不服，向被告新乡市人民政府申请行政复议，被告新乡市人民政府于2015年9月14日作出新政复决字（2015）23号行政复议决定书，复议机关查明的事实与原处罚机关认定的事实一致，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定维持新乡**理局（新）盐罚决字（2014）第14号行政处罚决定书。

原告诉称

原告诉称：2014年6月9日，被告**管理局扣押原告饲料添加剂氯化钠0.5吨，并罚款550元，是越权执法，滥用职权。原告是合法取得营业执照的经营饲料添加剂的企业，依法经营应受法律保护。原告得到河**牧局函，经营饲料添加剂氯化钠合法监管权属于**业部门，央视等新闻媒体多次报道。2014年11月27日，**业部以文件形式答复赵**，经营使用具有**业部和省级饲料工业办公室颁发的生产许可证和批准文号的产品是合法的，监管权属于**业部门。为维护原告的合法权益，现提起行政诉讼，请求撤销被告**管理局作出的（新）盐罚决字（2014）第14号行政处罚决定和被告新乡市人民政府作出的新政复决（2015）23号行政复议决定，诉讼费由被告承担。

被告辩称

被告新乡**理局辩称，1、2014年6月9日，原告的法定代表人赵**举报，称其经营饲料添加剂氯化钠，要求盐业局查处。当天下午，我局执法人员前往原告处进行现场检查，发现其经营场所存放有“不一样”牌饲料添加剂氯化钠0.5吨。我局执法人员即对涉嫌违法盐产品依法采取先行保存登记措施，对现场进行拍照，制作现场笔录，赵**对经营氯化钠的事实予以承认。之后，我局委托河南省**检验中心对抽样样品进行鉴定，结论为该样品所检项目氯化钠达到精制食用盐优级标准。同年6月24日，我局再次委托国家轻工**检测中心对抽样样品检测，鉴定结论为判定为不合格畜牧盐。我局依据《食盐专营办法》第10条、第21条、第28条的规定作出行政处罚，有充分的事实和法律依据。2、根据《食盐专营办法》第28条、《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》第30条、《河南省盐业管理条例》第3条等法规、规章及规范性文件，我局对违法使用畜牧用盐的违法行为有管理、处罚的权力，不存在越权和滥用职权行为。3、我局作出的行政处罚决定程序合法。综上，我局作出的行政处罚决定，认定事实清楚、证据确实充分、程序合法、适用法律正确，请求依法驳回原告的诉讼请求。

被告新乡市人民政府辩称，原告不服新乡**理局作出的行政处罚，于2014年7月28日申请行政复议，市政府依法受理。在审理过程中，发现**务院颁布的行政法规在盐业管理方面的规定有不一致的情形，省政府法制办也就此问题向省政府进行了汇报，其他省也就此问题向国法办请示，针对此问题，市政府于2014年9月15日依法中止了行政复议。此后市法制办多次请示省法制办，认真分析研究相关法律规定，并参照有关法院判例，于2015年9月14日恢复审理并作出了行政复议决定，决定维持新乡**理局的行政处罚决定。市政府的行政复议决定程序合法，请求法院依法维持。

归纳本案争议焦点：1、原告的起诉是否超出法定起诉期限；2、二被告作出的行政行为是否合法。

围绕第一个争议焦点：

原告陈述，2015年9月14日收到行政复议决定书，2015年9月29日向法院递交行政起诉状，立案庭工作人员接收原告的诉状，没有出具书面手续，原告的起诉不超过法定期限。

经庭审质证，二被告认为，原告陈述的情况，没有任何证据证明，二被告见到是2015年10月9日的受理案件通知书，原告的起诉已超过法定起诉期限。

围绕第二个争议焦点，被告新乡**理局向本院提交了以下证据、依据：

1、《食盐专营办法》第四条、第二十一条、第二十八条；

2、《河南省盐业管理条例》第三条、第四条、第十四条；

3、《盐业管理条例》第四条；

4、《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》第三十条；

5、**业部畜牧兽医局（2001）农便函字第27号；

6、国**改委发改经贸（2012）4104号；

7、河**务局豫盐运（2013）13号；

8、河南省盐务局豫盐政（2013）27号；

9、新政办（1997）63号文件；

10、河南省行政机关执法条例；

11、《中华人民共和国行政处罚法》；

12、2014年6月8日举报案件登记表一份；

13、2014年6月9日立案呈批表一份；

14、执法证复印件四份；

15、2014年6月10日询问笔录二份；

16、照片二张；

17、2014年6月9日抽样取证先行登记保存证据审批表一份；

18、2014年6月9日抽样取证先行登记保存证据通知书一份；

19、2014年6月9日抽样取证先行登记保存证据清单一份；

20、2014年6月9日盐业违法物品查封、扣押通知书一份；

21、2014年6月9日查封、扣押盐业违法物品清单一份；

22、2014年6月9日盐业案件现场检查笔录一份；

23、2014年6月10日盐业管理局鉴定委托书一份；

24、2014年6月12日河南省**检验中心检验报告一份；

25、2014年6月13日盐业管理局鉴定委托书一份；

26、2014年6月30日国家轻工业井矿盐质量监督检测中心检验报告一份；

27、调查终结报告一份；

28、2014年7月8日行政处罚事先告知书及送达回证各一份；

29、2014年7月8日法律审核意见书一份；

30、2014年7月10日盐业行政处罚审批表一份；

31、2014年7月10日（新）盐罚决字（2014）第14号行政处罚决定书一份；

32、2014年7月11日送达回证一份；

33、《食盐专营办法》第十条、二十一条、二十八条；

以上证据1－9证明被告新乡**理局具有本辖区盐业管理及作出行政处罚的法定职权；以上证据1－4及10一32证明被告新乡**理局办案程序合法、认定事实清楚；以上证据33证明被告新乡**理局适用法律正确。

经庭审质证，被告新乡市人民政府对被告新乡**理局提交的证据1－33无异议；原告对被告新乡**理局提交的证据1－9的真实性无异议，对证明目的异议是，《盐业管理条例》及《食盐专营办法》明确**务院授权的盐业专营部门为工业和信息化部；《河南省盐业管理条例》与《食盐专营办法》相抵触，应适用上位法；《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》明确**务院授权给卫生行政部门和工业和信息化部；**业部畜牧兽医局（2001）农便函字第27号是建立在**业部公告第105号之上，现公告105号已经作废，该函也视为作废；对证据6、7、8认为无法律效力；对证据9因不在举证期限内提交，不予质证；原告对被告新乡**理局提交的证据1-4及10－32中法律规定的程序无异议；对具体办理程序及认定事实的证据的异议是，检验报告没有送达原告，检验机构不具有对饲料添加剂的检验职能，检验报告检测依据不合法，未按照本案产品的国家标准饲料添加剂氯化纳的国标GB／T23880-2009进行检测，执法证应由主管部门颁发，不应由河南省人民政府颁发，对具体办理程序及认定事实的其他证据无异议；原告对被告新乡**理局提交的证据33的异议是，适用法律错误，涉案产品是饲料添加剂，不是盐产品，不能适用《食盐专营办法》对原告进行处罚。

被告新乡市人民政府向本院提交了以下证据、依据：

1、《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款，证明新乡市人民政府具有行政复议职权；

2、《中华人民共和国行政复议法》第九条、第三十一条，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条，以及具体办理的程序：复议申请书、立案审批表、行政复议答复书、中止行政复议通知书、行政复议案件审批表、行政复议决定书、行政复议文书送达回证，证明新乡市人民政府办理程序合法；

3、事实部分陈述：新乡市人民政府审理查明的事实与原处罚机关认定的事实一致；采信的证据同新乡**理局提交的证据一致，（同新乡**理局举证的职权来源、办理程序、认定事实、适用法律），证明新乡市人民政府认定事实清楚；

4、《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项，证明新乡市人民政府适用法律正确。

经庭审质证，被告新乡**理局对被告新乡市人民政府提交的证据1、2、3、4无异议。原告对被告新乡市人民政府提交的证据1、2无异议；对证据3的异议是，类似案件行政复议在中止状态，新乡市人民政府在没有得到上级部门明确答复的情况下，作出维持新乡**理局行政处罚的复议决定，与《中华人民共和国行政复议法》相违背；对证据4的异议是，适用法律错误。

原告新乡**有限公司向本院提交了以下证据：

1、企业法人营业执照复印件一份，证明原告经营范围包括饲料添加剂；

2、国*（2008）11号文、豫*（2009）18号文，证明被告新乡**理局不具有法定职权；

3、中华**农业部公告第318号，证明被告新乡**理局提交的证据5已经作废；

4、中华人民共和国国家标准GB／T23880-2009复印件一份；

5、2015年2月13日河南省兽药饲料监察所检验报告复印件一份；

6、2015年9月29日国家标**信访办公室关于对饲料添加剂氯化纳国家标准咨询问题的复函一份；

7、2014年11月27日**业部畜牧业司答复复印件一份；

8、2014年4月23日**业部办公厅关于饲料级氯**有关问题的函一份；

9、2014年6月23日河南省畜牧局答复一份；

10、2014年4月30日辽宁省人民政府法制办公室答复复印件一份；

11、黑牧饲（2014）189号文一份；

12、视频光盘一份；

13、**务院《饲料和饲料添加剂管理条例》一份，证明涉案产品不应适用《食盐专营办法》，应该适用该条例；

14、畜牧用盐GB／T21513-2008国家标准一份，证明涉案产品不是畜牧用盐，也不是盐产品。

以上证据4－14证明涉案产品是饲料添加剂氯化纳，而不是盐产品和畜牧用盐。

经庭审质证，二被告对原告提交的证据1无异议；对原告提交的证据2的异议是，该两份文件与新乡**理局提交的法规、规章及新乡市人民政府文件不一致，法规、规章已将地方盐业管理工作授予地方政府，《河南省盐业管理条例》作为地方性法规，明确规定市县盐业行政主管部门负责本辖区内盐业行政工作，新乡**理局作为新乡市人民政府授权的盐业主管机构开展盐业行政工作，符合法规、规章的规定；对原告提交的证据3的真实性无异议，对其证明目的的异议是，该文件没有否认盐业管理部门对盐产品的管理职权，不能证明新乡**理局没有监管职权；对原告提交的证据4－9、13、14的异议是，本案争议的焦点不是饲料添加剂氯化钠是否属于饲料添加剂，而是饲料添加剂氯化钠是否属于盐产品，证据4不适用于本案；二被告不否认饲料添加剂氯化钠属于饲料添加剂，但同时也符合盐产品的属性，这两个属性并不矛盾，既然属于盐产品，按照食盐的国家标准以及畜牧用盐的国家标准进行鉴定也是合法合理的，另外根据原告提交的证据4的第6.3条，印证了饲料添加剂氯化钠就是盐产品；对原告提交的证据10、11的异议是，该证据是辽宁省、黑龙江省的相关材料，本案发生在河南省，不适用该材料；对原告提交的证据12的异议是，新乡**理局的职权有明确的法规授权，该视频光盘内容不能达到原告的证明目的。

本院对上述证据认证如下：

围绕争议焦点一，二被告的异议是，二被告见到是2015年10月9日的受理案件通知书，原告的起诉已超过法定起诉期限；**本院核实，原告于2015年9月29日向本院递交行政起诉状，立案庭工作人员接收原告诉状后，没有出具书面手续的情况属实，本院对二被告的异议理由不予采纳，确认原告的起诉没有超过法定起诉期限。

本院认为

围绕争议焦点二，被告新乡市人民政府对被告新乡**理局提交的证据1－33无异议；原告对被告新乡**理局提交的证据1－9的真实性无异议，认为证据6、7、8无法律效力，证据9未在举证期限内提交；对证据10－32中法律规定的程序无异议，对具体办理程序及认定事实的证据的异议是，检验报告没有送达原告，检验机构不具有对饲料添加剂的检验职能，检验报告检测依据不合法，执法证应由主管部门颁发，对其他证据无异议；对证据33的异议是，适用法律错误；本院认为，根据《食盐专营办法》第四条规定：“县级以上地方各级人民政府授权的盐业主管机构，负责管理本行政区域内的食盐专营工作。”，《河南省盐业管理条例》第四条规定：“市县盐业行政主管部门负责本辖区内的盐业管理工作。”，第十四条规定：“各级盐业行政主管部门负责本辖区内的盐政执法工作。”，被告新乡**理局依法具备盐业行政执法主体资格；根据《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》第三十条：“畜牧用盐适用本条例。”和《食盐专营办法》第二十八条：“渔业、畜牧用盐适用本办法。”的规定，被告新乡**理局对畜牧用盐也依法具备执法管辖权；故原告认为被告新乡**理局不具备主体资格的理由不能成立，本院不予采纳。饲料添加剂氯**具有饲料添加剂和畜牧用盐双重属性，既受《饲料和饲料添加剂管理条例》的调整，根据《河南省盐业管理条例》第三条：“本条例所称盐或盐产品，是指固体氯**、液体氯**以及氯**含量为主要成份的盐制品，包括食盐和工业用盐。凡居民直接食用以及饮食加工、渔业和畜牧养殖业所用的盐产品为食盐，其他盐产品为工业用盐（简称工业盐）”的规定，饲料添加剂氯**属于盐产品的范围，故饲料添加剂氯**又受《食盐专营办法》和《食盐和加碘消除碘缺乏危害管理条例》调整，两者同时适用，并行不悖，不存在下位法与上位法冲突需要选择适用的问题。由于畜牧用盐被《食盐专营办法》确定为专营产品，属于特别规定，应予优先适用。既然饲料添加剂氯**属于盐产品的范围，被告新乡**理局选择的两个鉴定机构均具有对盐产品进行鉴定的资质，鉴定机构适用食用盐、食用盐碘含量和畜牧用盐的国家标准进行鉴定，不存在鉴定依据不合法；检验报告作出后，被告新乡**理局向原告送达行政处罚事先告知书，告知原告享有陈述、申辩权利，并告知原告行政处罚依据和内容，没有剥夺原告的相关权利；被告新乡**理局根据查明的案件事实，依照《食盐专营办法》第十条、二十一条、二十八条的规定作出行政处罚决定，其适用法律正确；被告新乡**理局提交的证据9因未在举证期限内提交，本院不予确认；被告新乡**理局提交的证据7系对**业部公告第105号请求的答复，因2003年12月9日**业部公告第318号已明确**业部公告第105号作废，本院不予确认；综上，原告认为被告新乡**理局具体办理程序违法及认定事实不清的理由不能成立，本院不予采纳，本院对被告新乡**理局提交的证据1－6、8、10－33予以确认。

被告新乡**理局对被告新乡市人民政府提交的证据1、2、3、4无异议。原告对被告新乡市人民政府提交的证据1、2无异议。本院对被告新乡市人民政府提交的证据1、2予以确认。原告对被告新乡市人民政府提交的证据3的异议是，类似案件行政复议在中止状态，新乡市人民政府在没有得到上级部门明确答复的情况下，作出维持新乡**理局行政处罚的复议决定，与《中华人民共和国行政复议法》相违背；对证据4的异议是，适用法律错误；本院认为，被告新乡市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》相关规定，独立行使行政复议权，其认定的案件事实与新乡**理局采信的证据和认定的事实一致，原告的异议理由不能成立，本院不予采纳，本院对被告新乡市人民政府提交的证据3、4予以确认。

二被告对原告提交的证据1无异议；本院予以确认。对原告提交的证据2－14的证明目的提出异议。经审核，本院对原告提交的证据2－14的真实性予以确认，针对二被告对证据2－14的异议，本院认为，根据《食盐专营办法》、《河南省盐业管理条例》及《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》的规定，被告新乡**理局依法具备盐业行政执法主体资格，对畜牧用盐也依法具备执法管辖权；饲料添加剂氯化纳具有饲料添加剂和畜牧用盐双重属性，既受《饲料和饲料添加剂管理条例》的调整，又受《食盐专营办法》和《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》的调整，两者同时适用，并行不悖，不存在下位法与上位法冲突需要选择适用的问题；由于畜牧用盐被《食盐专营办法》确定为专营产品，属于特别规定，应予优先适用；二被告的异议理由成立，本院予以采纳，本院对原告提交的证据2－14的证明目的不予采信。

经审理查明：2014年6月9日，被告**管理局根据新乡**有限公司赵**（法定代表人）的举报，对原告新乡**有限公司进行现场检查，当场查获“不一样”牌饲料添加剂氯化钠0.5吨，白色塑料编织袋装，包上印有“不一样”牌饲料添加剂氯化钠、净含量50kg、产品执行标准：GB／T23880－2009，生产单位：海盐调味品（福州）**分公司。被告**管理局对涉嫌违法盐产品依法采取抽样取证、先行登记保存，并对0.5吨涉嫌违法盐产品依法采取查封、扣押强制措施。被告**管理局于2015年6月10日将抽样样品委托河南省**检验中心检测，检验结论为该样品所检项目氯化纳达到精制食用盐优级标准，该样品所检项目碘含量未达标，2015年6月24日将抽样样品委托国家轻工业井矿盐质量监督检测中心检测，检验结论为该样品所检指标不符合标准规定，判定为不合格畜牧用盐，氯化纳含量≥99.6%，碘含量0。在被告**管理局调查期间，原告新乡**有限公司未提交其从事盐的营销活动的证据材料。被告**管理局认定原告新乡**有限公司擅自营销盐产品，违反了《食盐专营办法》第十条、第二十八条的规定。2014年7月8日，被告**管理局向原告新乡**有限公司送达盐业行政处罚事先告知书，告知其享有陈述、申辩的权利，原告新乡**有限公司在指定期限内放弃了陈述、申辩权利。经被告**管理局内部审批，2014年7月10日作出（新）盐罚决字（2014）第14号行政处罚决定，依据《食盐专营办法》第二十一条的规定，决定对原告新乡**有限公司作出如下处罚：1、停止违法行为；2、没收违法盐产品：0.5吨；3、处以人民币罚款：550元。原告新乡**有限公司不服，于2014年7月28日向被告新乡市人民政府申请行政复议，复议期间，因本案所涉及的法律适用问题需要有权机关作出解释，被告新乡市人民政府于2014年9月15日作出中止行政复议通知书，决定自2014年9月15日起中止该行政复议案件的审理，中止原因消失后，将恢复该行政复议案件的审理。2015年9月14日，被告新乡市人民政府作出新政复决（2015）23号行政复议决定书，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定维持（新）盐罚决字（2014）第14号行政处罚决定书。原告新乡**有限公司不服，向本院提起诉讼。

本院认为，根据《食盐专营办法》第四条规定：“县级以上地方各级人民政府授权的盐业主管机构，负责管理本行政区域内的食盐专营工作。”，《河南省盐业管理条例》第四条规定：“市县盐业行政主管部门负责本辖区内的盐业管理工作。”，第十四条规定：“各级盐业行政主管部门负责本辖区内的盐政执法工作。”，被告新乡**理局依法具备盐业行政执法主体资格，原告认为被告新乡**理局不具备主体资格的理由不能成立，本院不予采纳。根据《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》第三十条：“畜牧用盐适用本条例。”和《食盐专营办法》第二十八条：“渔业、畜牧用盐适用本办法。”的规定，被告新乡**理局对畜牧用盐也依法具备执法管辖权。饲料添加剂氯化纳具有饲料添加剂和畜牧用盐双重属性，既受《饲料和饲料添加剂管理条例》的调整，根据《河南省盐业管理条例》第三条：“本条例所称盐或盐产品，是指固体氯化纳、液体氯化纳以及氯化纳含量为主要成份的盐制品，包括食盐和工业用盐。凡居民直接食用以及饮食加工、渔业和畜牧养殖业所用的盐产品为食盐，其他盐产品为工业用盐（简称工业盐）”的规定，饲料添加剂氯化纳属于盐产品的范围，又受《食盐专营办法》和《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》的调整，两者同时适用，并行不悖，不存在下位法与上位法冲突需要选择适用的问题。由于畜牧用盐被《食盐专营办法》确定为专营产品，属于特别规定，应予优先适用。本案中，被告新乡**理局查封、扣押原告新乡**有限公司的0.5吨饲料添加剂氯化纳中氯化纳含量为99.6%，应属于盐产品的范围，且属于用于饲料加工的畜牧盐，应适用《食盐专营办法》进行管理。被告新乡**理局作为盐业行政管理部门，根据原告的举报，经现场检查，发现原告涉嫌违法经营盐产品，根据法律和地方性法规的规定，履行了现场检查、询问、抽样取证、查封、扣押强制措施、委托鉴定、权利告知、内部审批、依据《食盐专营办法》第二十一条的规定制作行政处罚决定书，并送达原告相应的行政文书，原告认为被告新乡**理局具体办理程序违法及认定事实不清的理由不能成立，本院不予采纳。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，被告新乡市人民政府具有本辖区盐业行政处罚案件行政复议的主体资格和法定职权；被告新乡市人民政府在行政复议案件办理过程中，依照《中华人民共和国行政复议法》有关办理程序的法律规定办理行政复议案件，其办理程序合法；被告新乡市人民政府查明的案件事实与原处罚机关查明的事实一致，其认定事实清楚；被告新乡市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定作出行政复议决定，其适用法律正确，原告认为类似案件行政复议在中止状态，被告新乡市人民政府在没有得到上级部门明确答复的情况下，作出维持被告新乡**理局行政处罚的复议决定，与《中华人民共和国行政复议法》相违背，其适用法律错误；本院认为，被告新乡市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，独立行使行政复议权，其认定的案件事实与被告新乡**理局采信的证据和认定的事实一致，原告的异议理由不能成立，本院不予采纳。综上所述，依照《中华人民国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：

裁判结果

驳回原告新乡**有限公司的诉讼请求。

案件受理费50元，由原告新乡**有限公司承担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省**民法院。

裁判日期

二〇一五年十二月八日