北京市**监督管理局与周**其他二审行政判决书

审理经过

上诉人北京市**监督管理局因履行法定职责一案，不服北京市海淀区人民法院（2015）海行初字第388号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年10月9日公开开庭审理了本案。上诉人北京市**监督管理局（以下简称海淀区食药局）的委托代理人尹**、高**，被上诉人周**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审法院经审理查明：2014年10月12日，周**在华联**口店购买了4瓶自然之宝胶囊产品。同年10月14日，周**向海淀区食药局邮寄举报材料，举报华联**口店销售的自然之宝胶囊产品配料中含有蜂蜡成分，属于不符合食品安全标准的违法产品，要求海淀区食药局在法定期限内将立案或不予立案的决定书面告知周**，同时将处罚结果书面告知周**并依法予以奖励。同年10月15日，海淀区食药局收到上述举报。10月20日，海淀区食药局电话告知周**受理其举报。11月18日，海淀区食药局对华联**口店进行现场检查，并制作现场检查笔录，现场检查发现当事人未销售自然之宝胶囊产品。同时，华联**口店向海淀区食药局提交了营业执照、食品流通许可证、产品卫生证书等材料。11月24日，海淀区食药局对周**的举报予以立案。11月26日，海淀区食药局向周**作出《关于对五道口华联销售的自然之宝水果小麦胚芽复合提取物软胶囊举报的答复》（以下简称立案答复），并向其直接送达。2015年2月13日，因该案案情复杂，需要进一步查证涉案产品的真实成分，海淀区食药局报请主管领导批准后，将该案期限延长30个工作日。同年3月12日，海淀区食药局向北京市**监督管理局（以下简称朝阳区食药局）发出协查函，请求该局协助核查自然之宝胶囊中是否含有食品添加剂蜂蜡成分。3月20日，朝阳区食药局回函称，自然之宝胶囊可以提供天**入境检验检疫局出具的卫生证书等进关手续，相关真伪及其中是否含有蜂蜡成分，可向天**入境检验检疫局核实。3月25日，海淀区食药局向天**入境检验检疫局发出协查函，至本案诉讼时，尚未收到复函。4月23日，周**向原审法院提起行政诉讼，要求确认海淀区食药局超出法定期限作出立案决定、未将延长办案期限的理由书面告知、办理举报案件超出60个工作日的行为违法，限令海淀区食药局对其举报限期办结。

一审法院认为

2015年7月17日，原审法院作出判决认为：依据《中华人民共和国食品安全法》第四条、第五条及《北京市**管理局主要职责内设机构和人员编制规定》，海淀区食药局作为区县一级食品药品监督管理部门，具有对本辖区内流通环节食品安全进行监督管理的法定职责。

本院认为

本案争议焦点之一为食品药品监督管理部门处理违法案件举报的程序问题。周**主张违法案件的举报从受理到立案再到对被举报人作出最后处理应为一个程序。海淀区食药局主张违法案件的举报应分为举报管理和行政处罚两个程序。法院认为，无论根据周**主张适用的国家食**理总局制定的《食品药品投诉举报管理办法（试行）》及《食品药品行政处罚程序规定》，还是根据海淀区食药局主张适用的北京市**管理局制定的《北京市**管理局受理违法案件举报实施办法（试行）》（以下简称《举报实施办法》）及《北京市食品药品监督行政处罚程序规定实施细则》（以下简称《处罚实施细则》），均可以看出，食品药品监督管理部门对于违法案件举报显然通过两个程序进行逐步处理，此应属指导食品药品监督管理部门依法查处食品药品违法行为并现行有效的规章和规范性法律文件依据。此外，北京市**管理局制定的《举报实施办法》和《处罚实施细则》系上位法的实施性规定，目的在于规范举报管理和行政处罚的具体程序，并不存在与上位法冲突的情形，本市各区（县）食品药品监督管理部门应当遵照执行。

根据《举报实施办法》第十二条规定，举报管理机构收到举报之日起5日内作出是否受理的决定。经审查符合受理条件的，应当自受理之日起15日内，以书面形式或其他适当方式告知举报人。该法第十五条规定，经初步调查，符合立案条件的，按照行政处罚程序规定办理。第十七条规定，举报承办单位应自收到举报管理机构转办、交办的举报信息之日起30日内调查核实，依法办理，作出立案或不予立案的决定后应在3日内书面回复举报管理机构。由举报管理机构根据举报人所留的联系方式回复举报人。第十八条第一款规定：“违法案件举报的受理、办理、协调、反馈等环节，一般应当自受理之日起60日内全部办结。（举报管理机构回复立案或不予立案的决定，视为办结。）”。第三十一条规定，本办法中有关期限的规定是指工作日。《处罚实施细则》第十四条第二款规定，符合立案条件的应当在7个工作日内立案。本案中，海淀区食药局收到周**的举报后，经审查决定受理。后经初步调查，海淀区食药局认为上述举报符合立案条件，决定立案，同时将立案答复书面告知周**。海淀区食药局在法定期限内履行了违法案件举报的受理、办理、协调、反馈等环节，该局针对周**的举报管理程序已经在法定期限内办结，并无不当。周**要求确认海淀区食药局作出立案决定的时间超出法定期限违法的主张，法院不予支持。

本案争议焦点之二为海**药局依周**举报办理行政处罚案件是否超出法定期限。《处罚实施细则》第十三条规定，自立案至作出行政处罚决定总时限为60个工作日。对于需要检验、检测、检疫或者鉴定的案件，检验、检测检疫或者鉴定时间不计入行政处罚总时限。对于案情重大、复杂的，或者需要听证的，或者需要履行层级监督程序的，以及确有原因在规定时限内无法做出行政处罚决定的案件，报请监管部门分管负责人批准后，处罚总时限可延长30个工作日；案情特别复杂，经延期仍不能作出处理决定的，可报请局长办公会批准，延长90个工作日。本案中，海**药局于2014年11月24日对周**的举报决定立案调查，履行了立案、调查取证、延期等法定程序，但海**药局就相关问题向朝**药局、天**入境检验检疫局发函查询，不属于上述规定中不计入行政处罚总时限的法定情形。故，海**药局就周**所举报事项涉及的行政处罚案件的办案期限不符合上述《处罚实施细则》中关于案件办理期限的相关规定，法院应予以纠正。

此外，《处罚实施细则》并未规定食品药品监督管理部门具有将延长行政处罚办案期限的理由书面告知举报人的职责，故，周**请求确认海淀区食药局未将延长办理案件的理由书面告知的行为违法并责令海淀区食药局进行书面告知的主张，本院不予支持。

综上，原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十二条之规定，判决责令海淀区食药局于原审判决生效之日起的法定期限内对于周**举报的自然之宝水果小麦胚芽复合提取物软胶囊产品涉嫌违法一案作出处理并判决驳回周**的其他诉讼请求。

上诉人海淀区食药局不服，上诉至本院，其主要上诉理由为：1、上诉人致函天**入境检验检疫局协查，协查期间不应计算在办案总时限内。2、《处罚实施细则》关于办案期限的规定仅适用于上诉人就举报的违法行为作出行政处罚决定的情形，除此之外的上诉人将违法行为移送其他行政机关、不对违法行为进行行政处罚等情形不适用该办案期限。3、原审判决在确认上诉人办案期限不符合《处罚实施细则》的规定的同时责令上诉人在该判决生效之日起的法定期限内作出处理客观上不具有可行性。综上，请求判令撤销原审判决第一项，判决驳回周**的原审诉讼请求。

被上诉人周**请求维持原审判决第一项，不同意原审判决第二项，请求支持其原审全部诉讼请求，但未就原审判决提出上诉。

被上诉人周**在法定举证期限内向原审法院提交如下证据并当庭出示：1、举报信，证明举报的内容；2、购物票据，证明周**与本案有法律上的利害关系；3、立案答复，证明海淀区食药局对该案的立案时间超出法定期限违法；4、GB2760-2011《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》，5、食药监办食监二函（2014）259号《食品药品监管总局办公厅关于含非普通食品原料的食品定性等相关问题的复函》，上述证据证明违法事实简单。同时，被上诉人周**当庭出示《食品药品行政处罚程序规定》第十七条第二款、《食品药品投诉举报管理办法（试行）》第二十二条作为支持其诉讼主张的法律规范依据。

在法定举证期限内，上诉人海淀区食药局向原审法院提交如下证据并当庭出示：1、举报信，证明周**向海淀区食药局举报；2、现场检查笔录，证明海淀区食药局依法对华联超市五道口店进行现场检查；3、立案审批表，证明海淀区食药局依职权予以立案；4、立案答复，证明海淀区食药局以书面形式向周**回复案件的立案情况；5、送达回执，证明海淀区食药局以直接送达方式向周**送达了立案答复；6、经调查已取得的相关证据，包括华联超市五道口店营业执照、食品流通许可证，产品经销商营业执照、食品流通许可证，产品卫生证书和进口货物报关单，证明海淀区食药局依法履行调查职责，搜集相关证据；7、延长行政处罚期限审批表，证明海淀区食药局依法延长办案期限；8、向朝阳区食药局发出的协查函、协查回函及附件、圆通速递详情单，证明海淀区食药局依法向进口商所在地区职权部门请求协助调查；9、向天**入境检验检疫局发出的协查函、圆通速递详情单、网上签收查询单，证明海淀区食药局依法向出入境检验检疫部门请求协助调查。同时，海淀区食药局向法院提交《中华人民共和国食品安全法》、GB2760-2011《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》、《处罚实施细则》及《举报实施办法》作为其法律规范依据。

上述证据均经原审法院庭审质证，各方当事人亦发表了质证意见。原审法院经审查认为，海**药局提交的证据1至证据7均符合最**法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》中关于证据形式的要求，证据来源合法，内容真实，与本案具有关联性，能够证明其欲证明的事项，法院予以采信；海**药局提交的证据8、证据9形式上符合最**法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，证据来源合法，内容真实，但上述证据不能证明海**药局的行政行为符合法定办案期限，故对其证明目的，法院不予采信。周悟权提交的全部证据均符合最**法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》中关于证据形式的要求，证据来源合法，内容真实，与本案具有关联性，能够证明其欲证明的事项，法院予以采信。

上述证据全部随案卷移送本院。本院经查阅原审卷宗并询问各方当事人，同意原审法院的上述认证意见。

在本院开庭审理过程中，上诉人海淀区食药局向本院提交了作出时间为2015年7月20日的（2015）二中行终字第953号北京**人民法院行政判决书，证明类似举报案件未处罚而进行移送，北京**人民法院认定移送行为合法，本案亦可能不处罚，如果进行移送则不受《处罚实施细则》规定的办案时限的限制。经庭审质证，被上诉人周**认为上述证据与本案无关。本院经审查认为，上诉人海淀区食药局提交的前述证据与本院审查该局依周**举报办理行政处罚案件是否超出法定期限的争议无关，本院不予采纳。

在本院开庭审理过程中，上诉人海淀区食药局、被上诉人周**均表示对于原审判决认定的事实无异议。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。

本院认为，对于行政相对人向行政机关提出的属于其职责范围内的履责事项，行政机关应当以法定方式在法律法规规定的期限内进行处理。《处罚实施细则》第十三条规定，自立案至作出行政处罚决定总时限为60个工作日。对于需要检验、检测、检疫或者鉴定的案件，检验、检测检疫或者鉴定时间不计入行政处罚总时限。对于案情重大、复杂的，或者需要听证的，或者需要履行层级监督程序的，以及确有原因在规定时限内无法做出行政处罚决定的案件，报请监管部门分管负责人批准后，处罚总时限可延长30个工作日；案情特别复杂，经延期仍不能作出处理决定的，可报请局长办公会批准，延长90个工作日。本案中，海**药局于2014年11月24日对周**的举报决定立案调查，并因案情复杂于2015年2月13日报主管领导批准将办案期限延长30个工作日后，至周**于2015年4月23日向原审法院起诉时尚未作出最终的处理决定。故海**药局就周**所举报事项涉及的行政处罚案件的处理已超出前述规定的办案期限，原审判决的相关认定正确，海**药局主张其就相关问题向相关行政机关发函协查的时间应不计入办案期限、除作出行政处罚决定的情形外不适用《处罚实施细则》规定的办案期限的诉讼主张缺乏法律依据，本院不予支持。本院同意原审判决的其他认定意见，相关问题不再赘述。

综上，上诉人海淀区食药局的上诉理由均缺乏事实及法律依据，其上诉请求本院不予支持。原审法院判决责令海淀区食药局于原审判决生效之日起的法定期限内对于周**举报的自然之宝水果小麦胚芽复合提取物软胶囊产品涉嫌违法一案作出处理并判决驳回周**的其他诉讼请求正确，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人北京市**监督管理局负担（已交纳）。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年十月十九日