高**、王新春等与徐州市国土资源局行政复议、行政受理二审行政判决书

审理经过

上诉人原审原告高**因与被上诉人原审被告徐州市国土资源局行政复议不予受理一案，不服江苏省徐州市泉山区人民法院（2015）泉行初字第48号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2016年1月25日公开开庭审理了本案。上诉人高**的委托代理人朱**，被上诉人徐州市国土资源局的委托代理人周**、胡**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审法院查明，睢宁县双沟镇人民政府因城镇建设需要，申请睢宁县人民政府将位于双沟镇公安街以西，104国道以北、中心街以东、北至供销社鞋帽商店范围内的集体建设用地上报省政府予以批准征收。江苏省人民政府于2014年8月11日下发了《关于睢宁县2014年度第2批次村镇建设用地的批复》（苏*地（2014）339号）。睢宁县人民政府于2014年8月25日发布了《睢宁县人民政府关于征收土地的通告》。2014年11月8日，睢宁县双沟镇人民政府向睢宁**源局提交了“关于双沟镇中心街东侧地块拆迁手续办理的报告”，睢宁**源局依据双沟镇人民政府的《关于办理拆迁手续的报告》，于2014年11月10日对双沟镇人民政府作出睢土通字（2014）006号《拆迁用地通知》，内容：根据你镇2014年10月8日关于办理拆迁手续的报告，经研究，同意位于东至公安街、南至104国道、西至中心街、北至供销社鞋帽商店地块中除未征收农用地外约72亩（具体位置以规划红线图为准）办理拆迁手续，接通知后，请按国家有关政策、法律规定签订拆迁协议。注：本通知只作为办理拆迁手续时使用，不作批地凭证。同日，睢宁**源局发布《拆迁公告》。原告于2015年1月29日得知该《拆迁用地通知》，于2015年3月24日向被告徐州市国土资源局申请行政复议，被告徐州市国土资源局于2015年3月30日作出《行政复议申请不予受理决定书》，认为睢土通（2014）006号《拆迁用地通知》属内部告知行为，对申请人的权利不产生实际影响，决定对申请人的行政复议申请不予受理。原告不服，以诉称理由诉至法院。

一审法院认为

原审法院认为，首先，本案争议的焦点是被告是否应受理原告针对《拆迁用地通知》提出的行政复议申请，尚不涉及对拆迁用地通知及相关征地行为合法性的审查，故对原告以“已对江苏省人民政府关于征地批文的行政复议决定申请**务院裁决及已对睢宁县人民政府征收土地公告提起行政诉讼”为由要求中止本案审理的主张，本院不予支持。其次，《拆迁用地通知》系睢宁县国土资源局向用地单位双沟镇人民政府发出的，尚未对原告的合法权益产生实际影响，被告徐州市国土资源局以“睢土通（2014）006号《拆迁用地通知》属内部告知行为，对申请人的权利不产生实际影响”为由，依据《行政复议法》第十七条的规定决定对申请人的行政复议申请不予受理，并无不当，原告要求撤销该《行政复议申请不予受理决定书》的诉讼请求本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告王新春、王**、高**、候卫、王*的诉讼请求。案件受理费50元，由原告王新春、王**、高**、候卫、王*负担。

上诉人诉称

上诉人高**上诉称，一审以被诉拆迁用地通知系被上诉人向双沟镇人民政府发出，对上诉人的权利义务不产生实际影响为由，驳回上诉人的诉求属于认定错误。上诉人认为，被诉拆迁用地通知属于行政行为，并已经实际影响了上诉人的合法权益。徐州市人民政府提交的行政复议说明书写明：2014年睢宁县国土资源局发布了拆迁用地通知。虽然上诉人没有看到发布的拆迁用地通知，但双沟镇人民政府也没有证据证明其张贴了该通知。从该说明书可以看出，拆迁用地通知是睢宁县国土资源局因征地而作出的相关通知，双沟镇政府也是照此执行，一次进行传达和征地拆迁的，所以该通知已经不再是被上诉人所称的内部告知行为。此外，拆迁用地通知作为征地过程的一个重要环节，是有行政效力的，相关单位也是根据该通知开始办理拆迁手续，这些都说明该行为是对外的行为，实际影响了上诉人的合法权益。综上，为维护自己的合法权益，请求法院依法撤销一审判决，并撤销被上诉人作出的（2015）徐国土资行复字第8号《行政复议申请不予受理决定书》，并判令被上诉人限期受理行政复议申请。

被上诉人辩称

被上诉人徐州市国土资源局答辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，上诉人的上诉理由不能成立，请求依法驳回上诉，其他答辩意见同一审答辩意见。

各方当事人向原审法院提供的证据、依据均已随案卷移送至本院，本判决书不再累述。二审庭审中，各方当事人均未提供新的证据。

本院查明

本院经庭审质证、认证认为，原审判决在事实查明部分：“于2015年3月18日向被告徐州市国土资源局申请行政复议，”在时间表述上有误应为2015年3月24日向被告徐州市国土资源局申请行政复议，现予以修正。原审判决对证据和其他事实的认定正确，二审予以确认。

本院认为

庭审辩论中，各方当事人围绕本案的争议焦点即被上诉人作出的行政复议申请不予受理决定书是否合法；一审判决是否正确

进行了辩论。

上诉人高明娟辩称，第一，被上诉人作出不予受理的复议决定不合法，程序违法，被上诉人是2015年3月24日开始审查上诉人的行政复议申请材料，在2015年3月30日才作出不予受理决定书，已经违反了行政复议法第十七条规定，属于程序违法。第二，作出不予受理决定书没有法律依据，通过一审被上诉人举证可以看出，其依据的是徐州市城市房屋拆迁管理办法作出的不予受理决定书，据上诉人查，该办法于2012年6月1日已经废止，被上诉人在2015年仍在适用该办法作出不予受理的复议决定书是错误的，没有法律依据。第三，关于一审判决是否正确问题，判断一个行政行为属于内部行为还是外部行为并不取决于该行政行为的表现形式，而是决定于行政行为的内容和法律效果，本案所涉及的拆迁用地通知虽然在行为上给双沟镇人民政府的行为，但该通知决定的事项及适用、效力作用的对象都是被征地的被征收人，对上诉人的权利义务已经产生直接影响，在拆迁用地通知上已经明确写明接此通知后按照国家的政策法律规定签订拆迁协议，从上述内容可以证明相关机构已经根据该通知办理征地拆迁手续，直接涉及拆迁上诉人的房屋，此行为具备行政行为的特点，上诉人可以对此申请行政复议。一审判决认定是告知行为是错误的，依法予以撤销，请求支持上诉人的上诉请求。被上诉人徐州市国土资源局辩称，拆迁用地通知属于内部告知行为，对上诉人的权利义务不产生实际影响，且未涉及到拆迁补偿相关事宜，与上诉人没有利害关系；上诉人称没有见到睢宁县国土资源局的拆迁公告是不实的，在其提供的第二组证据第7项就是拆迁公告，证明上诉人是知道拆迁公告的内容。

本院认为，首先，从《拆迁用地通知》的公文标题和内容上看是睢宁县国土资源局依据双沟镇人民政府的《关于办理拆迁手续的报告》而作出的办理拆迁手续的一个组成部分，而该《通知》的内容依据来源自江苏省人民政府的《关于睢宁县2014年度第2批次村镇建设用地的批复》（苏*地（2014）339号）及睢宁县人民政府的《睢宁县人民政府关于征收土地的通告》，该《通知》属于告知性质，其不创设新的权利义务，不对当事人的权利义务产生实质影响，被上诉人依据《行政复议法》第十七条的规定决定对申请人的行政复议申请不予受理，并无不当。其次，关于被上诉人作出不予受理的复议决定的程序是否合法的问题。根据《行政复议法》第四十条第二款“本法关于行政复议期间有关五日、七日的规定是指工作日，不含节假日”的规定。被上诉人是2015年3月24日收到上诉人的行政复议申请材料，于2015年3月30日作出不予受理决定书，2015年4月2日送达给上诉人，期间的3月28、29二日为节假日。故，被上诉人作出不予受理的复议决定的程序合法。上诉人认为被上诉人是2015年3月24日开始审查上诉人的行政复议申请材料，在2015年3月30日才作出不予受理决定书，已经违反了行政复议法第十七条规定，属于程序违法的主张，于法无据，本院不予支持。

综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

上诉案件受理费50元，由上诉人高**承担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一六年三月八日