申某某、杜某某玩忽职守罪一审刑事判决书

审理经过

六盘水市六枝特区人民检察院以六特检刑诉字（2014）150号起诉书指控被告人申某某、杜*犯玩忽职守罪，于2014年6月25日向本院提起公诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。六盘水市六枝特区人民检察院指派检察员黄*出庭支持公诉，被告人申某某、杜*及辩护人董**、李**到庭参加了诉讼。现已审理终结。

一审请求情况

六盘水市六枝特区人民检察院指控，六枝特区2010年农村危房改造工程实施方案于2010年4月30日发布，方案规定：2010年5月1日-5月20日，各乡（镇）人民政府严格按项目申报和审批程序，完善资料并上报特区危改办；5月21日-10月31日，工程实施；11月1日-15日，各乡（镇）自行组织验收并完善相关资料。验收结束后，特区危改办将最后一笔资金拨付到各乡镇。六枝特区2011年农村危房改造工程实施方案于2011年2月23日发布，内容同2010年方案。根据2010年5月26日发布的《贵州省农村危房改造工程工作规程》规定：房屋危险程度确定后，由乡（镇）农危改领导小组指派技术人员进行复核；乡（镇）人民政府或农改领导小组对村民委员会上报的材料进行审查，组织相关人员对村民委员会上报的危改对象进行户户见面，实地审查。六枝特区新场乡农村危房改造工程领导小组及其危改办具体负责该乡危改工作。

被告人申某某于2009年以来担任六枝**危改办负责人，2011年提出辞职申请，同年9月29日乡党委会决定上报审批其辞职；被告人杜*于2008年3月6日担任六枝**委员会委员、新场乡人民政府副乡长，2010年11月13日至2011年10月14日担任新场乡**程领导小组副组长，分管该乡危改工作。杜*在2011年分管危改工作期间，未严格按照《贵州省农村危房改造工程工作规程》第九条第（二）项、第（四）项的规定，安排技术人员对房屋危险程度进行复核，也未安排对村民委员会上报的危改对象进行户户见面，实地审查，造成不符合危房改造条件的农户参加危改，领取危房改造补助资金，致国**改专项资金损失浪费64.7万元。申某某在2010年、2011年担任新场乡危改办主任期间，亦未按照规程履行职责，造成不符合危房改造条件的农户参加危改，领取危房改造补助资金，致国**改专项资金损失浪费91.7万元。

六盘水市六枝特区人民检察院对其指控，提供了书证、证人证言笔录、被告人的供述与辩解、审计意见等证据。据此认为，被告人申某某、杜*作为国家机关工作人员，在实施国家危房改造工程工作中严重不负责任，玩忽职守，致使国家财产遭受重大损失，二被告人的行为已触犯《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款之规定，应当以玩忽职守罪追究二被告人的刑事责任。

一审答辩情况

被告人申某某认为起诉指控属实并自愿认罪。

被告人杜*辩称，我作为分管领导，对危改工作进行了安排部署，因分管工作较多，不可能事必躬亲，在危改工作中督促、检查、落实不到位，工作中有失误，但不是犯罪。

辩护人李**、董**提出的辩护意见是：杜*分管工作较多，其对危改工作也进行了安排部署，且验收时其已不分管该项工作，造成危改资金的损失是由多方面的原因造成的；杜*工作上的失误不等同于犯罪。

本院查明

经审理查明，农村危房改造工程是国家的一项民心工程、民生工程。为开展好该项工作，六枝特区新场乡人民政府成立了新场乡**程领导小组等机构。被告人申某某于2009年以来担任六枝**危改办负责人，2011年提出辞职申请，同年9月29日新场乡党委会研究决定上报审批其辞职；被告人杜*于2008年3月6日担任六枝**委员会委员、新场乡人民政府副乡长，2010年11月13日至2011年10月14日担任新场乡**程领导小组副组长，分管新场乡危改工作。为了确保农村危房改造工程顺利推进，省农危改办于2010年5月26日发布了《贵州省农村危房改造工程工作规程》。《规程》规定：房屋危险程度确定后，由乡（镇）农危改领导小组指派技术人员进行复核；乡（镇）人民政府或农改领导小组对村民委员会上报的材料进行审查，组织相关人员对村民委员会上报的危改对象进行户户见面，实地审查等。被告人申某某在2010年、2011年担任新场乡危改办负责人期间，未按照《规程》履行职责，造成不符合危房改造条件的农户参加危改，领取危房改造补助资金，致国**改专项资金损失浪费91.7万元；杜*在2011年分管危改工作期间，未严格按照《规程》第九条第（二）项、第（四）项的规定，安排技术人员对房屋危险程度进行复核，也未安排对村民委员会上报的危改对象进行户户见面，实地审查，造成不符合危房改造条件的农户参加危改，领取危房改造补助资金，致国**改专项资金损失浪费64.7万元。

上述事实，有经庭审质证认证并经本院予以采信的下列证据予以证实：

1、户籍证明、取保候审决定书：证明二被告人的身份情况及因本案被采取的强制措施情况。

2、贵州省公务员登记表、六枝特区区管干部考核登记表、干部任免审批表、事业单位管理人员聘任呈报表、贵州省机关（事业单位）工作人员年度考核登记表、中共六**委员会关于新场乡危改办原负责人申某某同志二〇一一年一月至九月工作情况说明及会议记录：证明二被告人的任职情况。

3、《贵州省农村危房改造工程工作规程》：证明为确保农村危房改造工程顺利推进，省农危改办制定了相关工作规程。

4、六枝特区2010年农村危房改造工程实施方案、六枝特区2010年农村危房改造工程第一批任务分解表、六枝特区2010年农村危房改造工程资金补助分解表、关于下达2011年农村危房改造工程预安排计划的通知、六枝特区各乡镇上报2011年危房改造工程计划任务统计表、六枝特区2011年农村危房改造工程实施方案、六枝特区农村危房改造工程领导小组办公室关于切实做好2011年农村危房改造工作的通知、六枝特区农村危房改造工程2011年度工作任务进展情况通报、六枝特区2011年农村危房改造工程资金管理办法、六枝特区2011年农村危房改造工程竣工验收方案：证明为做好六枝特区农村危房改造工作，六枝特区制定了相关的实施方案、下发了相关通知等情况。

5、新场乡2010年农村危房改造工程实施方案、新场乡2010年农村危房改造工程验收方案、新场乡人民政府关于调整2010年农村危房改造工程领导小组的通知、新场乡人民政府关于调整2010年农村危房改造工程相关组织机构的通知、新场乡2010年农村危房改造工程工作总结、新场乡2010年农村危房改造工程自查报告、新场乡2010年农村危房改造工程请验报告：证明新场乡2010年开展农村危房改造工作的相关情况。

6、新场乡人民政府关于成立2011年农村危房改造工程领导小组的通知、新场乡2011年农村危房改造工程实施方案、新场乡2011年农村危房改造工程责任书、新场乡人民政府关于切实做好2011年农村危房改造工作的通知、工程管理制度、新场乡人民政府关于成立2011年农村危房改造工程验收领导小组的通知、新场乡2011年农村危房改造工程责任追究制度、新场乡2011年农村危房改造工程完成情况汇报、新场乡2011年农村危房改造工程验收方案、新场乡人民政府关于调整2011年农村危房改造工程验收领导小组的通知、新场乡2011年农村危房改造工程工作总结、新场乡2011年农村危房改造工程自查报告、新场乡2011年农村危房改造工程请验报告、新场乡人民政府关于下达2011年农村危房改造工程预安排计划的通知：证明新场乡2011年开展农村危房改造工作的相关情况。

7、六枝特区新场乡人民政府农村危房调查摸底情况汇总表及农村危房调查情况花名册、一户一档档案材料、新场乡2010年及2011年农村危房改造农户补助资金兑现花名册及付款清册：证明新场乡2010年及2011年农村危房改造工作的相关情况。

8、新场乡各村2010、2011年确定危改对象的会议记录：证明新场乡2010年、2011年确定危改对象的相关情况。

9、新场乡相关村民委员会关于农户参加危房改造的相关情况说明：证明新场乡相关农户参加危改的相关情况。

10、魏某某统计的发放拆房款记录、黑塘村委拆房补偿情况说明、李**提供的拆房协议：证明黑塘村委将危房改造资金用于修路拆房补偿。

11、户籍登记证明：证明新场乡相关农户的家庭成员情况。

12、新场乡人民政府的证明：证明新场乡两路口村余某某、马某某2008年至2013年未参加过危房改造。

13、新场乡站所未驻村人员签到册（2011年1月至9月）：证明申某某存在工作日未签到或由他人代签情况。

14、新场乡2008年3月31日至2011年8月8日的相关会议记录：证明新场乡相关工作情况（不能具体反映杜*安排危改工作的相关情况）。

15、证**某某的证言：我们将《贵州省农村危房改造工程工作规程》转发各乡镇要求他们学习，同时每年接到上级危改任务数后特区会单独制定当年的危改工作实施方案，有具体的流程。“一户一档”中的验收表是特区危改办要求加入的，主要是为了厘清责任，所以让乡镇先行验收，并由分管领导、验收人员、危改办签字，因为乡镇才是危改工作实施的主体。危改名额是由市里面下到各县区，再由县区危改办根据2008年摸底的情况，分解到各乡镇。根据杨**、魏**、林**、陈**、马某某、马**、汪某某、王*某、彭某某、杨**、杨**、杨**、祝某某、熊**、王**、杨**、曹某某、陈**、申某某、夏某某、蔡**、石*、卢某某、周**、石*某、李**、周**、王*富、宋某庆、张**、张**、吴**、杜**、申**、王**、唐*朝、蒋**、叶*某、袁**、李**、魏**、杨**、高某国、罗**、罗**、杨**、杨*、朱**、周*、祝**、杨**、马**、王*祥、王**、何**、李**、左*红、卢*、唐*福、王**、马**、田某学、马**、汪**、黄某方、黄**、刘**、付**、魏**、魏**、魏**、魏**、张**、魏**、张**、张**、杨**的“一户一档”资料及检察院的办案人员入户调查的相关情况，杨**、熊**、王**、卢某某、周**、石*某、李**、周**、张**、杜**、申**、王**、罗**属于危改对象，只能参加维修，不能评定为一级危房；夏某某、蔡**母子只能有一个名额，夏某某的房子危险程度达不到一级；王*富、张**、李**、卢*可以参加危改；杨**符合危改条件，但资金没有用于危改不符合规定；其他人员按照危改政策不能参加危改。2010年、2011年危改工作中出现以上情况的主要原因：一是2008年上报的台账底数不清，贫困类别、危房等级的评定不清；二是乡级将危改的权利下到村里，导致村里权力过大，存在优亲厚友的现象；三是占地、拆房补偿无资金，为开展工作便把危改资金挪作他用；四是各级政府监管不到位，作为特区危改办在安排要求上是到位的，但实际操作中对乡里的检查督促上，人少量多，检查面小，发现的问题也少。按照《规程》规定，建有安全住房的不能参加危改、无居住房屋的不能参加危改、住房拥挤、困难需要分户的不能参加危改，以上70余户不应该参加危改的农户参加了危改，乡危改领导小组、危改办有直接责任。

16、证人李*的证言：我在特区危改办主要负责资料的收集、完善危改户的“一户一档”资料等工作。为了迎接省、市检查，我和陈*就商量危房改造的实施主体是各乡镇人民政府，在“一户一档”中增加一份乡镇的“分户验收表”，表示乡镇实施完危房改造后对危改户都进行了验收，一旦省、市检查组查出危改方面问题，谁验收谁负责。对于“一户一档”中的“审批表”，2008年、2009年危改的实施主体是特区民政局，所以2008年、2009年缺的审批表所盖的是特区民政局的章，2010年以后的审批表都是补的，盖的是特区危改办的章。2010年和2011年补的审批表是先在特区危改办盖好空白章，再发放到各乡镇，由各乡镇根据审批表的要求和内容，在审批表上填写好内容、盖好章，装入“一户一档”再上交特区危改办。我们对乡镇上交的“一户一档”资料进行抽查，抽查时主要是看“一户一档”资料的逻辑关系，不符合的退回乡镇重新整理，直到合格。

17、证人陈*、王*、杨*碧的证言：证明特区危改办开展危改工作的相关情况。

18、证人江*某、施**、陈*、齐*、林**的证言：证明新场乡开展危改工作的相关情况。

19、证人周**、张**、叶**、王*、刘*、林**、左*红、吴**、吴**、李*中、吴**、杨**、钟*、罗**、李*的证言：以上证人系新场乡农村危房改造工程领导小组成员，证实杜*系领导小组副组长，对新场乡农村危房改造工程负责，但杜*开展相关工作的情况不清楚，未在相关会议上听到杜*安排对危改户进行“户户见面，实地审查”。

20、证人李A、周*、吴**、卢*、尹某某、杨*一、吴**、李*A、马*某：以上证人系新场乡驻村工作人员，证实杜*在全乡大会上要求驻村干部负责督促完成危改工作，具体操作是由村干部来完成。

21、被告人杜*供述：其对作为新场乡分管危改工作的副乡长、新场乡**领导小组副组长，在2011年分管危改工作期间，未严格按照《贵州省农村危房改造工程工作规程》的相关规定，安排技术人员对房屋危险程度进行复核，也未安排对村民委员会上报的危改对象进行户户见面，实地审查，造成不符合危房改造条件的农户参加危改的事实作了供述。其还供述，对危改工作按相关规定进行了安排部署，由乡**办组织实施，因其分管工作较多，不可能做到事必躬亲，而乡**办主任申某某不安心本职工作，工作上出现拖拉等情况，造成不符合危房改造条件的农户参加危改。其对新场乡参加危改的杨**等农户“一户一档”资料及相关材料进行了辨认，认为杨**、魏**、林**、陈**、马某某、马**、汪某某、王某某、彭某某、杨**、杨**、杨**、王**、杨**、曹某某、陈**、申某某、夏某某、蔡**、石*、卢某某、周**、石*某、李**、周**、宋**、张**、吴**、杜*华、申**、唐*朝、蒋**、叶*某、袁**、李**、魏**、高某国、罗**、杨**、杨*、朱**、周*、祝**、杨**、马**、王**、王**、何*某、左*红、卢*、唐*福、王**、马**、马**、汪**、黄某方、黄**、刘**、付**、魏**、魏**、魏**、魏**、张**、魏**、张**、张**、杨**按政策规定不能参加危改；熊**、王**、张**、王**、杨**、罗**、李**、田*学达不到一级危房的标准。其认为在2010年、2011年危改工作中出现以上情况的主要原因为：一是村里面上报的农户信息不真实、不准确；二是在公示期间没有人反映这方面的情况，也就没有去核实处理这些问题；三是乡**办在审查上不仔细等。

22、被告人申某某的供述：其对作为新场乡危改办负责人，在2010年、2011年的危改工作中，未认真履行工作职责，未严格按照《贵州省农村危房改造工程工作规程》的相关规定，对房屋危险程度进行复核，对村民委员会上报的危改对象进行户户见面，实地审查，造成不符合危房改造条件的农户参加危改的事实作了供述。其对“六枝特区审计局对六枝特区人民检察院提请审查认定新场乡2010年至2011年度危改项目违规管理造成资金损失的复函”没有意见。其认为造成不符合危房改造条件的农户参加危改的原因为：未认真审查村里上报的危改户名单；对危改工作督促不到位，验收把关不严；对相关危改规程、政策学习不够，对计生户、无房户出于同情放宽了标准；乡危改领导小组形同虚设，未开会讨论研究危改工作的相关问题等。

23、六枝特区人民检察院关于对新场乡2010年至2011年危改项目违规管理造成资金损失提请审计局审查认定的意见函（附相关汇总表、询问笔录及房屋照片等材料）及六枝特区审计局的复函：证明新场乡不认真按照《规程》及相关法律法规所规定的条款制度去实施和按程序开展农村危房改造工作，乡危改办工作人员及村级相关人员不履行职责，违反规定处理公务，出现弄虚作假，虚报冒领等现象，致使危改资金损失浪费91.7万元（其中2011年为64.7万元）。

24、六枝特区住房和城乡建设局出具的六枝特区新场乡危房改造户抽查情况说明：证明六枝特区危改办工作人员与六枝特区人民检察院反渎职侵权局工作人员共同对检察院认定涉嫌违规领取危改资金的新场乡危改户房屋进行抽查并对抽查目测情况进行了说明。

25、六枝特区住房和城乡建设局关于对周*等35户是否属于危改户的认定意见：证明六枝特区住房和城乡建设局对周*等35户是否属于危改对象，根据目测情况，对照政策规定进行了认定。

在审理过程中，中共**员会、新场乡人民政府向本院提交了关于免于追究杜*同志刑事责任的报告，认为杜*同志工作上虽有失误，但不是本质上的故意造成，建议免于追究杜*的刑事责任，转由特区纪委给予其党政纪处分。

本院认为

本院认为，被告人申某某、杜*作为国家机关工作人员，不认真履行自己的工作职责，致使国家危改专项资金遭受重大损失，二被告人的行为构成玩忽职守罪。公诉机关指控二被告人犯玩忽职守罪的事实清楚，证据确实充分，指控罪名成立。对于被告人杜*及辩护人李**、董**提出的工作上的失误不是犯罪的辩护意见，因杜*系分管危改工作的副乡长、危改领导小组的副组长，未严格按照相关规程安排技术人员对房屋危险程度进行复核，也未安排对村民委员会上报的危改对象进行户户见面，实地审查，造成不符合危房改造条件的农户参加危改，致使国家危改专项资金损失浪费67.4万元，其行为并非政策不明确等原因，导致决策失误，造成公共财产、国家和人民利益损失的行为有本质区别，其行为符合玩忽职守罪的犯罪构成要件，故对该辩护意见不予采纳；对于辩护人李**、董**提出的被告人杜*分管工作较多，且验收时杜*已不分管该项工作，造成危改资金的损失是多方面的原因造成的辩护意见，与本案的实际情况相符，予以采纳。被告人申某某如实供述自己的罪行，依法可以从轻处罚。被告人申某某犯罪情节较轻、有悔罪表现、没有再犯罪的危险、宣告缓刑对所居住的社区没有重大不良影响，可对其宣告缓刑；综合全案来看，造成危改资金损失浪费主要是各村上报的危改户信息不真实、不准确，负责组织实施的危改办相关人员未认真进行复核、审查等原因造成，被告人杜*仅负安排部署、监督管理不到位的责任，犯罪情节轻微，结合所在单位请求从轻处理及本案的实际情况，可对其免予刑事处罚。综上，依照《中华人民共和国刑法》第三百九十七条第一款、第六十七条第三款、第七十二条第一款、第三十七条的规定，判决如下：

裁判结果

一、被告人申某某犯玩忽职守罪，判处有期徒刑一年，缓刑一年。

（缓刑考验期限，从判决确定之日起计算。）

二、被告人杜某犯玩忽职守罪，免予刑事处罚。

如不服本判决，可在接到判决书的第二日起十日内，通过本院或者直接向贵州省**人民法院提出上诉。书面上诉的，应当提交上诉状正本一份，副本二份。

裁判日期

二〇一五年十一月二十三日