潜山**产公司诉潜山执法局行政处罚二审行政判决书

审理经过

安徽省潜**有限公司（以下简称路**司）诉潜山县城市管理行政执法局（以下简称潜**管局）建设行政处罚一案，不服潜山县人民法院（2015）潜行初字第00007号行政判决，向本院提起上诉。本院于2015年7月6日受理后，依法组成合议庭，于2015年8月31日公开开庭审理了本案。上诉人路**司的委托代理人郑**，被上诉人潜**管局的负责人江*及其委托代理人徐**、徐**，被上诉人王*及其委托代理人邵**到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

路**司一审起诉称：潜**管局2015年1月14日对路**司作出限期拆除决定，该处罚没有事实依据，适用法律错误、程序违法。潜**管局不是合格的执法主体，请求法院撤销潜**管局作出的限期拆除决定。

一审法院查明

一审法院经审理查明：路**司开发的富钰阁小区3号商住楼于2011年竣工，王*因拆迁以产权置换方式取得该楼一层752室，建筑面积45.51㎡，并于2012年10月取得潜梅城字第40078号《房地权证》、2013年9月取得潜用（2013）第01002089号《国有土地使用证》。该室宽3.5m，长12.7m，东西向，室西后壁开有窗户，与该幢楼的货运楼梯间相通。依据富钰阁小区3号商住楼的竣工图纸，该楼梯间应为开敞空间，长4.7m、宽3.16m，面积14.85㎡。2012年下半年，路**司将楼梯间西侧用砖砌体、玻璃窗予以封闭，北侧安装了卷闸门。2014年5月13日，王*向潜**管局提出书面报告，认为路**司的建设行为违法，影响其房子的通风采光，存在安全隐患，要求依法予以拆除。2014年6月，潜**管局予以立案处理，并向潜山县住房和城乡建设局函询路**司的封闭行为是否违反规划建设；2014年7月1日，潜山县住房和城乡建设局以潜住建（2014）132号文确认路**司对涉讼楼梯间的封闭行为属违反规划的建设行为。2014年7月14日，潜**管局执法人员对涉讼现场进行了勘验检查，并进行了相关询问调查，于2014年9月2日出具调查报告。2014年9月24日，潜**管局向路**司发出《限期整改违法行为通知书》，限路**司于2014年10月7日前自行消除对规划实施的影响，路**司逾期未予改正。2014年10月16日，潜**管局书面催告路**司于2014年10月18日前自行整改，路**司逾期未予履行。2014年12月4日，潜**管局向路**司发出《限期拆除告知书》，责令其五日内自行拆除违法建筑，并告知陈述和申辩权。2015年1月14日，潜**管局作出潜行执（规划）罚决字（2014）1017号限期拆除决定。路**司不服，提起诉讼。一审法院另查明：2009年9月，经安徽省人民政府同意，安徽省人民政府法制办公室制发皖府法（2009）50号批复，同意在潜山县城市管理领域开展集中行政处罚权工作。2009年10月，潜山县机构编制委员会制发潜编字（2009）26号文，决定设立潜山县城市管理行政执法局。2010年4月，潜山县人民政府以潜政（2010）19**印发《潜山县城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作暂行办法》。以上批复、文件中，在城乡规划管理方面均涵括《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十六条、第六十八条规定的内容。

一审法院认为

一审法院认为：本案争议的焦点为：潜**管局是否具有执法主体资格；潜**管局作出涉讼行政行为，适用法律是否正确、程序是否违法。一、关于潜**管局是否具有执法主体资格的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，**务院或者经**务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。《**务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》明确：“依照行政处罚法的规定，**务院授权省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权工作。”《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》第二条、第五条第一款、第十条、第十一条、第十二条等相关条款，针对城市综合管理行政执法部门的定性、设立、职权等做出了具体规定。潜**管局的设立和所行使的涉讼职权完全符合上述法律法规的规定。路**司认为潜**管局不具有涉讼行政执法主体资格的意见，不予采信。二、关于潜**管局作出决定适用法律是否正确的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。路**司富钰阁小区3号商住楼的建设已经办理建设工程规划许可证，但在建设工程竣工验收并完成竣工备案之后对原本开敞的货梯出口予以全封闭，增加了砖砌体、玻璃窗和卷闸门，改变了该建筑物的图纸标注结构，显然不属于房屋局部装修行为，已超越原建设工程规划许可证证载之范围，乃属在城市、镇规划区内进行构筑物工程建设之行为，应当重新申请办理建设工程规划许可手续才能实施。潜山县住房和城乡建设局依职权对此亦作出认定，路**司将涉讼货梯出口封闭的行为违反了前述法律条款的规定。潜**管局据此依照该法第六十四条的规定作出涉讼行政行为，适用法律正确。三、关于潜**管局作出涉讼行政行为程序是否合法的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。潜**管局对路**司违反规划的建设行为作出限期拆除的行政处罚决定之前，不具备法律规定应当告知当事人有要求举行听证权利的情形；潜**管局告知了当事人有进行陈述和申辩的权利，符合法律规定的程序。综上，潜**管局于2015年1月14日作出的潜行执（规划）罚决字（2014）1017号限期拆除决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序，路**司要求予以撤销的诉讼请求，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回路**司的诉讼请求。本案诉讼费50元，由路**司负担。

上诉人诉称

路**司上诉称：一、关于被上诉人是否具有执法主体资格的问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条等相关规定，被上诉人要成为合法的执法主体，要有安徽省人民政府的决定。安徽省法制办的文件虽然提到经省政府同意，但没有任何省政府批文和函件证明省政府同意被上诉人成为合法的执法主体。一审法院认定被上诉人的设立和所行使的职权符合法律法规规定，完全错误。二、关于被上诉人适用法律是否正确的问题。被上诉人依据城乡规划法第四十一条规定，认为上诉人对货梯间的封闭行为需要重新办理建设工程规划许可证手续，依据潜山县住房和城乡建设局潜住建（2014）132号文件，认为上诉人将货梯出口封闭违反了城乡规划法第四十一条规定完全错误。三、一审法院认定被上诉人作出限期拆除决定程序合法是错误的。综上，请求撤销一审判决，撤销被上诉人作出的限期拆除决定。

被上诉人辩称

潜**管局答辩称：一、关于被上诉人的执法主体资格问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、**务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》、《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》第二条规定，以及安徽省人民政府皖府法（2009）50号文件，被上诉人有作出本案被诉具体行政行为的法定职权和义务，上诉人的主张没有法律根据。二、被上诉人适用法律正确。上诉人称适用城乡规划法第四十一条没有事实根据。被上诉人作出的行政处罚决定和一审判决都是适用城乡规划法第四十条一款，没有适用第四十一条。上诉人的建设未办理合法的手续，属违法建设，依法应承担相应的法律责任。被上诉人依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，对其作出“责令限期拆除上述的建筑物”的处罚决定，适用法律正确。三、被上诉人作出决定程序合法。行政处罚法第四十二条明确列出行政机关作出“责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款”这三种行政处罚应当告知当事人有要求举行听证的权利，并未规定作“限期拆除”处罚决定的当事人有要求听证的权利，据此，一审判决正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。

王**称：同意潜**管局答辩意见。上诉人将其违法建设行为理解为货梯出口封闭是错误的。上诉人的违法建设行为对一审第三人造成不利影响，侵犯一审第三人权益。请求维持原判，驳回上诉。

潜**管局在法定举证期限内向一审法院提举的证据材料为：

1、法定代表人身份证明、组织机构代码证，证明潜**管局的主体资格情况；

2、皖府法（2009）50号文，证明潜山城管局享有涉讼行政执法权；

3、潜行执（规划）罚决字（2014）1017号《限期拆除决定书》，证明潜**管局依法作出涉讼行政行为；

4、《关于要求拆除违章建筑的报告》，证明涉讼行政行为系王林举报立案；

5、调查笔录1份；

6、现场勘验笔录及图片；

7、请求确认函及潜山县住房和城乡建设局潜住建字（2014）132号文；

8、《调查报告》；

9、法定代表人身份证复印件、组织机构代码证、《关于富钰阁小区3号商住楼货梯出口封闭情况的说明》、《情况汇报》、《陈**》、《建设工程规划许可证》、《房地权证》、《竣工验收备案表》等被处罚人提交的相关材料；以上证据证明涉讼违法建设的事实情况；

10、《立案审批表》、《限期改正违法行为通知书》、《催告书》、《限期拆除告知书》、《行政处罚审批表》、《送达回证》等，证明潜山城管局办案程序合法。

潜**管局经一审法院准许，补充提交以下证据、依据：

1、潜山**委员会潜编字（2009）26号文；

2、潜山县人民政府潜政（2010）19号文；

3、《**务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》；

4、《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》；

5、2010年4月1日潜**管局网站“政务公开”栏目信息资料；

6、《中华人民共和国行政处罚法》第十六条，以上证据证明潜**管局依法具有涉讼行政执法职能。

路**司向一审法院提交的证据材料为：

1、潜行执（规划）罚决字（2014）1017号《限期拆除决定书》，证明潜**管局作出涉讼行政行为；

2、潜建管082410070052号《建筑工程施工许可证》、建字第城20100043号《建设工程规划许可证》，证明路**司的建设手续合法；

3、潜梅城字第28341号《房地权证》，证明涉讼建筑全面积发证，可以合理利用。

王**一审法院提交的证据材料为：

1、身份证复印件，证明王*身份；

2、潜国用（2013）第01002089号《国有土地使用证》、潜梅城字第40078号《房地权证》，证明王**本案直接利害关系人，路**司的违法行为损害了其合法权益；

3、《房屋拆迁安置补偿合同》，证明路**司在拆迁安置时违约，现在又侵害王*的合法权益。

一审法院依王林的申请，调取了以下证据：存档于潜山**案室的富钰阁小区3号商住楼一、二层施（竣）工图纸。

上述证据均已随卷移送本院。

二审开庭审理中，各方当事人的质证意见同一审质证意见。

本院查明

经审查，一审法院对相关证据的认定符合法律规定，对一审判决认定的案件事实，本院依法予以确认。

本院认为

本案的争议焦点是：潜**管局2015年1月14日作出的潜行执（规划）罚决字（2014）1017号限期拆除决定是否合法。

本院认为：根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条，**务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》，安徽省人民政府《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》和安徽省人民政府法制办公室《关于同意在潜山县城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作的批复》等相关规定，潜**管局是潜山县城市管理领域相对集中行使行政处罚权的行政机关，可以依法行使相应的行政处罚权。上诉人认为潜山执法局作出行政处罚决定主体不适格的上诉理由不能成立。

根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条的规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物等各项工程建设，建设单位或者个人应当申请办理建设工程规划许可证，并且应当按照建设工程规划许可证的规定进行建设。本案中上诉人在建设富钰阁小区3号商住楼时已办理了建设工程规划许可证，但上诉人在建设工程竣工验收并完成竣工备案之后对原本开敞的货梯出口予以全封闭，增加了砖砌体、玻璃窗和卷闸门，改变了原建设工程规划许可内容。因此潜**管局根据上述法律规定，在上诉人不自行采取改正措施的情况下，作出限期拆除决定，认定事实清楚，适用法律正确。

《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。本案中潜**管局对上诉人作出限期拆除决定，不属于上述规定中应当举行听证的情形。潜**管局在作出限期拆除决定前告知了上诉人拟作出限期拆除决定的事实理由，法律依据以及陈述、申辩的权利。上诉人认为潜**管局作出的限期拆除决定程序不合法的上诉理由不能成立。

综上，上诉人要求撤销潜**管局作出的潜行执（规划）罚决字（2014）1017号限期拆除决定的诉讼请求不能成立，依法应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应当予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项的规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元由上诉人安**开发有限公司负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年九月十八日