吴**、陈**与泉州市泉港区南埔镇人民政府土地行政管理决定纠纷二审行政判决书

审理经过

上诉人吴**、陈**因与被上诉人泉州市泉港区南埔镇人民政府土地行政管理决定一案，不服泉州市泉港区人民法院（2015）港行初字第2号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人吴**及其委托代理人巫**、被上诉人泉州市泉港区南埔镇人民政府的委托代理人许**、原审第三人吴金盛及其委托代理人林**到庭参加诉讼。原审第三人泉州市泉**民委员会及吴**经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审法院查明，2012年7月12日，原告吴**、陈**请求泉州市泉港区南埔镇人民政府对其与第三人吴**、吴**争议的承包土地进行确权。2014年7月10日，被告泉港区南埔镇人民政府作出泉港南政（2014）112号行政处理决定，认定“争议土地（旱地：东至吴来兴自留地、西临自家厝边、南至岸北至村小路、包括坟墓。以及杂地：北至村小路、南至吴文山厝边、西至吴**埕地、吴**杂地）面积约233.45平方米权属归申请人吴**、陈**”。第三人吴**、吴**不服，向泉港区人民政府申请行政复议。行政复议期间，被告泉港区南埔镇人民政府于2014年10月20日作出泉港南政（2014）163号行政处理决定书，决定撤销泉港南政（2014）112号行政处理意见。第三人吴**、吴**撤回行政复议申请，泉港区人民政府于2014年10月28日作出泉港政行复终（2014）1号行政复议决定书，终止行政复议。原告吴**、陈**不服泉港南政（2014）163号行政处理决定，于2014年11月18日向泉港区人民政府申请复议。泉港区政府于2014年12月23日作出泉港政行复（2014）第5号行政复议决定书，维持南埔镇政府作出的泉港南政（2014）163号行政处理决定。原告吴**、陈**仍不服，于2015年1月13日提起诉讼主张1981年间生产队重新组织发包，其家按当时的分地政策和标准应分得耕地约233平方米。当时分地时，原告吴**在大田工作，泉州市泉**民委员会将分配给吴**家的233平方米耕地交由吴**接手。但吴**隐瞒真实的分地情况，私自截留占用吴**家约110平方米土地并将私调换给吴**。2008年间吴**在该地块上违法建设房屋。请求判决撤销被告于2014年10月20日作出的泉港南政（2014）163号决定书。

一审法院认为

原审法院认为，本案诉争土地从系由泉州市泉港区南埔镇仙境村民委员发包给下楼尾自然村村民耕作的耕地、自留地，对此，双方当事人及第三人均予以认可。《中华人民共和国物权法》第一百二十四条规定，农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地，依法实行土地承包经营制度。耕地依法实行土地承包经营制度。而自留地，根据《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款“……宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有”的规定和国**总局1999年6月作出的《关于“自留地”征收农业税问题的批复》，应系农民集体所有的用于农业的土地，依法也应实行土地承包经营制度。因此，本案的争议是耕地和自留地使用权纠纷，实质为农村土地承包经营权纠纷。根据最**法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条规定，农村土地承包经营纠纷属民事纠纷。《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条也规定，双方当事人因土地承包经营发生纠纷的，可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决；当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第十四条规定，农村土地承包经营权案件不能作为土地行政争议案件处理。因此，泉州市泉港区南埔镇人民政府对此类案件无权作出行政处理决定。虽然本案诉争土地争议双方均未与村集体签订土地承包合同，但书面合同不是认定土地承包经营关系成立与否的唯一依据。在庭审及法院依职权调查过程中，第三人泉州市泉**民委员会对此作了说明，指出本案诉争土地村委会已发包给本村村民，并在落实第二轮土地承包时依法对村民承包的地块进行登记。第三人泉州市泉**民委员会和吴**均陈述第三人吴**、吴**先后在本案部分争议地块即第三人吴**现建房所占土地上长期耕作过，二原告对此予以认可，因此足以证明泉州市泉**民委员会事实上已将本案诉争土地承包给村民，故原告主张“本案诉争土地争议双方均未实际取得土地承包经营权，原告与第三人吴**、吴**的土地纠纷属于土地权属争议，南埔镇政府有权对本案诉争土地确权”的问题，不予采纳。本案涉诉具体行政行为属于行政机关的自我纠正，并非是对原告与第三人争议土地的确权，法律并未对行政机关纠正该类行政行为有程序性的相关规定，所以泉州市泉港区南埔镇人民政府只须指出原决定在法律适用上错误的原因即可。本案中，泉州市泉港区南埔镇人民政府在泉港南政（2014）163号行政处理决定书中，明确指出其作出原决定适用法律上错误的原因，系因其无权就农村土地承包经营纠纷作出行政处理决定，并以此为由自行将原决定撤销，并无不妥。依照最**法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第四十九条第三款、第五十六条第（四）项之规定，判决：驳回原告吴**、陈**的诉讼请求。案件受理费50元，由原告吴**、陈**负担。

上诉人诉称

上诉人吴**、陈**上诉称，根据《土地权属争议调查处理办法》第五条规定“个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。前款规定的个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。”本案正是个人之间的土地权属争议，依法属于乡镇人民政府依职权处理范围。本案不适用第十四条的规定，该条适用对象是土地已经明确发包到个人名下。但本案诉争土地因至今权属存在争议，尚未明确确权。该土地由谁承包，发包方并没有给予明确意见，土地确权者的被上诉人也没有进行确权。对于本案诉争土地权属进行确权是被上诉人的法定职责。上诉人提供的证据能够证实1981年土地分配标准为“农业户口每人分配5厘耕地、5厘自留地，非农业户口每人分配5厘厝地”。被上诉人应当将土地确权给予上诉人。请求撤销原判决，改判撤销被上诉人作出泉港南政（2014）163号决定书。

被上诉人辩称

被上诉人泉州市泉港区南埔镇人民政府答辩称，本案诉争的土地是第三人泉州市泉**民委员会发包给村民的耕地和自留地，实际上是农村土地经营权纠纷。根据相关法律规定，这是属于民事纠纷，不能作为土地行政案件来处理。被上诉人对本案无权作出行政处理决定。所以被上诉人撤销原来的行政处理行为，是一种自我纠正的行为，是有法可依的。原审法院的判决是正确。请求驳回上诉人的上诉请求。

原审第三人吴*盛述称，诉争土地是吴*盛承包经营的，第三人与上诉人双方实际上是土地承包经营权的纠纷，根据相关法律规定，镇政府无权作出行政处理决定。请求维持原审判决。

第三人泉州市泉**民委员会和吴**未陈述二审的诉讼主张。

本院查明

经审理查明，经核实各方当事人向原审法院提供的证据，本院确认原审法院查明的事实。本案争议的焦点是：上诉人吴**、陈**与第三人吴**、吴**的争议是否属于“农村土地承包经营”权争议，被上诉人泉州市泉港区南埔镇人民政府是否无权就农村土地承包经营纠纷作出行政处理决定。

本院认为

本院认为，上诉人在向原审法院起诉的理由中即主张在1981年间，第三人泉州市泉**民委员会统一收回以前生产队分的土地并重新组织发包，并按照农业户口每人分配5厘耕地、5厘自留地，非农业户口每人分配5厘厝地的标准分给其约233平方米的土地。由于当时分地时，吴**在大田工作，妻女也在大田，泉州市泉**民委员会便将分配给上诉人家的233平方米耕地交由吴**接手。但吴**隐瞒真实的分地情况，未转交全部土地，私自截留占用约110平方米土地。并于1999年间将其私自调换给吴**。2008年间吴**在该地块上违法建设房屋。因此，上诉人实际上已经认可了其与第三人产生争议的土地属于第三人侵犯其土地承包经营权纠纷。在原审法院对第三人泉州市泉**民委员会所作的调查中也明确指出本案诉争土地已发包给本村村民，并在落实第二轮土地承包时依法对村民承包的地块进行登记。因此，被上诉人泉州市泉港区南埔镇人民政府的泉港南政（2014）163号《关于撤销〈泉港区南埔镇人民政府关于吴**与吴**、吴**土地权属争议的处理意见〉的决定》认为上诉人与第三人间系“农村土地承包经营纠纷”是正确的。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定土地承包经营发生纠纷的解决方式是：双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。法律并没有赋予被上诉人泉州市泉港区南埔镇人民政府处理农村土地承包经营纠纷的法定职责。且根据国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第十四条规定，农村土地承包经营权案件不能作为土地行政争议案件处理。因此，原审判决认为被上诉人因无权就农村土地承包经营纠纷作出行政处理决定，作出决定自行将原处理决定撤销，并无不妥，认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉理由不足，本院不予采纳。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉人吴**、陈**的上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人吴**、陈**负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年七月十五日