张*地与胶州市国土资源局、胶州市**村民委员会不履行法定职责二审行政判决书

审理经过

上诉人张*地诉被上诉人胶州市国土资源局、胶州市**村民委员会土地行政不作为一案，胶**民法院于2015年6月25日作出（2015）胶行初字第29号行政判决。张*地不服，在法定期限内向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年9月22日在第15审判庭公开开庭审理了本案。上诉人张*地之委托代理人温学范、张**，被上诉人胶州市国土资源局之委托代理人赵**、张**，被上诉人胶州市**村民委员会法定代表人张**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

本案行政争议形成过程如下：原审原告张*地于2015年4月8日提起行政诉讼，请求法院判令原审被告履行法定职责，为张*地居住的胶州市胶东镇前店口村563号房屋办理土地使用证和出具村民房屋认定统计表。

一审法院查明

原审法院查明：原告张*地在胶州市胶东镇前店口村原有房屋四间，宅基地面积187.5平方米，土地使用证号为（H8-12-448），使用权人为张*地，该处房屋于1996年拆除。

被告胶州市**村民委员会提供的房屋确权申请材料、房屋所有权登记审批表、私有房屋所有权登记申请书、房屋四面墙界申报勘察表载明，1999年8月1日，张**之子即王**之夫张**曾提出房屋确权申请，要求将张**于1997年10月经村委研究报镇政府同意新建，当时无正规批建手续，现有村委、镇政府证明，位于胶州市前店口乡前店口村563号平房6间予以确权，相关人员对该房屋进行了勘察审核，认为申报属实，符合发证条件。

询问王**的笔录及王**提交的材料证实，2006年1月8日张**去世，去世前，在村委见证下，与原告及其哥哥达成协议，将上述6间房屋遗赠张**女儿，原告拥有永久居住权。2014年原告曾提起诉讼，要求确认该协议无效，被法院依法驳回。2014年12月22日，王**及其女儿已向法院提起民事诉讼，要求继承张**遗赠房屋。

2013年起，原告之女张**开始就宅基地问题进行信访，有关部门给予了答复。庭审中，原告也认可，未向被告提起过要求土地确权的书面申请。

一审法院认为

原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。《山东省土地登记条例》（2002年）规定，集体土地建设用地使用权由使用该土地的单位或者个人申请登记，申请人应当向登记机关提交申请书、土地权属来源证明（属于共同使用一宗土地的，还须提交共有人共同使用该宗土地的约定、协议等资料）、地上建筑物及其他附着物的合法产权证明等文件资料。如属异地翻建，根据土地法相关规定，还需先进行审批。经登记机关审查合法，由本级人民政府核发《集体土地使用证》。原告应根据法律规定按照程序向被告提出土地使用权确权申请。现从查明的事实看，无证据证实原告曾向被告提起过确权申请，原告也认可未向被告提起过要求土地确权的申请，也无证据证实原告具备了提出申请所需要的相关资格，且原告要求确认土地使用权的土地上的地上附着物，尚存在权属纠纷未解决，故尚不具备土地确权的条件。综上，被告胶州市国土资源局不存在行政不作为的行为。原告要求被告胶州市国土资源局作为的要件尚不成立，对其诉讼请求不予支持。被告胶州市**村民委员会不是行政机关，在本案中不负有行政职责。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，驳回原告张**的诉讼请求；案件受理费50元，由原告负担。

上诉人诉称

上诉人张**不服一审判决，上诉称：一、一审判决认定事实不清。1、上诉人现居住的前店口村563号房屋的宅基地是村委于1996年统一规划，将上诉人原土地使用证号为H8-2-448号宅基地收回后所分得。一审法院把前后两次分得的宅基地之间的内在关系相分离，认定了H8-2-448号宅基地使用权人为上诉人，又用一些无证明力的所谓证据把上诉人现使用的宅基地他人有权确权申请加以确认。这一认定是十分荒谬和错误的。2上诉人多次找到村委和国土资源局要求确权，被上诉人都以种种借口拒绝，上诉人无处领取确权申请表。3、一审判决把土使用权确权纠纷的行政诉讼与地上附着物纠纷的民事诉讼混为一谈。土地使用权不确权何来地上附着物合法？上诉人要求补办现居住房屋的土地使用权，就是为了能给地上附着物一个合法存在的法律依据。4、一审判决认定被上诉人胶州市国土资源局不存在行政不作为行为是错误的。上诉人在起诉前多次到被上诉人处请求办理土地使用证，但被上诉人不予办理。上诉人到被上诉人处信访，被上诉人出具了不予办理的答复意见。上诉人又到青岛市政府信访，青岛市政府撤消了被上诉人的答复意见，但被上诉人仍维持答复意见，上诉人无奈通过行政诉讼维权。被上诉人属于行政不作为。二、原审判决适用法律不当。因一审法院在事实认定上不清，导致法律适用不当。三、一审法院在审理本案过程中滥用行政审判权。本案是行政纠纷案件，应按《行政诉讼法》的法律依法审理，审理的纠纷也应为行政纠纷。而本案在审理中把很大一部分审理用在了与本案无关的民事纠纷审理上。案外人王**提交的其丈夫与他人达成的关于上诉人现居住房屋的继承协议与本案和上诉人毫无关联。请求撤销胶州市人民法院（2015）胶行初字第29号行政判决，判令被上诉人承担本案一二审诉讼费。

被上诉人辩称

被上诉人胶州市国土资源局答辩称：要求行政机关履行法定职责申请人提出申请是前提。根据《中华人民共和国行政诉讼法》及相关司法解释的规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。而本案上诉人从未向被上诉人提出过正式申请，故被上诉人不存在不履行法定职责的问题。上诉人如要求为争议宅基地办理土地使用证，根据现行《山东省土地登记条例》（2002年）有关规定，集体土地建设用地使用权由使用该土地的单位或者个人申请登记，申请人应当向登记机关提交申请书、土地权属来源证明（属于共同使用一宗土地的，还须提交共有人共同使用该宗土地的约定、协议等资料）、地上建筑物及其他附着物的合法产权证明等文件资料。如属异地翻建，根据土地法相关规定，还需先进行审批。经登记机关审查合法，由本级人民政府核发《集体土地使用证》。本案中，上诉人从未向被上诉人提出过履行法定职责，为其现居住房屋办理土地使用证的正式申请，也未依法提交相关文件资料。在未向登记机关申请的前提下，直接请求人民法院判决被告为其办理土地使用证，是混淆了行政权与司法权的界限，根据司法权与行政权分离的原则。请求维持原判。

被上诉人胶州市**村民委员会答辩称，审批土地和村委无关。

本院查明

各方当事人一审提交的证据已经一审法院庭审质证、认证，并已随案卷移送本院。经审查，本院确认一审认定的事实成立。

本院认为

关于本案争议的焦点，被上诉人胶州市国土资源局是否存在行政不作为的问题。本院认为，根据《山东省土地登记条例》（2002年）、《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，上诉人申请确认宅基地使用权应首先向登记机关提交申请书及其他相关材料，登记机关在接到申请之日起两个月内不履行的，上诉人可以向人民法院提起诉讼。本案中，虽然上诉人曾就确认宅基地使用权问题进行信访，但并未向被上诉人提交过正式申请，被上诉人不存在行政不作为的问题。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费五十元，由上诉人负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年十一月五日