孙**与宁津县保店镇人民政府不履行法定职责二审行政判决书

审理经过

上诉人孙**因要求履行法定职责一案，不服宁津县人民法院（2015）宁行初字第16号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人孙**及其委托代理人刘*，被上诉人宁津县保店镇人民政府的行政机关负责人及委托代理人张*、委托代理人刘*到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审法院查明：原告孙**是宁津县保店镇孙古柳村村民，因反映本村“两田制”未纠正问题，多次信访，2013年11月11日山东省农业厅向德州市农业局出具了鲁*访督字（2013）326号督办函。原告认为，被告宁津县保店镇政府应当依法纠正违反《山东省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》第三十三条的行为，并按照法律规定将原告村集体所有的土地按照集体经济组织成员人数平均分配发包到户。被告认为其不具有原告诉称的上述法定职责。

一审法院认为

原审法院认为：根据《山东省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》第三十三条的规定，“违反本办法规定，发包方有下列行为之一的，由县级以上农业、林业等行政主管部门责令其限期改正；逾期不改正的，对直接责任人员处以一千元以上一万元以下的罚款；造成损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）以家庭承包方式发包农村土地，未按照本集体经济组织成员人数平均分配、发包到户的……”该规定明确规定由县级以上农业、林业等行政主管部门履行责令其限期改正等职责，并未授权镇政府行使相关职权，也未授权镇政府将农村集体土地按本集体经济组织成员人数平均分配、发包到户。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条的规定，“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。”第十八条规定，“土地承包应当遵循以下原则：……（三）承包方案应当按照本法第十二条的规定，依法经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意；”第十九条规定，“土地承包应当按照以下程序进行：（一）本集体经济组织成员的村民会议选举产生承包工作小组；（二）承包工作小组依照法律、法规的规定拟订并公布承包方案；（三）依法召开本集体经济组织成员的村民会议，讨论通过承包方案；（四）公开组织实施承包方案；（五）签订承包合同。”《中华人**委员会组织法》第八条第二款规定，村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产……。根据以上规定，农村集体土地的发包属村民自治范畴，镇政府不是农村集体土地的所有权人，不是农村集体土地的发包方，不具有将村集体土地按集体经济组织成员人数平均分配发包到户的法定职责，故原告孙**要求被告宁津县保店镇人民政府履行上述法定职责的理由不成立，本院不予支持。原告要求被告赔偿损失没有事实和法律依据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告孙**的诉讼请求。

上诉人诉称

孙**不服原审法院判决，向本院提起上诉，其上诉请求为：一、请求二审法院撤销（2015）宁行初字第16号行政判决书；二、请求二审法院在查清事实的基础上，依法改判；三、请求法院判令本案全部诉讼费由被上诉人承担。事实与理由：一、一审法院认定事实不清，证据不足。德州市宁津县保店镇孙古柳村长期以来实行“两田制”，即村民人均0.8亩地，其余土地另行发包，上诉人孙**一人一直只享有村里的0.8亩地，村里其他的土地未经任何法定程序被分给了村里的几家农户。乡（镇）人民政府有管理本行政区域内农村土地承包的法定职责。宁津县保店镇人民政府对其管辖区域内的此种情况严重失职，其行为严重损害了上诉人的权益。二、一审法院认定事实错误，适用法律错误。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条“**务院农业、林业行政主管部门分别依照**务院规定的职责负责全国农村土地承包及承包合同管理的指导。县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。”乡（镇）人民政府有管理本行政区域内农村土地承包的法定职责。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十四条“发包方有下列行为之一的，应当承担停止侵害、返还原物、恢复原状、排除妨害、消除危险、赔偿损失等民事责任……”，宁津县保店镇人民政府应当对孙**造成的损失承担停止侵害、返还原物、恢复原状、排除妨害、消除危险、赔偿损失等民事责任。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起30日内，向人民法院起诉。……”，宁津县保店镇人民政府是争议解决的负责机关，其具有解决土地所有权和使用权争议的法定职责。根据《最**法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条“下列涉及农村土地承包民事纠纷，人民法院应当依法受理：（一）承包合同纠纷；（二）承包经营权侵权纠纷；（三）承包经营权流转纠纷；（四）承包地征收补偿费用分配纠纷；（五）承包经营权继承纠纷。集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。”对于孙**提起的此类纠纷法院应当受理。综上所述，一审法院认定事实证据不足，认定事实错误，适用法律不正确，望二审法院依法认定事实，在查清案件事实的基础上，依法改判，维护上诉人的合法权益。

被上诉人辩称

被上诉人宁津县保店镇人民政府答辩称：一、上诉人一审诉讼请求是要求法院“判令被告立即纠正违反《山东省实施﹤中华人民共和国农村土地承包法﹥办法》第33条的行为，立即按照法律规定将村集体所有的土地按照集体经济组织成员人数平均分配发包到户”。但《山东省实施﹤中华人民共和国农村土地承包法﹥办法》第33条规定：“违反本办法规定，发包方有下列行为之一的，由县级以上农业、林业等行政主管部门责令其限期改正；逾期不改正的，对直接责任人员处以一千元以上一万元以下的罚款；造成损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）以家庭承包方式发包农村土地，未按照本集体经济组织成员人数平均分配、发包到户的……”。该规定中并没有要求答辩人承担什么法定职责，因此上诉人以该条要求答辩人履行法定职责没有法律依据。《中华人民共和国农村土地承包法》十二条规定，“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。”第十九条规定，“土地承包应当按照以下程序进行：（一）本集体经济组织成员的村民会议选举产生承包工作小组；（二）承包工作小组依照法律、法规的规定拟订并公布承包方案；（三）依法召开本集体经济组织成员的村民会议，讨论通过承包方案；（四）公开组织实施承包方案；（五）签订承包合同。”从法律规定的土地所有权和土地承包程序可以看出，进行土地承包不属于答辩人的法定职责。因此上诉人一审起诉要求答辩人分配村集体经济组织的土地没有法律依据。由此可见，答辩人在分配土地事宜中没有法定职责，也就不存在失职问题和损害上诉人权益问题。二、一审判决依据《山东省实施﹤中华人民共和国农村土地承包法﹥办法》第33条，《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条、第十八条、第十九条，《中华人民共和国村民委员会组织法》第8条的规定，认定农村集体土地的发包属村民自治范畴，答辩人不是农村集体土地的所有权人，不具有将村集体所有的土地按照集体经济组织成员人数平均分配发包到户的法定职责，因此判决驳回上诉人一审的诉讼请求是完全正确的。《中华人民共和国农村土地承包法》第十条规定的乡（镇）人民政府负责本行政区域内的农村土地承包及承包合同管理，指的是乡（镇）人民政府从事具体指导土地承包合同签订、履行以及其他合同管理工作，并非是上诉人要求的将村集体所有的土地按照集体经济组织成员人数平均分配发包到户的工作。答辩人不具有将村集体所有的土地按照集体经济组织成员人数平均分配发包到户的职权，不具有不履行法定职责的行为，上诉人要求答辩人赔偿损失没有任何事实依据和法律依据。综上，上诉人上诉理由都不成立，故请求二审人民法院依法驳回上诉人上诉，维持原判。

本院查明

本院经审理查明事实同原审法院一致。

本院认为

本院认为：首先，《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权。国家所有依法由农民集体使用的农村土地，由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包。”，因此，上诉人所在的孙古柳村的农民集体所有的土地，发包方不是被上诉人宁津县保店镇人民政府，上诉人也没有证据证实被上诉人是村集体土地的实际发包方。其次，《山东省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》第三十三条规定，“违反本办法规定，发包方有下列行为之一的，由县级以上农业、林业等行政主管部门责令其限期改正；逾期不改正的，对直接责任人员处以一千元以上一万元以下的罚款；造成损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）以家庭承包方式发包农村土地，未按照本集体经济组织成员人数平均分配、发包到户的；……”，因此，对于土地发包方的上述违法行为，应由县级以上农业、林业等行政主管部门责令改正。虽然上诉人称，《中华人民共和国农村土地承包法》第十一条规定了乡（镇）人民政府在本行政区域内农村土地承包及承包合同管理方面的具体职责，但从本法所规定的有关乡镇管理职责为以下几项：第二十七条规定：“……承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。承包合同中约定不得调整的，按照其约定”，第四十八条规定：“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准……”第五十一条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决……”，因此，被上诉人保店镇人民政府不具有责令发包方改正违法行为或者平均分配集体土地的法定职责。再次，针对上诉人的多次信访，山东省农业厅突出信访问题督办函和德州市农业信访突出问题督办函均不是发给被上诉人的，上诉人称因被上诉人未依上级指示责令改正给自己造成损失于法无据。综上，上诉人上诉请求不能成立，本院不予支持。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人孙**承担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年十一月三日