余**要求被告阳春市永宁镇人民政府行政履行法定职责纠纷一审行政判决书

审理经过

原告余**因要求被告阳春市永宁镇人民政府行政履行法定职责，于2015年6月24日向本院提起行政诉讼。本院于2015年6月25日受理后，于2015年7月1日向被告阳春市永宁镇人民政府和第三人余*送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年7月21日公开开庭审理了本案。原告余**，被告阳春市永宁镇人民政府的委托代理人曾宁到庭参加诉讼。第三人余*经本院传票传唤无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原告余显欣于2013年11月20日向被告阳春市永宁镇人民政府提交了《土地确权申请书》，要求对坐落于阳春市永**脚村水口墩的0.6亩责任田和种植在上述责任田底的桉树林（原为生产队荒地）约1亩进行确权。被告阳春市永宁镇人民政府在原告起诉之前未作出处理决定。

原告诉称

原告余*欣诉称：2008年1月4日，原告因砍车厂地的草与第三人余*发生矛盾，并引发土地纠纷。2008年2月2日，永宁镇府没有调查就于出具内容为：“兹有永宁**会岭脚自然村座落在碰坑（显云田面即水口墩田*）的林地（面积约二亩多）属自然村余*组管理使用的林地。特此证明。”的证明，造成所有案件无法正确处理，侵害了原告的合法权益。原告因此要求永宁镇府将事实查清，依法撤销纠正错误的证明书，并对原告种植在水口墩责任田里面积约0.6亩和种植在责任田*的桉树木面积约1亩（东南至通过洒面的人耕小道边为界，西南与显云田面人耕小路边为界，西北与水沟边为界，东北与原告的责任田*人耕小道边为界）进行确权。2008年11月7日至12月，被告纠正了2008年2月2日的证明事实意见，并在原告的分田表和绘成水口墩责任田和林地平面图，确认了原告的林地使用界至。由于当时永宁镇府没有出具确权的证明文书致使原告的诉求至今没得到解决。因此，原告向阳春市人民法院提起行政诉讼，2013年8月8日阳春市人民法院裁定书认定永宁人民政府没有履行《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五条的规定，上述争议不属于法院受理范围。原告遂于2013年11月20日再次向永宁镇提出确权申请，被告作出永府林调受字（2013）01号受理通知，决定受理原告的申请，但至今没有作出处理决定。据此，原告起诉请求判令被告对永府林调受字（2013）01号受理通知书作出具体的行政行为。

被告辩称

被告阳春市永宁镇人民政府辩称：一、原告诉状中单纯依据被告没有对其所申请的事项作出行政确权，就认为被告没有作出具体行政行为是对具体行政行为的狭隘理解。被告认为，具体行政行为包括行政行为及行政不作为。在特定情形下，也存在合法的行政不作为。被告根据相关法律规定及查明的事实，对原告的申请事项没有作出行政确权，但已经以信访答复的形式告知了原告，被告的行为本质上仍然是一种具体行政行为。二、被告对原告所申请的事项作出行政确权，既无事实依据也无法律依据。1、原告申请确权的与第三人争议的0.18亩林地，经答辩人组织双方调解，第三人已经承诺由原告使用（注：该地目前由原告实际使用），争议已经消失。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”的规定，因争议已经消失，政府部门无需要继续作出行政处理中。2、原告申请确权的0.6亩责任田，属村集体发包给农户的耕地。如果存在土地承包经营权纠纷，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条第二款的规定，原告应向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉，而不是向被告申请行政确权。综上所述，被告已经就原告申请的事项，通过信访方式告知其处理结果（即不作行政确权），被告的行为本质上仍属作出了具体行政行为。故原告起诉要求法院判决被告就其申请事项继续作出具体行政行为既无事实依据，也无法律依据，请法院依法驳回原告的诉讼请求。原告申请的事项属农村土地经营纠纷，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条第二款的规定，原告应向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉，而不是向被告申请行政确权。对原告的申请事项，被告已经作出了具体行政行为，并告知了原告。

第三人余*缺席，没有陈述意见及举证。

原告在起诉时提供了以下证据证明其曾于2013年11月20日向被告提出对坐落于阳春市永**脚村水口墩的0.6亩责任田和种植在上述责任田底的桉树林（原为生产队荒地）约1亩进行确权的申请事项：1、余**居民身份证；2、永府林调受字（2013）01号受理通知书，证明对原告的申请事项，被告已立案受理。3、水口墩责任田和林地平面图，证明2号地是打架现场，2-11号是原告的承包责任田（已改为地），原告和第三人责任田和第三人林地按树林地界至清楚。4、2008年2月2日永宁镇人民政府《证明》，证明被告错误证明打架现场是分给第三人组的林地。5、2008年11月7日永宁镇人民政府证明，证明原告对政府证明有异议，被告表态重新核定为准。但最终没有作出具体确权的行政行为决定。6、硖石村委会岭脚村地责任田和第三人耕地登记表，证明争议地是原告的责任田，并不是第三人组林地。7、打架现场照片，证明站在2号地左边的是第三人余*父亲余荣机，中间是原告的妻子，右边是第三人余*。8、阳春市公安局信访答复意见书，说明当时田地存在权属纠纷，被告没有确权，影响案情的处理。9、2013年11月20日提交的土地确权申请书，证明被告受理的林地权属纠纷案不作行政行为具体作为的处理。10、承诺书，说明原告的林地是生产队的荒地，并不是第三人余*组的林地，被告纵容第三人继续占用原告的林地使用权。经质证，被告对上述证据1、2、4、5、10的真实性及内容没有异议。被告对上述证据3、6、7、8、9的真实性不予认可，认为该证据内容与本案无关联性。

被告于2015年7月8日向本院提供了以下证据：1、被告作出的信访事项答复意见、阳春市及阳江市人民政府信访事项复查意见，证明被告已通过信访答复的方式将原告申请事项处理结果告知原告，阳春市、阳江市两级人民政府维持原告的答复意见。2、耕地权属争议调解处理申请书（原告填写的），证明原告申请原告作出具体行政行为的事项（即对0.6亩责任田和余*等三人承诺的约0.18亩的林地进行确权）。3、承诺书，证明原告申请确权的0.18亩林地，经调解已由第三人承诺给原告使用，已不存在权属纠纷。经质证，原告认为被告提供的证据1、2、3真实，但被告的答复复并没有对原告申请的土地林地的权属确权事项作出处理。

经庭审质证，本院对证据作如下确认：原告提供的证据1、2、4、5、8、9、10和被告提供的证据1、2、3来源合法、内容真实关与本案待证事实有关联性，为有效证据，予以采信。原告提供的证据3、6、7的所证明的事实与本案没有关联性，为无效证据，不予采信。

本院根据上述有效证据认定以下事实：原告余**与第三人余*同为阳春市永宁**委会岭脚村村民，该村在改革开放时期分为余*、余**、余**等三个村民小组。2008年初，原告与第三人余*因位于岭脚村水口敦的责任田承包经营权和林地使用权的归属问题发生纠纷。2008年2月2日，被告向其辖下硖石村委会岭脚村村民出具证明一份证实：永宁**委会岭脚自然村座落在碰坑（显云田面即水口墩田*）的林地（面积约二亩多）属自然村分给余*组管理使用的林地。原告对该证明所载土地使权归属提出异议，要求重新核实。2008年11月7日，被告经与第三人协商后又重新出具《证明》一份，同意组织有关部门及人员对争议地进行重新核实，明确以最终的核实结果为准。2008年11月12日，经被告与争议各方协调，第三人余*及村民余荣机、余**等向原告出具承诺书一份，承诺：2007年余**利用岭脚自然村荒山（面积约一分）种植桉树，同意该地由余**继续耕作。2013年11月20日，原告向被告提交《土地确权申请书》，要求被告对坐落于阳春市永宁**委会岭脚村水口墩责任田0.6亩和种植在该责任田*的桉树林（约1亩）进行确权。被告于同日作出永府林调受字（2013）01号《受理通知书》，决定对原告的上述申请事项予以受理，并由原告填写了《耕地权属争议调解处理申请书》，该《耕地权属争议调解处理申请书》载明：申请当事人余**，对方当事人余*，争议地点（地名）永宁**委会岭脚村水口墩，耕地面积及四至：东至水渠边、西南至显云路面、西北至路为界，林地面积约0.18亩、责任田约0.6亩。被告受理后，组织人员对争议地进行了调查核实，于2013年12月24日根据**务院《信访条例》第三十四条规定作出永府（2013）49号《关于余**信访事项的答复意见》，认为原告的信访诉求缺乏依据，不予支持。原告不服并向阳春市人民政府提出复查申请，阳春市人民政府于2014年5月13日作出《关于余**公民信访事项的复查意见》，认为被告作出的永府（2013）49号《关于余**信访事项的答复意见》认定事实清楚，处理恰当，程序合法，予以维持。原告仍然不服，依法向阳江市人民政府信访事项复查复核委员会申请复核，阳江市人民政府信访事项复查复核委员会于2014年7月13日作出阳信复（2014）10号《关于对余**公民信访事项的复核意见书》，认为阳春市人民政府作出的《关于余**公民信访事项的复查意见》认定事实清楚，处理恰当，程序合法，予以维持。

另外，原告曾于2013年8月1日和2014年9月23日两次向本院提起行政诉讼，请求撤销阳春市永宁镇人民政府2008年2月2日出具的证明，本院分别于2013年8月8日作出（2013）阳春法立行初字第2号行政裁定，对余**的起诉不予受理；于2014年11月26日作出（2014）阳春法行初字第38号行政裁定，驳回余**的起诉。

本院认为

本院认为：本案原告与第三人是同村村民，根据《土地权属争议调查处理办法》第五条“个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。前款规定的个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理”和《林木林地权属争议处理办法》第四条“林权争议由各级人民政府依法作出处理决定”、《广东省森林林木林地权属争议处理办法》第七条第三款“单位与个人之间、个人之间发生的林权争议，由所在地县级或者乡镇人民政府依法调处”的规定，被告对原告请求对其与第三人余*争议的责任田和林地使用权归属进行确权申请，有审查、受理、调查、核实并作出处理决定的职权。根据《土地权属争议调查处理办法》第十三条“对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。认为应当受理的，在决定受理之日起5个工作日内将申请书副本发送被申请人。被申请人应当在接到申请书副本之日起30日内提交答辩书和有关证据材料。逾期不提交答辩书的，不影响案件的处理。认为不应当受理的，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定。当事人对不予受理决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”和《林木林地权属争议处理办法》第十六条“林权争议处理机构在接到《林木林地权属争议处理申请书》后，应当及时组织办理。”、第十八条“林权争议经林权争议处理机构调解达成协议的，当事人应当在协议书上签名或者盖章，并由调解人员署名，加盖林权争议处理机构印章，报同级人民政府或者林业行政主管部门备案”、第二十二条“当事人对人民政府作出的林权争议处理决定不服的，可以依法提出申诉或者向人民法院提起诉讼”的规定，被告作为负责本案土地权属和林木林地争议调处的行政机关，应当按照前述法律、规章的规定对原告请求对争议的责任田、林地使用权的确权申请进行审查并依法作出具体行政处理决定。本案被告2013年11月20日受理原告的耕地、林地确权申请后，虽然对争议事项进行了审查、立案受理和调查、核实，但一直未能按前述办法规定作出行政处理决定，仅将原告确权申请当作信访事项处理而依据信访条例的规定答复原告，显然没有履行法定职责。因此，原告请求被告按照法律规定对其申请作出具体行政行为，理由充分，本院予以支持。

综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决如下：

裁判结果

被告阳春市永宁镇人民政府在本判决发生法律效力之日起6个月内对原告余显欣2013年11月20日的申请作出处理决定。

本案受理费50元，由被告阳春市永宁镇人民政府承担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省**民法院。

裁判日期

二〇一五年九月十六日