朱**、黄**等与凤山县凤城镇人民政府资源行政管理-土地行政管理一审行政判决书

审理经过

原告朱**、黄**、朱**、朱**不服被告凤山县凤城镇人民政府、第三人罗**、朱**、朱**、朱**、朱**、朱**、朱**、朱**、朱**土地行政裁决一案（即家庭成员之间对自家原承包责任土地的各自使用份额发生争议）。原告经行政复议程序后于2015年2月17日向本院提起行政诉讼，本院于同年2月25日依法立案受理，在法定期限内向被告和第三人送达了起诉状副本、应诉通知书、参加诉讼通知书及其它法律诉讼文书，并根据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第二十八条和最**法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第二十四条的规定，通知涉及同一具体行政行为没有起诉的利害关系人朱**作为本案第三人参加诉讼，通知未成年第三人朱**的母亲陆桂花作为其法定代理人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于同年4月10日公开开庭审理了本案。原告朱**、黄**、朱**、朱**及四原告的委托代理人黄尚国，被告的特别授权代理人陈**，第三人罗**、朱**、朱**、朱**、朱**、朱**、朱**、朱**到庭参加诉讼。第三人朱**经合法传唤未到庭参加诉讼，第三人朱**的法定代理人陆桂花以家中有急事而委托朱**为朱**的委托代理人代为诉讼。本案在审理过程中，因法定事由未能在法定期限内审结，我院已于2015年5月15日依法报请广西壮族自治区高级人民法院并获准延长案件审理期限两个月即有（2015）桂延字第143号批复。本案现已审理终结。

被告凤山县凤城镇人民政府就原告与第三人之间对位于凤**族中学校门对面公路边和凤山石油公司库前加油站对面的公路边原自家承包责任田的经营使用权份额发生争议，于2014年9月29日重新作出凤镇政处字（2014）7号《行政处理决定书》。

被告针对被诉的具体行政行为在法定期限内向法庭提供的证据有：

〈一〉程序方面证据：1、凤阳社区第三居民小组罗**等人于2014年7月21日第4次书面申请要求镇政府重新处理该家庭承包土地使用份额权属纠纷的报告；2、凤城镇政府文件处理卡；3、立案审批表；4、调解通知书；5、调解会议记录；6、案件调查报告；7、凤城镇政府于2014年9月12日经领导班子集体讨论的会议记录；8、凤镇政处字（2014）7号行政处理决定书；9、送达回执；10、行政复议申请书、行政复议答辩书、行政复议决定书。用以证实被告所作出的具体行政行为程序合法。

〈二〉事实方面证据：1、罗**户与朱*能户土地争议现状图。证实双方争议的土地名称、四至界限、面积及地上附着物。2、处理意见。证明争议地已于2009年10月29日经凤阳**委员会调解未果。3、①1981年责任田地分到户统计表；②1985年第三组各户人口统计表。证实凤城镇第三组当年分配责任田地份额与人口统计情况。4、1985年农场田分到各户记录。证实①家庭人口变化不等于原分得责任田地份额的增减。②此证据显示家庭人口数与1981年实际分得责任田地亩数不相符，前后矛盾，且无农户签名认可，更无列表人签字和落款日期。5、①1986年8月14日按人口分县石油公司征用农场地皮费；②1993年1月7日按合法人口分县教师进修学校农场田款。证实分配征地补偿费与分配承包责任田地的关系截然不同，是两码事。6、县国土局2008年8月20日对凤阳社区6组各户在那马各地块面积统计表。证实凤城三组并没有因此收回朱**责任田地的原始记录。7、罗**、陈**的询问笔录。证实证人对当时情况不知情；并否认未出示过任何证明。8、禤**、廖**、罗**、黄**、卢**的询问笔录。证实：①1981年-1984年生产队按当时罗**一家6个合法人口分给责任田地，即小农场处1.8亩，洪内0.3亩，总面积为2.1亩；②1985年以后生产队对责任田地只有小调整，没有大调整，对朱**、朱*战、朱*伟的责任田地份额生产队一直没有收回。9、禤**出具的证明。证实凤**委三队在2000年的第二轮土地延期承包，凤城三组对罗**一家的责任田地没有重新发包分配。10、罗**全家家庭人口变动情况。证实罗**一家人娶妻嫁女，生儿育女，参加工作等变动情况，与承包土地关系有关联性。11、朱*幸户的户籍登记证明。证实朱*幸户于1993年分户后，家庭人口的合法身份情况。12、朱*能户的户籍登记证明。证实朱*能户于1993年分户后，家庭人口合法身份情况。13、凤**中学出具的证明。证实朱**在本校从事英语教学工作，并已转为特岗教师（干部）。

〈三〉适用法律、法规和规章方面的依据：1、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十五条、第三十四条第九、第十项的规定。2、《中华人民共和国土地管理法》第九条、第十六条第一、第二款；《国**管理局确定土地所有权和使用权的若干规定》（1995年3月11日国土籍字第26号）第五十三条的规定。3、《中华人民共和国农村土地承包法》第二十八条、第三十条、第三十一条的规定。

原告诉称

四原告诉称，被告凤山县凤城镇人民政府作出的凤镇政

处字（2014）7号行政处理决定是错误的，应予撤销。理由是：〈一〉被告作出的凤镇政处字（2014）7号行政处理决定程序违法。该7号处理决定与前三次的处理决定主要内容基本相同，明显违反了行政复议法第28条第二款“行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为”的规定。〈二〉被告处理决定的第三项认定黄**与朱**于1982年结婚，就全部得朱**因参加工作而退出的责任地份额0.3396亩是错误的。自1982年起，罗**户的责任地生产队没有调整，黄**也是新增加的家庭成员，就不能因先结婚就全部得朱**退出的责任地份额，且黄**在复议程序已经去世，应把其取得的份额拿出来分，而不是由其继承人来继承。〈三〉被告处理决定的第四项认定“朱**取得其父亲朱**（病故）的承包份额0.3396亩”是错误的。朱**于1989年顶替父亲到凤山县酒厂工作，已是城镇非农业人员，他丧失了集体经济组织成员资格。不再享有承包土地份额，其女朱**是其于1996年婚后生育的，朱**也不能因继承而获得其父亲朱**责任地承包权份额0.3396亩，朱**退出的责任地应由当时新增加家庭成员共同分得。〈四〉被告处理决定的第五项认定黄**没有责任地份额是错误的。黄**于1987年12月与朱*能结婚后即将户籍迁入第三居民小组，也就取得第三居民小组集体经济组织成员资格；且有黄**原所在村民小组证明黄**现在在原村民小组没有承包土地。在1989年5月，凤城三队分配教育局征用农场田*地款时列出罗**户9人中就包括有原告一户的朱*能、黄**、朱**3人得享受，说明原告一户的朱*能、黄**、朱**享有土地份额，现朱**还不是正式入编的特岗教师，她应享有承包田份额。〈五〉自1993年起，罗**户实际已分为朱**、朱*能两户，罗**跟朱**一家人为一户，朱*能一家人为一户，其他人员因参加工作都丧失本家庭户的农村集体成员资格。从原告提交“凤城三队一九九三年元月七日按合法人口分配县教师进修学校征农场田款”的材料说明，当时征地补偿款只有朱**户5人和朱*能户4人享受份额。罗**户原位于农场的田已全部被政府征用，现在罗**户的农场田是通过生产队的调配才变为罗**户的承包田地。综上所述，原告认为，被告的行政处理决定违背事实，不符合法律、法规规定，且程序违法。为此，原告特提起行政诉讼，请求人民法院依法撤销被告作出的凤镇政处字（2014）7号行政处理决定。

原告在法院指定的举证期限内向法庭提供的证据有：1、凤镇政处字（2014）7号行政处理决定书。证明凤城镇人民政府作出决定。2、行政复议决定书。证明凤山县人民政府维持凤城镇政府作出的决定。3、凤山县人民法院（2012）凤行初字第6号行政判决书。证实朱**于1989年到凤山县酒厂上班。4、1985年凤城街第三小组调整田各户人口统计表。证实1985年罗**户的人口为7人，即罗**、朱**、朱**、朱**、朱**、黄**、朱**。5、1986年8月凤城第三小组按人口**公司征用农场田地皮费。证实1986年罗**户的人口为8人，即为罗**、朱**、朱**、朱**、朱**、黄**、朱**、朱**。6、1988年2月按分田人口分农业局、教育局等农场田地征地款。证明1988年罗**户为9人，即为罗**、朱**、朱**、朱**、朱**、黄**、朱**、朱**、黄**。7、1989年5月按分田人口分教育局征用农场的土地款。证实1989年罗**户当时的9人，分别为罗**、朱**、朱**、朱**、黄**、朱**、朱**、黄**、朱**。8、1993年元月分教育进修学校征地款。证实1993年罗**户分为朱**和朱**两户共9人，其中朱**户的5人分别为罗**、朱**、黄**、朱**、朱**；朱**户的4人分别为朱**、黄**、朱**、朱**。9、2009年9月凤城8组的证明。证实黄**原在8队的承包地被收回。10、罗**等人证明。证实黄**在8队已没有承包地。11、罗**户的农场田分布图。证实罗**户原来的农场田已全部被征收，现在争议的罗**户的农场田是调整别户的农场田才变成的。

原告在法院指定的举证期限届满后向法庭提供的证据有：12、调解会议记录。证实朱*能未接到凤城镇政府通知参加会议，故不可能参加调解，调解会议记录属于伪造。13、韦**的证明。证实禤秀珍以前所作的口述，不具有真实性，韦**并没有代其母亲写过关于第三生产队田地分配及调整的证明。14、关于“第八生产队田地调整证明”一事的说明。证实罗**并没写过关于第八生产队田地调整的证明。15、信访案件反馈情况表。证实镇政府办案人员黄**被停止接触本案的调处工作，所以黄**原来所调取的证据镇政府应不予采纳。

被告辩称

被告凤城镇人民政府答辩称，被告重新作出的凤镇政处字（2014）7号《行政处理决定书》，认定的事实清楚，证据确实充分、适用法律法规正确，处理适当，办案程序合法。不存在违反行政复议法第二十八条所规定的情形。原告认为从1988年至1993年间，凤城三队集体多次按合法人口分配征地款时，原告朱*能户的新增合法人口依次都分得征地款，以此来主张原告一户应该按4个合法人口分得4份额原罗凤芝户所承包经营责任田的理由不成立。为此，恳请人民法院依法维持被告所作出的具体行政行为。

第三人罗**等人陈述称，1981年凤城三队实行农业生产承包责任制时，包括原告朱*能在内全家有合法农业人口6人（即罗**，朱*幸、朱**，朱*能，朱*战，朱*伟），生产队即按6个人口分给罗**户6份承包责任田地，全家原分得的承包责任田地总面积为2.1亩（其中小农场处田1.8亩，洪内处田0.3亩），平均每人的承包责任田地份额为0.35亩。按土地承包政策规定，在承包期内实行“增人不增地，减人不减地”，并于2000年实行土地承包延期30年不变。从1984年至今，凤城三队从未对罗**户6份责任田地作过调整或回收。朱*伟虽于1989年底应聘到凤山县酒厂做零时工，但1992年因企业改制就下岗回家务农至2005年病逝，朱*伟在下岗和生病期间以及病逝后均未享受国家的任何待遇，凤城三队也没有收回他经营使用的承包土地份额，其女朱**是其与陆**结婚后于1997年4月27日所生，朱**享有凤城三队的集体经济组织成员资格，其在其父亲病故后取得原朱*伟经营使用的承包土地份额是正确的。黄**于1982年8月与朱*幸结婚，未分得承包土地份额，而朱**于1984年已将户口迁往夫家凤城六队并取得新的承包土地，在凤城三队没有收回的情况下，朱**的承包土地份额在1985年小调整时由黄**接替承包经营在理。黄**与朱*能结婚后，将户口从凤城八队转到凤城三队目的是享受征地补偿款，但其承包的责任田地份额仍在娘家。朱*战在就读大中专期间，费用一直由母亲和大哥扶持，对朱*战的承包土地份额，不是被生产队收回，而是其为了缓和家庭关系自动放弃，由政府分给新增的侄子侄女们享受。第三人认为，被告凤城镇人民政府所作出的7号行政处理决定，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律法规正确，程序合法，处理公正；原告的诉讼请求及理由无事实、法律依据，恳请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。

第三人在指定举证期限内未向法庭提供。

本院依职权核实的证据有：本院依法于2015年4月9日组织原、被告及第三人的相关人员对争议地现场进行勘验，并制作现场勘验草图2份。证实了原告与第三人所争议的家庭承包责任田方位、四至界限、面积及地上附属物状况。

经庭审质证，原告对被告提供的程序方面证据的真实性均无异议；原告对被告提供的认定事实方面证据的证明目的有部分异议，认为：在行政程序中原告所举的相关书证已明显反映出双方争议的原罗凤芝户承包责任田地的变化事实，被告镇政府却不予采信，属认定事实错误，确权依据不足。原告对被告提供的适用法律法规方面的依据有异议，认为被告的处理决定因对事实采信不准确，从而导致适用法律法规不当。第三人对被告所提供的作为定案依据的程序、认定事实、适用法律法规三方面的证据均无异议。

经庭审质证，被告及第三人对原告提供的上述证据1—3号证据的真实性无异议，对4—11号证据的证明目的有异议，认为原告所提供的证据均不能证实生产队已按4个合法人口调整责任田给原告一家，原告提供的相关参与生产队征地款的分配原始记录不能作为享有责任田份额的确权依据；亦不能推翻相关证人证实原罗凤芝户的责任田地份额生产队至今一直没有收回的事实。

经庭审质证，各方当事人均对本院制作的现场勘验草图无异议。

综合当事人的举证、质证，本院对原、被告及第三人互无异议的相关证据予以确认，作为案件定案依据。对各方当事人互有异议的证据，经庭审调查核实，有部分证据能够佐证本案的原告与第三人因家庭成员之间对自家承包责任田地使用权份额发生纠纷的前因后果，形成互相关联的证据链，故本院对这部分证据亦予以确认，作为案件参考依据。

本院查明

经审理查明：原告朱**等4人与第三人罗**等8人争议的自家承包责任田来源于1981年至1984年间，凤城镇凤城街委第三生产队实行农田家庭联产承包责任制，以罗**为户主的家庭户共有农业人口6人，即罗**、朱**、朱**、朱**、朱**、朱**（2005年病世），生产队即按该户6个合法农业人口分给承包责任田，田块分别在小农场处有1.8亩、洪内处有0.3亩，总面积为2.1亩；罗**户原分得的小农场责任田块因城镇建设需要被国家征用而由生产队按原面积调换为现争议的小农场责任田块。现原告与第三人争议的自家小农场承包责任田块分别位于凤**族中学校门对面的公路边和凤山石油公司库前加油站对面的公路边，争议的四至界限及面积经镇政府和争议双方当事人到现场重新测量即分别为0.974亩和1.064亩，实际争议总面积为2.038亩。该户现争议的小农场承包责任田未经相关部门的审批，擅自改变了土地用途，其中朱**一家于1995年间经生产队同意，在凤山石油公司库前加油站对面公路边的1.064亩自家承包责任田上建起砖混结构平房和简易瓦房居住；2003年间，全家又在凤**族中学校门对面公路边的0.974亩自家承包责任田上建成10间简易瓦房出租获取收益（据了解原告朱**一家经营7间，第三人罗**等人经营3间）。

原罗凤*户的家庭人口变动及家庭成员工作变动情况：（1）1982年8月朱**与黄**（2015年1月病世）结婚，之后共生育三个子女（即朱**于1984年3月出生、朱**于1986年6月出生、朱**于1989年1月出生）；（2）1984年12月朱**将户口迁往夫家凤城六队并取得新的承包土地；（3）1987年12月朱*能与黄**结婚，之后共生育三个子女（即朱**于1988年10月出生、朱**于1990年3月出生、朱**于1991年12月出生）；（4）朱**（2005年5月病世）于1989年顶职到凤山酒厂工作，后于1992年下岗回家，1996年朱**与陆**结婚，之后共生育一女（即朱**于1997年4月出生）；（5）朱**于1991年7月参加工作（教师）、朱**于2010年8月参加工作（信用社职工）、朱**于2013年9月参加工作（特*教师）。凤城第三队的队干、队委证实生产队从未对罗凤*为户主的家庭户的承包责任田份额作过调整或回收。从2008年9月开始，原告朱*能以1992年后生产队已按4个合法人口调整自家的小农场处承包责任田给原告一家经营为由而与第三人罗凤*等其他家庭成员发生责任田经营权使用份额争议，经凤阳**解委员会调解未果。2010年10月，原承包户主罗凤*向凤城镇人民政府提交书面报告要求调处；被告凤城镇人民政府经立案调查取证后，于2011年11月18日作出凤镇政处字（2011）1号行政处理决定：确认朱*能有权可使用的责任田面积为0.327亩。原告朱*能不服被告的该确权决定申请复议，复议机关凤山县人民政府经复议作出了凤政复决字（2012）1号行政复议决定书，维持被告作出的1号行政处理决定。原告不服而依法于2012年3月26日向本院提起行政诉讼，案经本院审理和审判委员会讨论决定，于2012年6月18日作出（2012）凤行初字第6号行政判决书，认为凤城镇人民政府作出的具体行政行为已超越职权范围而判决撤销被告作出的凤镇政处字（2011）1号处理决定。被告凤城镇人民政府不服该行政判决，向河池**民法院提起上诉，经中级人民法院审理和中院审判委员会讨论决定，于2012年10月12日作出（2012）河市行终字第61号行政判决书，判决：驳回上诉，维持原审判决主文部分。尔后，被告凤城镇人民政府依据河池**民法院的行政判决书内容对该案重新调查处理，并分别于2013年10月15日作出凤镇政处字（2013）2号行政处理决定和于2014年3月10日作出凤镇政处字（2014）3号行政处理决定，但均因办案程序存在问题而在复议期间被复议机关撤销。此后，被告凤城镇人民政府根据第三人罗凤*等人的申请，对该案重新立案调处，于2014年9月29日作出凤镇政处字（2014）7号行政处理决定，作出的行政处理决定内容如下：（一）朱**、朱**、朱**、黄**、朱**不具有本集体经济组织成员资格，不享有土地承包权使用份额；（二）罗凤*、朱**、朱*能三人每人的土地承包经营权份额为0.3396亩（2.038亩6人）；（三）黄**于1982年8月与朱**结婚，朱**因于1984年嫁入凤城6队，并在凤城6对取得新的承包地，黄**即接替其享有的土地承包经营权份额为0.3396亩；（四）朱**取得其父亲朱**（病故）的承包份额0.3396亩；（五）黄**原土地承包份额仍保留在凤城8组，不参与罗凤*户的土地承包经营权分配；（六）朱**、朱**、朱**、朱**4人分配朱**减出的0.3396亩土地承包经营份额，每人获0.0849亩（0.3396亩4人）。朱*能一家不服被告重新作出的凤镇政处字（2014）7号行政处理决定，向凤山县人民政府申请行政复议，复议机关经复议后于于2015年2月3日作出了凤政复决字（2014）8号行政复议决定书，维持被告作出的7号行政处理决定。原告朱*能等4人仍不服，于2015年2月17日向本院提起行政诉讼，提出前述之诉讼请求。

本院认为

本院认为：本案的争议焦点是被告凤山县凤城镇人民政府作出的具体行政行为是否合法。根据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第五条的规定，人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查，即从职权、事实、程序、适用法律、目的等方面是否合法进行全面审查。本案被诉具体行政行为是被告作出的凤镇政处字（2014）7号《行政处理决定书》。根据《土地管理法》第十六条第一、二款的规定，被告对个人之间的土地使用权争议的确有权作出行政处理决定的法定职权，但本案原告与第三人之间对自家承包责任地各自使用份额发生的争议不属于一般意义上的土地使用权属纠纷，实质上是对自家所承包土地的经营权份额纠纷，应参照《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条第一、二款“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉”的规定处理。因为依据农村土地承包法的该条款规定，被告凤山县凤城镇人民政府对原告与第三人对自家承包责任地的经营权份额纠纷只享有调解的职权，不享有作出行政裁决的职权，被告应在双方当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的情况下，建议其向农村土地承包仲裁机构申请仲裁。且从被告作出处理决定所依据的《中华人民共和国土地管理法》与《中华人民共和国农村土地承包法》相比较，《土地管理法》属普通法，而《农村土地承包法》则属于特别法，依据特别法优先适用于普通法的法律适用原则，本案原告与第三人之间对自家承包责任地的经营使用份额纠纷不宜适用《土地管理法》第十六条的规定作为被告享有处理职权的依据。因此，被告不具备作出被诉行政处理决定的法定职权，被告凤城镇人民政府针对原告与第三人之间对自家承包责任田的经营使用份额争议作出的行政处理决定属超越职权范围，依法应予撤销。案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项之规定，判决如下：

裁判结果

撤销被告凤山县凤城镇人民政府于2014年9月29日作出凤镇政处字（2014）7号行政处理决定书的具体行政行为。

本案受理费50元，由被告凤山县凤城镇人民政府负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院或河池**民法院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河池**民法院。并于上诉期限届满之日起七日内预交上诉案件受理费50元（户名：广西壮族自治区河池**民法院；帐号：2098；开户行：河**行城东分理处）。逾期不交也不提出缓交申请的，则按自动撤回上诉处理。

裁判日期

二〇一五年六月二十九日