上诉人（原审原告）青海克**责任公司、青海马**限公司与被上诉人（原审被告）门源县发改局不履行法定职责二审行政判决书

审理经过

上诉人（原审原告）克**司、马**司诉被上诉人（原审被告）门源县发改局不履行法定职责一案，于2014年8月4日向门**民法院提起行政诉讼，请求判令被告作出向上级政府部门申请核准原告建设克图水电站的具体行政行为；诉讼费由被告承担。门**民法院受理后，于2014年10月9日作出（2014）门行初字第2号行政判决。**公司、马**司不服，向本院提起上诉。本院于2014年11月19日受理后，依法组成合议庭，于2014年12月29日公开开庭审理了本案。上诉人克**司、马**司委托代理人霍**、高**，被上诉人门源县发改局委托代理人王**、杨**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

原判认定，门源县人民政府与马**司签订的源合水电站项目投资经营协议书是针对源合水电站的项目投资，并非克图水电站的投资项目，协议书约定“2004年12月30日前完成项目建议书并报批，2005年5月30日前完成审批，2005年9月30日前破土动工，工期为一年”。青发改能源（2005）566号文件关于门源县源合水电站项目核准的批复规定“该项目核准有效期为2年，自2005年11月28日起，在核准文件有效期内未开工建设的，项目业主应在有效期届满30日前向青**改委申请延期，如该项目在核准文件有效期内未开工又未申请延期的，该项目核准文件自动失效”。因该源合水电站在核准期限内没有办理相关手续，也未开工建设，直至自动失效。故协议书及批复与原告诉求不符，不能证明被告门源县发改局存在不作为行政行为的事实；2008年12月2日门源县经贸局与克**司签订的克图水电站项目投资协议书约定“该公司于2010年8月底前完成项目前期工作并由发展改革部门核准，2010年10底前开工建设，否则经贸局有权收回此项目”。但克**司在约定期限内没有履行约定的内容，也没有提出延期申请，此协议自行终止。故被告不存在不作为的事实；关于克**司与马**司于2014年1月6日签订的协议书，双方同意克图水电站与源合水电站并级开发，此协议书是二原告之间签订的，不能证明在行政程序中曾经向被告提出过核准申请。

一审法院认为

原审判决认为，根据《中华人民共和国行政许可法》第二十九条规定：“公民、法人或者其他组织从事特定活动，依法需要取得行政许可的，应当向行政机关提出申请。”；最**法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第二十七条第（二）项规定：“在起诉被告不作为案件中，原告应承担举证责任”；最**法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第二款规定：“在起诉被告不作为案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出过申请的证据材料”。本案被告也不存在应当依职权主动履行法定职责和原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的情形。原告克**司、马**司在准备建设克图水电站时，没有向被告门源县发改局提出过向上级政府部门申请核准建设项目的申请，亦不能提供曾经提出过申请的证据材料，其诉求没有事实根据和法律依据，起诉被告不作为的理由不能成立。据此，依照最**法院《关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（一）项之规定，判决驳回原告青海克**责任公司、青海马**限公司的诉讼请求。

上诉人诉称

宣判后，上诉人克图公司、马**司不服，以并非没有向被上诉人提出申请，而是当多次向被上诉人提出要求作出向上级政府部门申请核准建设克图水电站的具体行政行为时，被上诉人及门源县委书记告知上诉人该项目已经被取消。但据上诉人落实该项目至今没有被青海省政府取消，经申请仍可继续开工建设。2004年12月15日，门源县人民政府与马**司签订源合水电站项目投资经营协议书后，向门源县政府递交了完整的源合水电站开工建设的所有文件，青**改委核准了该项目，准予开工建设。2008年门**贸局关于同意投资建设克图水电站的函明确克图水电站与源合水电站并级开发，上诉人已经提交过源合水电站建设的全部文件，认为不需要再重复提交申请为由，向本院提出上诉，请求撤销（2014）门行初字第2号行政判决，支持上诉人的诉讼请求，诉讼费用由被上诉人承担。

被上诉人辩称

被上诉人门源县发改局答辩认为，按照规定水电站的项目核准权在青海省发展和改革委员会，被上诉人并不具备该项目的核准权利。上诉人并没有向被上诉人提出申请，并提交相关材料，而是直接诉讼，其诉求没有法律依据。水电站项目核准按照规定，应由行政相对人准备项目可行性研究报告及批复、项目水资源论证报告及批复、项目环境影响评价报告及批复等相关材料。2004年12月，门源县人民政府与马**司签订了《青海省门源回族自治县源合水电站项目投资建设经营协议书》，马**司未按照协议约定开工，在青**改委同意项目开工建设时间延长期限内也未开工建设，致使该项目核准文件于2008年11月1日自动失效。2008年11月，门**贸局向克**司下达了《关于同意投资建设克图水电站的函》，由青海克**责任公司投资建设克图水电站，克图水电站与源合水电站并级开发。2008年12月，门**贸局与克**司签订了《青海省门源回族自治县水电站项目投资协议书》，但克**司同样未按照协议约定提交项目建设所需要提交的如环评、水土保持方案、水资源论证等相关项目核准的资料，未申请核准，也没有提出延期申请，其协议已自行终止。将源合水电站和克图水电站并级开发为新的克图水电站，源合水电站所完成的全部资料因项目名称、装机容量、建设内容、项目投资等都发生了变化，必须重新开展各项前期工作，重新申请核准。但上诉人未提交上述材料，也未向被上诉人依法提出申请，故被上诉人不存在行政不作为，其诉求缺乏事实根据和法律依据，请求被上诉人履行法定职责不符合法定条件。一审法院判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，请求依法驳回上诉人的全部上诉请求，维持一审判决，本案诉讼费用由上诉人自行承担。

本院查明

经审理查明，2004年12月15日门源县人民政府与马**司签订了《源合水电站项目投资建设经营协议书》，协议书约定“2004年12月31日前完成项目建议书并达到报批；2005年5月31日前完成项目可研并达到审查批复；2005年9月30日前开始破土动工建设，按上述时间要求必须完成项目工作任务，否则门源县人民政府有权收回此项目，同时所交的保证金不予退还，发生的一切前期费用由马**司自行承担。并规定工程期限为一年等”。2005年11月28日青**改委下发青发改能源（2005）566号文件《关于门源县源合水电站项目核准的批复》，批复规定“该项目核准有效期为2年，自2005年11月28日起，在核准文件有效期内未开工建设的，项目业主应在有效期届满30日前向青**改委申请延期，如该项目在核准文件有效期内未开工又未申请延期的，该项目核准文件自动失效”。因马**司在核准期限内没有办理相关手续，未开工建设又未申请延期，致使该源合水电站核准文件自动失效。

2008年11月18日，门**贸局向克**司下达了门经贸字（2008）119号《关于同意投资建设克图水电站的函》，“决定由克**司投资建设克图水电站，与源合水电站并级开发”。2008年12月2日门**贸局与克**司签订了《水电站项目投资协议书》，协议书约定“克**司于2010年8月底前完成项目前期工作并由发展改革部门核准，2010年10底前开工建设。如果在规定时间内完不成上述工作，门**贸局有权收回此项目，同时所交的建设保证金不予退还，所发生的一切前期费用由克**司自行承担等”。克**司在约定期限内没有履行约定的内容，也没有提出延期申请，致使协议自行终止。2010年4月15日青海省发展和改革委员会就克图水电站建设下发青发改能源（2010）295号文件，基本同意《门源县克图水电站可行性研究报告》，但上诉人并未就此向被上诉人门源县发展和改革局书面提出申请，要求其作出向上级行政部门申请核准建设克图水电站，也未提交项目建设必须提交水资源论证报告及批复、项目环境影响评价报告及批复、项目地质灾害评价报告及批复、项目水土保持方案及批复、项目设计文件及审查意见、项目电力接入系统设计及批复等相关材料。

另查明，克**司与马**司于2014年1月6日签订了协议书，双方同意克图水电站与源合水电站并级开发，两家共同开发，共同建设。庭审中，法庭经向上诉人委托代理人询问查明，水电站建设项目准予开工有批复，但是后因资金问题没有实际开工。

本案中双方争执的焦点是上诉人克图公司、马**公司是否向被上诉人门源县发展和改革局提出申请，要求其作出向上级行政部门申请核准建设克图水电站的相关证明材料；被上诉人门源县发展和改革局是否有不履行法定职责的事实。针对以上事实及案件焦点，庭审中上诉人委托代理人出示下列证据，当庭进行举证、质证。

1、2004年12月15日门源县人民政府与马龙公司签订的《源合水电站项目投资建设经营协议书》1份，欲证实双方签订的项目是长期的；

2、2005年11月28日青发改能源（2005）566号文件《关于门源县源合水电站项目核准的批复》，欲证实源合水电站和克图水电站并级开发，马**司已经提供过材料，就不需要再提交材料；

3、2008年11月18日门源县经济贸易局门经贸字（2008）第119号《关于同意投资建设克图水电站的函》，欲证实为源合水电站项目提供过完整资料，被上诉人文件同意并级开发的事实；

4、2014年1月16日协议书1份，欲证实青海马**限公司与青海克**责任公司经协商同意克图水电站与源合水电站并级开发项目。

被上诉人委托代理人对上诉人委托代理人出示的门源县人民政府与马**司签订的协议书证明方向不予认可，质证认为该证据与本案缺乏关联性，上诉人并未向相关部门申请核准。同时未按协议约定完成项目报批，也未动工建设，其相关权利已经丧失；对《关于门源县源合水电站项目核准的批复》关联性和证明方向不认可，质证认为该文件的有效期是两年，截至2007年12月27日文件已失效；对《关于同意投资建设克图水电站的函》，质证认为该证据不能证明被上诉人存在行政不作为的事实；对马**司与克**司两家签订的协议书不予认可，质证认为该协议书是二当事人签订的，与被上诉人行政不作为无关联性。

对以上证据经质证法庭认为，马**司与克**司二上诉人虽然先后两次与门源县人民政府、门**贸局签订了水电站建设项目协议书，但均未在协议约定的期限内开工建设及履行相关报批审查，致使协议失效。故上诉人委托代理认为双方签订的建设项目是长期的质证意见不能成立；对于上诉人委托代理认为在青**改委《关于门源县源合水电站项目核准的批复》下发后，马**司已经提交过申请及相关材料，但又不能向法庭提供证据证明曾经向被上诉人及有关部门提交过申请及相关材料，故对其质证意见不予支持；对于马**司与克**司签订的同意克图水电站与源合水电站并级开发，两家共同开发，共同建设协议书，法庭认为，该协议签订于2014年1月16日，为该两家公司所签订，缺乏证明效力，且水电站建设项目早已因上诉人的原因被收回，故不予支持。

本院认为

综上所述，本院认为，上诉人马**司、克**司在水电站开发建设项目中，首先应当按照协议约定完成报批、审查批复及按期破土动工等工作。同时，根据《中华人民共和国行政许可法》有关规定，依法及时向行政机关提出申请核准。但后因上诉人的原因致使建设项目被收回、批复文件失效。上诉人也没有证据证明曾向被上诉人提交过向上级政府部门申请核准建设项目的申请。上诉人门源县发改局无不履行法定职责的事实及理由。故上诉人马**司、克**司提出已向门源县政府递交了完整的源合水电站开工建设的所有文件，门**贸局决定克图水电站与源合水电站并级开发，因此认为不需要再重复提交申请的上诉理由不成立。一审判决事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，判决并无不当，应予以维持。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

一、二审案件受理费各50元，均由上诉人马**司、克**司承担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年一月十五日