博尔塔**土资源局与新疆**限公司、阿拉**水牧局确认具体行政行为违法及行政赔偿纠纷二审行政判决书

审理经过

上诉人博尔塔拉蒙古自治州国土资源局（以下简称州国土局）因与被上诉人新疆**限公司（以下简称国**司）、原审第三人阿拉**水牧局确认具体行政行为违法及行政赔偿一案，不服博乐市人民法院（2014）博行初字第25号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院于2015年3月24日受理后，依法组成由审判员卓*担任审判长，审判员陈**、宇**参加的合议庭，于2015年4月13日公开开庭进行了审理，书记员莫**担任法庭记录。上诉人州国土局的委托代理人蔡自强、盛*，被上诉人国**司的委托代理人陈*，原审第三人阿拉**水牧局的委托代理人阿**再可喜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审法院经审理查明，一、2008年4月19日，国**司通过博州博**任公司以170万元价格竞得州国土局委托拍卖的阿拉山口砂石料矿1号标的1号矿采矿权并为此支付拍卖款170万元及佣金8.5万元。州国土局随后向国**司颁发了6527000800004号中华人民共和国采矿许可证（期限：2008年1月至2010年12月，矿区面积5.21平方公里）。二、2009年3月25日，阿拉山口国**司向州国土局阿**分局出具《证明》说明，该公司因2008年阿拉山口砂石料需求量小因而未开采。2009年8月26日，案外人**飞贸易公司与阿拉山口国**司共同向州国土局提出申请，说明上述两公司高价取得采矿权后，因市场有限且邻近的托里县又挂牌以较低价格出让阿拉山口附近砂石料矿，导致两公司无法经营面临倒闭，请求解决该问题。同年9月15日，上述两公司再次共同以相同原因向州国土局提出申请，请求将开采期限延期三年。州国土局在上述证到期后，因国**司在前期颁发的采矿证期限内没有实际开采，又就上述砂石料矿于2011年1月12日向国**司续发了C6527002011017130104057号采矿许可证（期限：2011年1月13日至2014年1月13日），国**司又向州国土局缴纳矿产使用费16500元、办证登记费200元，合计16700元。另外，州国土局收取国**司地环保证金2万元。三、本案所争议矿区于2004年已被林业局确定为公益林用地，林业局经向新疆维吾尔自治区林业厅报批，2010年开始实施公益林项目，州国土局向国**司出让的本案争议矿区与公益林项目用地大部分重合。2011年6月23日，州国土局给博州人民政府上报了《关于新疆国**任公司阿拉山口1号砂石料矿有关问题的情况反映及处理意见的请示》，在该文中说明了拍卖本案采矿权在前，而林业部门实施营造林项目在后的情况，建议请博州人民政府协调州林业部门在2010年营造林圈定的网围栏范围内同意国**司开采没有植被的砂石料矿，但没有结果。林业局在前期口头通知国**司禁止采矿，在2011年9月29日、10月13日、10月25日三次书面通知国**司办理本案争议矿区征占用林地手续，国**司拒绝签收。但国**司只认可收到口头禁止开采的通知，不认可收到上述三份书面通知，亦没有向林业部门提交办理征占用林地手续的申请。四、因林业局的行政阻碍，原告通过合法程序取得了采矿权，由于被告自身原因，致使国**司在采矿权证续期内，无法正常经营。被告拍卖有瑕疵的资源，给原告造成巨大损失为由，向博州**法院提起民事诉讼，要求1、解除原、被告之间于2008年4月19日签订的采矿权出让合同；2、被告返还拍卖价款170万元；3、被告返还已支付费用13.6万元；4、被告支付利息289170元；5、被告承担各种费用。经开庭审理，博**院于2012年7月16日作出（2012）博中民二初字第4号民事判决书，判决：1、解除新疆**限公司与博尔塔拉自治州国土资源局之间的采矿权出让合同；2、被告博尔塔拉蒙古自治州国土资源局于本判决生效后十日内向原告新疆**限公司返还已交纳的砂石料矿采矿权拍卖价款170万元；3、被告博尔塔拉蒙古自治州国土资源局于本判决生效后十日内向原告新疆**限公司返还已交纳的其他费用3.67万元（矿产使用费1.65万元、办证登记费200元、地环保证金2万元）；4、被告博尔塔拉蒙古自治州国土资源局于本判决生效后十日内向原告新疆**限公司赔偿已支付的拍卖佣金8.5万元；5、被告博尔塔拉蒙古自治州国土资源局于本判决生效后十日内向原告新疆**限公司赔偿利息损失281137.5元；6、驳回原告新疆**限公司的其他诉讼请求。宣判后，被告博尔塔拉蒙古自治州国土资源局对该判决不服，遂向新疆维吾尔自治区高级人民法院提起上诉，高院以州国土局以拍卖方式向竞买人国**司出让采矿权并向国**司颁发采矿许可证的行为，是一种行政许可行为，该行为并非平等主体之间的民事行为，并非民事法律关系中的合同关系，本案不属于人民法院所应受理的民事案件的范围，原审法院以民事纠纷受理以合同予以审理不当，遂于2013年2月6日作出（2012）新民二终字第80号民事裁定书，裁定：1、撤销新疆维吾尔自治区博尔塔**级人民法院（2012）博中民二初字第4号民事判决；2、驳回国**司的起诉。宣判后，原告国**司以行政救济方式向本院提起行政诉讼。

一审法院认为

原审法院认为，双方争议焦点有三个，第一个焦点问题，原告起诉是否已超过法定期限。同时该解释第四十一条之规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过两年。虽然原告知道被诉具体行政行为的内容，但被告未举证证明被告曾告知原告诉权或者起诉期限，因此对原告的起诉期限的审查不适用《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条的规定，即公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外，而应适用《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十三条之规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过两年。本案中，原告不服被诉具体行政行为，于2012年2月17日向博州**法院提起民事诉讼至2013年2月6日高院民事二审裁定生效期间，该案一直作为民事案件在处理，该案的行政起诉期限应从2013年2月6日民事二审裁定生效之日开始计算。因此，原告起诉并未超过两年的起诉期限。第二个争议焦点问题，原告主张的因被告拍卖行为违法而导致的损害赔偿应否由被告赔偿。因本案争议的砂石料矿区，在2004年已被林业部门确定为公益林用地，在2010年开始实施公益林项目，矿区大部分与上述公益林项目范围重合。作为出让人的州国土局应具有保证出让的标的无瑕疵并能使合同相对人实现合同目的的义务，但在合同履行过程中，因林业局禁止开采，国**司不能有效行使有偿取得的采矿权，虽然州国土局给国**司续发了采矿权证，但时至国**司在有效的期限内仍无法对该矿实施开采，州国土局对此应承担相应的违约责任。根据《中华人民共和国拍卖法》第六十一条规定：“委托人、拍卖人未说明拍卖标的瑕疵，给买受人造成损害的，买受人有权向拍卖人要求赔偿，属于委托人责任的拍卖人有权向委托人追偿”。因本案争议的采矿权不能实施的主要原因系林业局禁止国**司采矿，故对国**司要求州国土局返还采矿权拍卖价款170万元、矿产使用费1.65万元、办证登记费200元、地环保证金2万元予以支持。因州国土局违反合同约定，由此给国**司造成的拍卖佣金8.5万元应当向国**司赔偿；对国**司主张国土局赔偿利息按（拍卖价款170万元＋拍卖佣金8.5万元）年利率5.25%6年的损失为562275元。对原告主张的其他费用未提供相应证据予以证实，不予支持。综上，被告州国土局在向原告国**司颁发采矿权许可证的行政行为虽然违法，但该采矿权许可证期限已届满，且不具有可撤销内容，故应确认该具体行政行为违法。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条第一款、《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项、《最**法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、确认被告博尔塔拉蒙古自治州国土资源局向原告新疆**限公司颁发的证号6527000800004中华人民共和国采矿许可证及C6527002011017130104057号采矿许可证的具体行政行为违法；二、被告博尔塔拉蒙古自治州国土资源局于本判决生效后十日内向原告新疆**限公司返还已交纳的砂石料矿采矿权拍卖价款170万元；三、被告博尔塔拉蒙古自治州国土资源局于本判决生效后十日内向原告新疆**限公司返还已交纳的其他费用3.67万元（矿产使用费1.65万元、办证登记费200元、地环保证金2万元）；四、被告博尔塔拉蒙古自治州国土资源局于本判决生效后十日内向原告新疆**限公司赔偿已支付的拍卖佣金8.5万元；五、被告博尔塔拉蒙古自治州国土资源局于本判决生效后十日内向原告新疆**限公司赔偿利息损失562275元，［（拍卖价款170万元＋拍卖佣金8.5万元）年利率5.25%6年］；六、驳回原告新疆**限公司的其他诉讼请求。本案案件受理费50元，由被告博尔塔拉蒙古自治州国土资源局负担。

上诉人诉称

宣判后，上诉人州国土局不服原审法院上述判决，向本院提起上诉称，一、原审判决审非所诉，却判其所请，剥夺州国土局的诉讼权利，应予纠正。（一）原审庭审争议焦点州国土局向国**司颁发两个采矿许可证的行政行为是否合法，但在原审判决中争议焦点却为国**司主张的因州国土局拍卖行为违法而导致的损害赔偿应否由州国土局赔偿，与国**司在原审主张不一致。（二）审查具体行政行为违法，应当依据《行政诉讼法》第五十四条“主要证据不足的；适用法律、法规错误的；违反法定程序的；超越职权的；滥用职权的；被告不履行或者拖延履行法定职责的；行政处罚显示公正的。”规定的七条审查标准进行。本案中，州国土局颁发采矿许可证的行政行为不存在上述情形。（三）原审超越国**司诉请及庭审范围审查拍卖行为，州国土局认为：1、即便针对州国土局拍卖行为进行审查，亦不存在《行政诉讼法》第五十四条规定的七条审查标准的情形。2、原审依据《拍卖法》第六十一条第一款之规定判决，既违反了该条款规定的索赔规则，且未查清与该规定所对应的事实依据。首先、2004年本案争议的砂石料矿区被确定为公益林的事实始终没有查清，即便该事实存在，林业局于2009年至2013年阻止采矿的行政行为也没有法律依据。其次、第三人于2010年实施公益林项目时州国土局的拍卖行为早已发生，不能成为拍卖行为违法的理由，且拍卖行为是否违法应当遵循上述的七个标准。第三、判决内容表明，矿区有部分区域并未与公益林项目重合，原审中州国土局也举证证明国**司行使其采矿权，采挖销售砂石料的事实，且国**司未充分行使采矿权的原因也并非全在于林业局的行为，实际上国**司起诉根本原因是转嫁其决策失败及市场竞争不利的后果。第四、即便拍卖标的有瑕疵，国**司依法应向拍卖人博源拍卖公司主张赔偿请求。3、针对拍卖标的存在瑕疵请求赔偿，也已超过诉讼时效期间。《拍卖法》第六十一条第三款规定，因拍卖标的存在瑕疵未声明的，请求赔偿的诉讼时效期间为一年，自当事人知道或者应当知道权利受到损害之日起计算。国**司知道阿拉山口林业局禁止其采矿时间为2009年，自2009年起至国**司于2012年2月17日提起民事诉讼，已超过法定诉讼时效期间。二、原审已查明国**司在持有采矿权期间的采挖事实，却判决返还全部拍卖价款和相关费用，损害了国家利益。州国土局提供证据证明国**司采挖销售矿产品的事实，原审法院认定证据的内容真实、形式合法，与本案有关联，并确认为有效证据。故原判决内容与其查明事实相互矛盾，应予纠正。三、利息损失属于间接损失，依法不属于行政赔偿范围，原审判决支持利息损失违反法律规定。《国家赔偿法》第三十六条第一款第八项规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。利息损失属于可得利益的丧失，属于间接损失，不属于行政赔偿范围。四、原判决确认州国土局向国**司颁发两个采矿许可证的具体行政行为违法，该结论在原审判决中并未阐述事实及法律依据。原审法院判决的法律依据为《国家赔偿法》第四条、《行政诉讼法》第六十七条第一款、《最**法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第五十七条第二款第（二）项、最**法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条，上述法律规定均不是确认被诉行政行为违法的法律依据。且原判决未对州国土局颁发两证的行政行为违法的事实做任何阐述。五、原审判决对本案所涉拍卖行为的相关事实未能查清，依据不足。博**院（2012）博中民二初字第4号案件中林业局提供的证据为三份文件复印件，分别是《转发自治区林业厅〈关于对博州2009年度重点公益林营造林作业设计的批复〉的通知》（博州天保字（2010）10号）、《关于对博州2009年度重点公益林营造林作业设计的批复》（新林计字189号）以及《关于报送2009年重点公益林营造林作业设计的通知》。上述文件发文均在州国土局于2008年拍卖本案所涉采矿权之后，故不能证明第三人所述2004年本案所涉区域已经成为公益林，更不能证明已经成为国家级公益林。另外，因第三人与本案的处理结果有利害关系，即如果其禁止开采事实及法律依据不足，则其行政行为违法，应当承担法律责任，因此，仅凭第三人的陈述不能认定该事实，其应当提供2004年本案所涉区域已经成为公益林的批复文件等证据材料。根据《国家林业局、财政部重点公益林区划界定办法》、《重点公益林认定核查办法》，重点公益林需经国家林业局、财政部审核认定。国**司在原民事案件及本案中均提供一份公益林设计图复印件，用以证明本案所涉区域于2004年被设置为国家级重点公益林。因该证据为复印件，证据形式不符合要求，无论从时间还是内容上均无法证明前述事实。综上所述，原判决认定事实有误，请求二审法院撤销原判决，依法驳回国**司的起诉或诉讼请求并承担本案诉讼费用。

被上诉人辩称

被上诉人国**司辩称，一、州国土局认为原审判决审非所诉，却判其所请，剥夺其诉讼权利的观点以及对所谓争议焦点的顺序进行纠缠，实属混淆概念，无理缠诉。本案系以拍卖的方式进行行政许可的案件。高级法院民事裁定书对该案的性质已做了明确定性，在该案中要确定州国土局颁发两个采矿证的行为是否合法，对拍卖行为是否违法进行审查是其中的一个方面，作为行政诉讼案件，人民法院对该行政行为是否合法进行全面审查，完全符合行政诉讼审理的原则。二、本案并未超过法定起诉期限。1、本案系行政诉讼案件，当事人要求行政赔偿的前提是先确认行政行为的违法，相关起诉期限也应当按照行政诉讼的相关规定确认。州国土局在民事诉讼中反复纠缠本案应属行政诉讼案件，在高级法院确认本案属行政诉讼案件后，在行政诉讼案件中又以拍卖法及民商事的相关规定要求适用《拍卖法》，其观点前后矛盾。2、国**司起诉并未超过法定诉讼时效期间。首先、国**司的采矿许可证有效期为2008年1月至2012年12月，经二次延续自2011年1月至2014年1月13日，该具体行政行为一直在持续，并未中断，国**司起诉的是州国土局颁发采矿许可证的具体行政行为，而非林业局的干涉行为，所以行政诉讼时效应从采矿许可证有效期延续终止日起算。其次、即使不按采矿许可证有效期延续终止日起算，也应当自国**司第一次提起民事诉讼后经过二审审理，最终高院作出撤销原判决的裁定书，诉讼时效一直处于中断状态，时效起算时间应当为高院作出民事裁定书之日，即2013年2月6日。三、州国土局颁发采矿许可证的具体行政行为违法。1、州国土局颁发及延续采矿许可证的具体行政行为内容违法。首先、《森林法实施条例》第十六条第二项规定，占用或者征用林地面积70公顷以上，由**务院林业主管部门审核。据此，州国土局无权处置本案面积为521公顷的林地，州国土局组织拍卖并颁发采矿许可证的具体行政行为系超越其权限范围的违法行为。其次、本案涉及的521公顷矿区被认定为阿拉山口国家重点公益林封育范围之内，除了有公益林设计图，更有州国土局提供的《关于新疆国**任公司阿拉山口1号砂石料矿有关问题的说明》，证明阿拉山口重点公益林管护工作早在2004年就开始实施，国**司的采矿区就位于公益林范围内。再次、《新疆维吾尔自治区国家级公益林管护办法》第十条规定，禁止在国家公益林内开垦林地、采石、采矿等行为。故州国土局的行为不符合我国相关法律规定，违法拍卖了法律不允许开采的公益林用地，该具体行政行为违法。2、州国土局颁发及延续采矿许可证的具体行政行为程序违法。《森林法实施条例》第十六条第一项规定，开采矿藏需要占用征用林地的，用地单位应当向县级以上人民政府林业主管部门提出用地申请，未经林业主管部门审核同意的，土地行政主管部门不得受理建设用地申请。故州国土局在未征得林业局审核同意就单方挂牌拍卖，程序上不符合法律规定。四、国**司并未采挖涉案地点的矿产，现场可以为证。退一步讲，即便有局部采挖也并不能成为州国土局行政行为违法和拒绝承担赔偿责任的抗辩理由。五、国**司要求州国土局返还拍卖款及费用有事实和法律依据。国**司是基于对州国土局国家行政机关身份的信任，通过合法拍卖取得采矿权，并按照合同及时足额缴纳了拍卖款以及相关费用，诚实履行义务，却由于州国土局的违法行为无法进行开采，不能实现合同目的，交纳的182.17万元资金无法收回，造成国**司资金链断裂经济严重受损。国**司现仅做最低要求，请求退还州国土局违法拍卖的获得拍卖款，并未要求赔偿其他损失，此要求合情合理。且国**司支付的款项为经营性资金，也属于国**司的经营成本，利息不属于可得利益而属于直接损失。资金占用时间自从2008年4月28日至2014年4月30日长达六年之久，合计562275元完全合理。综上所述，原判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。

第三人阿拉**水牧局辩称，本案与第三人阿拉**水牧局无关。

本院查明

二审经审理查明，一、2008年4月2日，州国土局作出博州国土资字（2008）55号关于呈送阿拉山口口岸砂石料矿产资源进行公开拍卖的请示文件，向博州政府请示以公开拍卖方式出让涉案矿区采矿权，并附送《新疆阿拉山口口岸砂石料矿产资源管理开发工作方案》和阿拉**理委员会于2008年4月2日做出《答复关于上报阿拉山口口岸砂石料矿产资源开发实施方案的报告的函》，函中注明阿**口岸委同意拍卖阿拉山口砂石料厂经营权。2008年4月18日，在博州政府请示处理单上相关州领导签字批示同意拍卖。二、国**司于2008年8月15日，10月1日，2009年8月26日以因矿产需求量少以及市场有限且邻近的托*挂牌以低价出让阿拉山口附近少石料导致公司经营面临倒闭并未进行开采为由提出申请退还涉案矿区采矿权，并退还其竟买款。2009年9月15日，国**司向州国土局申请延期开采权三年。2009年9月17日，博州国**山口分局作出阿国土资字（2009）34号关于申请阿拉山口砂石料场采矿权延期的请示，认为国**司反映情况属实，现申请州国土局进行核实。三、2009年8月18日，新疆维吾尔自治区林业厅作出新林计字（2009）510号关于报送2009年重点公益林营造林作业设计的通知，通知编制报送重点公益林营造作业设计有关事项。2010年2月，阿拉山口林业局向博州林业局下发阿**（2010）8号关于呈送新疆阿拉山口口岸2009年重点公益林营造林作业设计的报告并请求审示。

二审另查明，原审第三人博尔塔拉蒙古自治州阿拉山口林业局更改为阿拉山口市农林水牧局。

本院二审审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。

本院认为

本院认为，根据《行政诉讼法》第五条规定，人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。根据国**司起诉请求及双方当事人的争点，本案应当对州国土局的具体行政行为进行审查。国**司认为涉案矿区系国家公益林营造林项目地，州国土局拍卖有瑕疵的资源给国**司造成损失，请求确认州国土局向国**司颁发的两个采矿许可证的具体行政行为违法并要求返还拍卖款及各项费用。首先、各方当事人均未提供涉案矿区于2004年已被确定为公益林用地的相关批准文件，上诉人州国土局于2008年4月19日拍卖采矿权时，涉案矿区并未被确定为国家公益林项目。原判决认定涉案矿区2004年已被林业局确定为公益林用地无事实依据。其次、在2008年1月至2010年12月第一个采矿期内，被上诉人国**司向上诉人州国土局提出三次申请，均以矿产需求量少以及市场有限，公司经营面临倒闭并未进行开采为由，申请退还采矿权。在该采矿期内，林业局亦未禁止被上诉人国**司进行开采。且国**司于2009年9月15日向州国土局申请将开采期限延期三年，依其申请，州国土局向国**司续发第二份采矿许可证，将国**司的采矿期延续至2014年1月，而国**司亦向州国土局缴纳了相关费用。在第二个采矿期内，林业部门三次向国**司发出书面通知要求其办理矿区征占用林地相关手续并进行采矿，但国**司拒绝签收通知书并不予办理。上诉人州国土局依据《行政许可法》的相关规定，以拍卖方式向被上诉人国**司出让采矿权，并依法向其作出准予行政许可的决定，颁发采矿许可证。综上，上诉人州国土局以拍卖方式向被上诉人国**司出让采矿权并向其颁发采矿许可证的行政行为合法。故被上诉人国**司要求确认上述行政行为违法的诉讼请求，本院不予支持。因上诉人州国土局的行政行为合法，故被上诉人国**司主张赔偿的请求无事实依据，不能成立。经本院审判委员会2015年5月19日讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项、最**法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第四项之规定，判决如下：

二审裁判结果

一、撤销博乐市人民法院（2014）博行初字第25号行政赔偿判决书；

二、驳回被上诉人新疆**限公司的诉讼请求。

一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，由被上诉人新疆**限公司负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年五月二十二日