执行案例

审理经过

原告宋**不服被告莆田市公安局荔城分局治安行政处罚一案，于2015年2月15日向本院提起行政诉讼。本院于同月25日立案受理后，于同月28日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年3月31日公开开庭审理了本案。原告宋**、被告莆田市公安局荔城分局的委托代理人谢**、柯**等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

被告莆田市公安局荔城分局于2014年10月23日对原告作出莆公荔（黄石）行罚决字（2014）01113号《行政处罚决定书》，内容为：2014年10月21日，宋**在北京市中南海周边进行非正常上访，扰乱了公共场所秩序被北京市公安局府右街派出所训诫并于2014年10月23日遣送回莆田。以上事实有林**的询问笔录、宋**的询问笔录、训诫书、信访局处置函等证据证实。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，决定对宋**处以行政拘留十日。被告于2015年3月4日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：1、受案登记表，证明报案时间及受理时间；2、受案回执，证明履行告知职责；3、被传唤人家属通知书，证明依法履行告知义务；4、行政案件权利义务告知书，证明告知当事人权利义务；5、公安行政处罚告知笔录，证明依法对当事人告知行政处罚的事实、理由、依据；6、行政处罚审批报告，证明行政处罚审批经过；7、公安行政处罚决定书，证明处罚决定书及其送达经过；8、行政拘留执行回执，证明行政拘留已执行；9、行政拘留家属通知书，证明依法履行告知义务；10、宋**询问笔录，证明民警于2014年10月23日对宋**进行询问；11、林**询问笔录，陈述其移送关于宋**于2014年10月21日进京非正常上访情况的材料及接收宋**被遣送回莆田的经过；12、陈*询问笔录，陈述其移送关于宋**于2014年10月21日进京非正常上访情况的材料及接收宋**被遣送回莆田的经过；13、户籍身份材料及前科资料，证明当事人身份及前科情况；14、荔信处置函（2014）18号，证明荔城区人民政府信访局“关于移送依法处置黄石镇非正常上访人员的函”；15、“训诫书”（当庭提供予原告校对质证），证明宋**于2014年10月21日进京非正常上访被北京警方训诫；16、法律依据：《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项。

原告诉称

原告宋**诉称：2014年10月23日，被告以莆**（黄石）行罚决字（2014）01113号《行政处罚决定书》，对原告处行政拘留十日，该处罚决定缺乏事实依据和法律依据，严重违法，依法应予撤销。理由为：1、认定“2014年10月21日，宋**在北京市中南海周边进行非正常上访，扰乱了公共场所秩序”无事实依据。北京市公安局西**分局的（2015）第265号-回《登记回执》和西*（2015）第421号-不存《政府信息不存在告知书》，证实原告没有进行非正常上访、扰乱公共场所秩序。2、认定原告“被北京市公安局府右街派出所训诫”纯属捏造。北京市公安局西城分局的政府公开信息中并无体现训诫记录。退一步讲，即使存在所谓的训诫，也并不等于其实施违法行为或证明其违法。3、认定“于2014年10月23日被遣送回莆田”更是违法和荒唐。原告既没有非正常上访，也没有扰乱公共场所秩序，根本不存在被遣送回来的事实。4、“莆田市荔城区黄石镇人民政府工作人员将原告扭送至莆田市公安局黄石派出所，要求公安机关立案查处”的行为明显带有严重的权利干预色彩，是对信访人员的打击报复，是严重违法。5、处罚依据不足。被告没有对原告作询问笔录，该询问笔录内容造假。所谓林**、陈*询问笔录也完全不真实、不合法，依法不能采信。因为他们不是所谓违法行为的目击者，不属适格证人，且其身份与原告之间存在利害冲突，只能证明他们从黄石高速路口接到原告这一事实。6、处罚不能成立。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条的规定，被告没有履行告知义务，其处罚决定依法不能成立。7、处罚违反管辖规定。根据《中华人民共和国行政处罚法》和《公安机关办理行政案件程序规定》的规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件，违法行为地公安机关在移交前应当及时收集证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作。”北京公安机关既无将原告移交被告管辖处理，也无对原告的所谓违法行为进行收集取证，根据规定，被告无权管辖，更不应处罚原告。为此特故提起诉讼，请求依法撤销被告作出的行政处罚决定。原告提供的证据：1、身份证复印件一份，证明原告主体适格；2、莆**（黄石）行罚决字（2014）01113号《行政处罚决定书》复印件一份，证明原告被拘留的事实；3、莆政行复（2015）8号《行政复议决定书》复印件一份，证明原告提出行政复议。当庭提供的证据4、西**分局（2015）第265号-回《登记回执》、西*（2015）第421号-不存《政府信息不存在告知书》，证明原告于2014年10月21日并没有在北京市中南海周边非正常上访、扰乱公共场所秩序被北京市公安局西城分局府右街派出所查获、训诫、立案、遣回和移交被告处理。

被告辩称

被告莆田市公安局荔城分局辩称：一、本案事实清楚、证据充分。2014年10月21日上午，宋**在北京**周边非正常上访时被北京市公安局西城分局府右街派出所执勤民警巡逻发现，后经现场告诫后宋**被北京市公安局遣送回莆田原籍。2014年10月23日8时许，莆田市荔城区黄石镇政府工作人员陈*、林**将宋**扭送至被告受理。二、对宋**处以行政拘留十日的处罚决定是适当的。2011年以来，宋**多次到北京**周边等地区非正常上访，扰乱公共秩序，多次被公安机关行政处罚。2014年10月21日，宋**又到北京**周边非正常上访，其行为已构成扰乱公共秩序，被告根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，依法对宋**处以行政拘留十日的处罚决定是适当的。综述，本案事实清楚、证据确凿充分、定性准确、处罚适当、程序合法，请求法院维持被告作出的行政处罚决定。

当事人提供的证据、依据在法庭上出示，并经庭审质证。各方意见如下：（一）原告对被告提供的证据、依据质证认为：1、对莆公荔（黄石）行罚决字（2014）01113号《行政处罚决定书》的合法性及内容的真实性、关联性有异议。认为其没有从事非正常上访及受北京市公安机关训诫、遣送的事实，被告的《处罚决定书》中所依据的证据不足以证明原告有非正常上访和扰乱公共场所秩序的行为，被告的认定没有事实依据，处罚程序违法，且违反管辖权规定，所作出的处罚决定是违法的。2、对《呈请公安行政处罚审批报告》及《行政案件权利义务告知书》、《行政拘留家属通知书》的合法性、真实性均有异议。认为其没有非正常上访和扰乱公共秩序的违法行为，对原告的处罚审批是违法错误的，该审批报告是被告为诉讼事后补做应付而造假的，且被告没有履行告知权利义务及通知家属，不能证明被告程序的合法。3、对《受案登记表》、《受案回执》、“宋仲英”的《询问笔录》、“林**”“陈*”的《询问笔录》、《扭送通知书》、《行政处罚告知笔录》、《接受证据清单》、荔信处置函（2014）18号《函》及《训诫书》的合法性、真实性、关联性均有异议。认为林**、陈*不是被害单位，无权报案，被告受案登记不合法；其询问笔录没有内容及其提供的《登记回执》和《政府信息不存在告知书》，无法证明存在非正常上访的违法行为。同时，“处置函”不能成为认定原告存在或实施违法行为的证据。原告没有收到北京市公安机关出具的《训诫书》，该《训诫书》没有日期、编号、签名，其来源不具有合法性和真实性，不能证明其在北京市中南海周边扰乱了公共场所秩序。被告处罚时没有依法履行处罚前的告知义务，程序违法。4、《违法犯罪经历查询情况表》与本案无关，不能证明被告对原告处罚的合法性，更不能证明原告在本案中有存在或实施违法行为，原告保留另案提起诉讼或申诉的权利。（二）被告对原告提供的证据无异议。

经庭审质证，本院对原、被告提供的证据作如下确认：被告提供的证据中，虽然原告以沉默作答且没有在询问笔录及有关文书材料上签名确认，但证据中均有记载时间、地点以及内容，可以体现被告履行行政处罚的程序事实，与本案的具体行政行为具有关联性，可以体现证据的客观真实，其合法性并不因原告的否认而失去证据的效力，故证据是合法有效的，可以作为被告依据法定程序对原告进行行政处罚的依据。原告提供的《政府信息不存在告知书》，虽然该证据体现其申请获取的信息内容不存在，但该证据的出具主体与本案被告作出行政处罚所依据的训诫书的出具主体不符，与本案具体行政行为不具关联性，本院不予采信。

本院查明

经审理查明，2014年10月21日11时42分，原告宋**在北京市中南海周边非正常上访而被北京市公安局西城分局府右街派出所作出《训诫书》，告知中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集，应该到相关的信访接待部门去反映自己的问题。对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律规定予以处理。2014年10月23日8时10分，莆田市公安局黄**出所接到黄石镇人民政府工作人员林**报案，称2014年10月21日，宋**在北京市中南海周边进行非正常上访，扰乱了公共场所秩序被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫并遣送回莆田。同时移交派出所的还有：北京市公安局西城分局府右街派出所对原告宋**的《训诫书》和莆**城区人民政府信访局的荔信处置函（2014）18号《关于移送依法处置黄石镇宋**、朱**进京非正常上访的函》。黄**出所经受案登记后，在分别告知报案人及原告宋**的行政案件权利义务后进行询问调查，被告根据原告的违法事实，在告知原告拟对其行政处罚的事实、理由、依据及原告不提出陈述和申辩之后，作出莆公荔（黄石）行罚决字（2014）01113号《行政处罚决定书》，决定对宋**处以行政拘留十日的处罚。同日，将原告送至莆田市拘留所实施行政拘留。2014年12月19日，原告宋**向莆田市人民政府申请行政复议。2015年2月11日，莆田市人民政府以莆政行复（2015）8号《行政复议决定书》，决定维持莆公荔（黄石）行罚决字（2014）01113号《行政处罚决定书》。为此，原告不服诉至本院，要求撤销该《行政处罚决定书》。

另查实，原告宋**曾于2011年6月30日、2012年3月7日、2012年5月1日、2013年3月13日因扰乱公共秩序被行政处罚。

本院认为

本院认为，本案的争议焦点在于：一、原告是否扰乱公共场所秩序？2014年10月21日，原告宋**在北京市中南海周边非上访区域滞留、走访，被北京市公安局西城分局府右街派出所给予训诫，其行为已对北京市中南海周边的公共场所秩序造成一定程度的负面影响，可以认定原告的行为扰乱了公共场所秩序。二、训诫书能否作为行政处罚的事实依据，原告提供的“政府信息不存在告知书”能否证明本案的“训诫书”不存在的问题。《信访条例》第十八条、第二十条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。北京市中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集。原告的非正常上访行为违反了《信访条例》的规定，扰乱了公共场所秩序。原告庭审时提供的“政府信息不存在告知书”，该份证据是原告向北京市公安局西城分局申请政府信息公开的，而本案的训诫书是北京市公安局西城分局府右街派出所作出的，原告申请政府信息公开的主体错误，所以，“政府信息不存在告知书”不能否定训诫书的存在。被告根据北京市公安局西城分局府右街派出所作出的训诫书，依法对原告作出拘留的行政处罚，事实清楚，证据充分。三、被告对原告在北京的违法行为是否有管辖权？根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款之规定，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。尽管本案违法行为发生在北京市，但被告莆田市公安局荔城分局作为违法行为人居住地的公安机关认为由其管辖更为适宜，且违法行为发生地的相关公安机关对此并无异议，故被告对本案应具有管辖权。四、被告对原告作出的行政处罚决定是否合法？宋**的行为可以定性为扰乱公共场所秩序，被告根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，对其处以行政拘留十日，符合法律规定，亦未违反法定程序。

综上，公民有不同的利益诉求，利益诉求要通过正常有序的渠道，合法合理地表达，对此，有关行政机关或者相关单位应切实增强依法行政意识，积极正面回应社会公众的现实关切。本案原告的利益诉求应通过合法渠道、采取合法方式向有关单位表达，不能违反《信访条例》的规定，在非上访区域滞留、走访进行非正常上访，扰乱公共场所秩序。原告的违法行为已被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫并遣送回居住地。被告作为原告居住地的公安机关，依法享有对原告违法行为进行行政处罚的法定职权。原告宋**以被告作出的行政处罚决定无事实和法律依据且程序违法为由，请求撤销该行政处罚决定的主张缺乏依据，不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：

裁判结果

驳回原告宋**要求撤销被告莆田市公安局荔城分局于二〇一四年十月二十三日作出的莆公荔（黄石）行罚决字（2014）01113号《行政处罚决定书》的诉讼请求。

本案案件受理费人民币50元，由原告宋**负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于福建省莆田市中级人民法院。

裁判日期

二〇一五年五月十一日