陈**与莆田市公安局荔城分局治安行政处罚一审行政判决书

审理经过

原告陈文革不服被告莆田市公安局荔城分局治安行政处罚一案，于2015年3月24日向本院提起行政诉讼。本院于2015年3月30日受理后，于2015年4月3日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年4月24日公开开庭审理了本案。原告陈文革、被告莆田市公安局荔城分局的委托代理人刘**、柯**等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

被告莆田市公安局荔城分局于2015年3月4日对原告作出莆公荔（黄石）行罚决字（2015）00081号《行政处罚决定书》，内容为：2015年3月4日，陈**因为之前到北京上访被黄石镇镇干部扭送到黄**出所。镇干部提供荔城区信访局处置函及陈**2014年9月21日在北京天安门周边非正常上访的训诫书。以上事实有林**、张**的陈述笔录、陈**的训诫书等证据证实。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）第二十三条第一款第（二）项及第二十条第（四）项之规定，现决定对陈**处以行政拘留十日。被告于2015年4月10日向本院提供了作出被诉行政行为的证据、依据：1、受案登记表，证明报案时间和受理时间；2、受案回执，证明受案回执；3、被传唤人家属通知书，证明依法履行告知义务；4、行政案件权利义务告知书，证明告知当事人权利义务；5、公安行政处罚告知笔录，证明依法对当事人告知行政处罚的事实、理由、依据；6、行政处罚审批报告，证明行政处罚审批经过；7、公安行政处罚决定书，证明处罚决定书及其送达经过；8、行政拘留执行回执，证明行政拘留已执行；9、行政拘留家属通知书，证明依法履行告知义务；10、陈**询问笔录，证明民警于2015年3月4日对陈**进行询问；11、林**询问笔录，12、张**询问笔录，证明林**、张**陈述其扭送陈**至被告受理的经过；13、户籍及前科材料，证明当事人身份及违法行为人前科情况；14、训诫书，证明陈**于2014年9月21日进京非正常上访被北京警方训诫；15、荔信处置函（2015）31号，证明荔城区人民政府信访局出具《关于移送依法处置黄石镇陈**进京非正常上访的函》；16、法律依据：《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项。

原告诉称

原告陈文革诉称，被告以莆**（黄石）行罚决字（2015）00081号《行政处罚决定书》对原告处以行政拘留十日，既无事实，也无依据，且程序违法，依法应予撤销。理由为：1、认定陈文革于2014年9月21日在北京市天安门地区周边非正常上访没有事实。原告作为中国公民，有自由出入非中国禁区北京市天安门地区的权利。原告2014年9月21日在北京寄信、游览参观，不存在违法行为。2、认定原告扰乱公共场所秩序是无稽之谈，原告到北京寄信、参观游览的行为扰乱了哪种公共场所秩序？3、北京市公安局府右街派出所没有对原告作出并送达《训诫书》。训诫只是一种警示行为，既不是警告，也不是行政行为，不能证明原告有实施违法行为。4、处罚决定适用法律错误。原告并无实施扰乱公共场所秩序的行为，不能适用《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定。5、被告没有按法定程序对原告作出处罚决定，拘留决定程序违法。6、拘留不能成立。根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第三十一条的规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”，否则根据该法第四十一条的规定，行政处罚决定不能成立。被告没有履行任何权利告知程序，处罚决定不能成立。7、违反管辖规定。根据《行政处罚法》第二十条的规定：“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”原告即使有违法行为，发生地不在莆田，被告无权处罚。8、笔录、证据造假。被告没有对原告做询问笔录就将原告投送拘留，证人证言等证据也不真实、不客观，不能作为处罚原告的依据。现请求：1、请求撤销被告于2015年3月4日对原告作出的莆**（黄石）行罚决字（2015）00081号的处罚决定；2、诉讼费用由被告承担。原告提供的证据：1、身份证复印件一份，证明原告主体适格；2、莆**（黄石）行罚决字（2015）00081号《行政处罚决定书》复印件，证明被告对原告做出拘留的处罚决定（证据1-2为起诉时提供）；3、黄访告字（2014）156号《信访事项告知单》复印件，证明原告去北京正常上访，没有扰乱公共秩序；4、天公（2015）第211号-回《登记回执》和天公（2015）第22号-答复告《政府信息答复告知书》复印件各一份，证明原告去北京正常上访，没有扰乱公共秩序；5、照片影印件一张，证明黄石镇干部收买北京黑保安；6、《7名村民上访被公安局拘留，法院判警方败诉》复印件，证明村民上访被拘横山县法院判决县公安局败诉（证据3-6为当庭提供）。

被告辩称

被告莆田市公安局荔城分局辩称，一、本案事实清楚、证据充分。2014年9月21日下午，陈文革在北京市天安门地区进行非正常上访，被北京市公安局天安门地区分局治安大队民警巡逻发现并训诫，后陈文革被遣送回原籍。2015年3月4日，莆田市荔城区黄石镇人民政府工作人员林**、张**等人把陈文革扭送至被告黄**出所受理。经审查，陈文革因2014年8月30日在北京市中南海周边进行非正常上访，扰乱公共场所秩序被被告行政处罚。以上事实有：林**、张**的陈述笔录、训诫书、荔城区人民政府信访局处置函、前科材料等证据证实。二、对陈文革处以行政拘留十日的处罚决定适当。2014年8月30日，陈文革在北京市中南海周边进行非正常上访，扰乱了公共场所秩序被北京市公安局西城分局府右街派出所民警发现并训诫后遣送回原籍。2014年9月21日下午，陈文革又在北京市天安门地区进行非正常上访，被北京市公安局天安门地区分局治安大队民警巡逻发现并训诫，其行为已构成扰乱公共场所秩序。被告根据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项及第二十条第（四）项之规定，对陈文革处以行政拘留十日是适当的。综上，本案事实清楚、证据确凿充分、定性准确、处罚适当、程序合法，请求维持被告作出的行政处罚决定。

当事人提供的证据、依据在法庭上出示，并经庭审质证。各方意见如下：（一）原告对被告提供的证据、依据质证认为：对证据7的合法性、真实性有异议，该处罚决定不具有法律效力，2014年9月21日原告到北京反映其失地失房失业问题，并未非正常上访，如果被告认为原告有非正常上访请指出时间和地点，原告提供的证据3证明被告的处罚决定违法，2015年3月4日原告在家休息被告强行将原告拘留10天侵犯了原告人权，被告2015年3月4日处罚原告2014年9月21日的行为早已超过时效；对证据14的合法性、真实性、关联性有异议，发生时间是2014年9月21日为何2015年3月4日才提供可见是造假，原告未在北京非正常上访，也未受到训诫并拒绝签字，原告提供的证据4可以证明原告未在北京非正常上访，即使真的有给原告训诫书也不能证明原告行为违法。（二）被告对原告提供的证据1、2无异议；证据3-6与本案无关。

经庭审质证，本院对原、被告提供的证据作如下确认：被告提供的证据，虽然原告以沉默作答且没有在询问笔录及有关文书材料上签名确认，但证据中均有记载时间、地点以及内容，可以体现被告履行行政处罚的程序事实，与本案的行政行为具有关联性，可以体现证据的客观真实，可以作为被告对原告进行行政处罚的依据。原告提供的《信访事项告知单》是复印件，且与本案没有关联性；证据4中的《政府信息答复告知书》，可以证明原告2014年9月21日在天安门地区非正常上访被训诫；照片影印件和《7名村民上访被公安局拘留，法院判警方败诉》与本案没有关联性。

本院查明

经审理查明，原告陈文革于2014年9月21日在北京市天安门地区上访，被北京市公安局天安门地区分局治安大队于同日14时40分作出训诫，告知其天安门地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留或聚集，应该到相关的信访接待部门去反映自己的问题。对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《治安管理处罚法》等法律规定予以处理。2015年3月4日15时55分，莆田市公安局黄**出所接到林**报案，称陈文革因为之前到北京非正常上访，扰乱了公共场所秩序被北京市公安局天安门地区分局治安大队训诫。黄**出所经受案登记后，在分别告知报案人及原告陈文革行政案件权利义务后进行询问调查。被告根据原告的违法事实，于2015年3月4日作出莆**（黄石）行罚决字（2015）00081号《行政处罚决定书》，决定对陈文革处以行政拘留十日。2015年3月4日，被告将原告送至莆田市拘留所实施行政拘留。为此，原告不服诉至本院，要求撤销该《行政处罚决定书》。

另查明，原告因非正常上访扰乱公共场所秩序，分别于2014年10月24日被行政拘留。

本院认为

本院认为，本案的争议焦点在于：第一、原告的行为是否扰乱公共场所秩序的问题。2014年9月21日，原告陈**在北京非上访区域滞留、走访，被北京市公安局天安门地区分局治安大队给予训诫，对北京市天安门地区的公共场所秩序造成一定程度的负面影响，可以认定原告的行为扰乱了公共场所秩序。第二、训诫书能否作为行政处罚的事实依据。《信访条例》第十八条、第二十条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。北京市天安门地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集。原告的非正常上访行为违反了《信访条例》的规定，扰乱了公共场所秩序。原告庭审时提供的证据4的《政府信息答复告知书》，可证明原告于2014年9月21日到天安门地区非正常上访被训诫。

被告根据北京市公安局天安门地区分局治安大队作出的训诫书，依法对原告作出拘留的行政处罚，事实清楚，证据充分。第三、被告对原告在北京的行为是否有管辖权的问题。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款之规定，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。尽管本案违法行为发生在北京市，但被告莆田市公安局荔城分局作为违法行为人居住地的公安机关认为由其管辖更为适宜，且违法行为发生地的公安机关对此并无异议，故被告对本案具有管辖权。四、被告以2014年9月21日原告在天安门非正常上访被北京警方训诫为由于2015年3月4日对原告作出行政处罚决定是否合法的问题。根据《治安管理处罚法》第二十二条的规定，违反治安管理行为在六个月内没有被公安机关发现的，不再处罚。本案中，原告于2014年9月21日在北京市天安门地区非上访区域滞留、走访，被北京警方训诫，针对原告2014年9月21日扰乱公共场所秩序的行为，被告于2015年3月4日对原告处以行政拘留十日，处罚时并未超过六个月的期限，亦未违反法定程序。

综上，公民有不同的利益诉求，利益诉求要通过正常有序的渠道，合法合理地表达，对此，有关行政机关或者相关单位应切实增强依法行政意识，积极正面回应社会公众的现实关切。本案原告的利益诉求应通过合法渠道、采取合法方式向有关单位表达，不能违反《信访条例》的规定，在非上访区域滞留、走访进行非正常上访，扰乱公共场所秩序。原告已被北京市公安局天安门地区分局治安大队训诫并遣送回居住地。被告作为原告居住地的公安机关，依法享有对原告违法行为进行行政处罚的法定职权。原告陈**以被告作出的行政处罚决定无事实和法律依据且程序违法为由，请求撤销该行政处罚决定的主张缺乏依据，不能成立。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：

裁判结果

驳回原告陈文革要求撤销被告莆田市公安局荔城分局于二○一五年三月四日作出的莆公荔（黄石）行罚决字（2015）00081号《行政处罚决定书》的诉讼请求。

本案案件受理费人民币50元，由原告陈文革负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于福建省莆田市中级人民法院。

裁判日期

二〇一五年六月九日