杨**与通道侗族自治县人民政府不予受理复议申请行政处理决定纠纷一审行政判决书

审理经过

原告杨**诉被告通道侗族自治县人民政府不予受理复议申请行政处理决定纠纷一案，湖南省**民法院以（2013）怀中行初字第97号《行政裁定书》将本案移交本院审理。本院于2013年12月30日受理后，于2013年12月30日向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。被告通道侗族自治县人民政府于2014年1月10日向本院邮寄了答辩状及作出被诉具体行政行为的相关证据。因通道侗族自治县双江镇人民政府与本案有法律上的利害关系，本院依法通知其作为第三人参加本案诉讼。本院依法组成了由审判员江*担任审判长、审判员朱长安、人民陪审员罗**为成员的合议庭，于2014年3月4日公开开庭审理了本案，代理书记员杨*担任本案记录。原告杨**及其委托代理人杨**，被告委托代理人欧**、石**，第三人委托代理人曹**、吴**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

被告通道侗族自治县人民政府于2013年11月8日对原告作出通政复不受字（2013）2号《不予受理行政复议申请决定书》，认为通道侗族自治县双江镇人民政府于2013年4月17日作出的《关于杨**信访件的答复》只是通道侗族自治县双江镇人民政府对杨**信访件的答复意见，没有改变杨**的权利义务，不属于具体行政行为。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十七条第一款之规定，决定不予受理。

被告通道侗族自治县人民政府在法定期限内向法院提交了如下证据和法律依据：

1.《中华人民共和国行政复议法》第二条、第三条、第十七条，证明被告有作出不予受理行政复议决定的主体资格。

2.《中华人民共和国行政复议法》第十七条，证明被告有作出本案被诉具体行政行为的职权。

3.通政复不受字（2013）2号不予受理行政复议申请决定书，证明被告已作出具体行政行为的事实。

4.关于杨**信访件的答复，证明杨**申请行政复议的事项不属于具体行政行为，不属于行政复议范围的事实。

5.行政复议申请书，证明杨**向被告提出行政复议申请的事实。

6.（2013）怀洪行初字第4号《行政判决书》，证明洪江人民法院对通政复不受字（2013）1号不予受理行政复议申请决定书程序不合法不予认定的事实。

7.通政复不受字（2013）1号不予受理行政复议申请决定书，证明被告已作出行政复议决定的事实。

8.杨**身份证复印件，证明杨**作为行政复议申请人的事实。

9.《中华人民共和国行政复议法》第六条、《中华人民共和国信访条例》第三十四条，证明原告的行政复议申请不属于的行政复议范围，属于信访事项的事实。

10.《湖南省行政程序规定》第六十五条，证明被告作出不予受理决定时应告知当事人救济渠道的事实。

11.最**法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第五十四条第二款，证明被告作出的2号行政复议决定没有违反行政诉讼法第五十五条的规定。

12.通政复不受字（2013）2号不予受理行政复议申请决定书的行文审批单，证明通政复不受字（2013）2号不予受理行政复议申请决定经复议机关负责人同意的事实。

13.行政复议案件讨论记录，证明被告政府法制机构对行政复议案件进行审查，提出意见的事实。

14.行政复议决定书送达回证两份，证明通政复不受字（2013）1号不予受理行政复议申请决定书、通政复不受字（2013）2号不予受理行政复议申请决定书依法送达给原告的事实。

15.《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款、《中华人民共和国信访条例》第三十四条，证明被告作出本案被诉具体行政行为适用法律正确。

原告诉称

原告杨**诉称：原告不服第三人于2013年4月11日作出的《关于杨**信访的答复》，向被告申请行政复议，被告于2013年5月13日作出通政复不受字（2013）1号《不予受理行政复议申请决定书》，原告认为被告作出通政复不受字（2013）1号《不予受理行政复议申请决定书》属于不履行法定职责的行政不作为行为，向怀化**民法院提起行政诉讼，怀化**民法院将该案移交洪*人民法院审理，洪*人民法院于2013年10月11日作出（2013）怀洪行初字第4号《行政判决书》，原、被告双方均没有上诉，洪*人民法院（2013）怀洪行初字第4号《行政判决书》已产生法律效力。洪*人民法院（2013）怀洪行初字第4号《行政判决书》第一项判决是：撤销被告通道侗族自治县人民政府通政复不受字（2013）1号《不予受理行政复议申请决定书》。第二项判决是：被告通道侗族自治县人民政府于本判决生效之日起30日内重新作出行政复议决定。被告于2013年11月8日作出通政复不受字（2013）2号《不予受理行政复议申请决定书》。通政复不受字（2013）2号《不予受理行政复议申请决定书》与被告之前作出的通政复不受字（2013）1号《不予受理行政复议申请决定书》基本相同。被告重新作出的具体行政行为严重违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第五十五条的明文规定，特向人民法院提起行政诉讼，请求：（一）撤销通道侗族自治县人民政府通政复不受字（2013）2号《不予受理行政复议申请决定书》；（二）判令通道侗族自治县人民政府作出具体行政行为；（三）判令被告承担本案一切诉讼费用。

原告杨**向本院提交如下证据：

1.（2013）怀洪行初字第4号《行政判决书》，证明被告作出的通政复不受字（2013）1号不予受理行政复议申请决定书行政行为不合法，违反行政程序。

2.通政复不受字（2013）1号不予受理行政复议申请决定书、通政复不受字（2013）2号不予受理行政复议申请决定书，证明被告的行为违反行政诉讼法第五十五条规定。

3.通道侗族自治县双江镇人民政府作出的《关于杨**信访件的答复》，证明双江镇政府侵权的事实。

4.杨**的《关于解决我山林权的申请》，证明杨**向通道人民政府递交解决林地权利的申请。

5.一份土地房产证，证明原告所申请解决的山林解放前是原告父亲所有，解放后通道县政府给其父亲颁发了所有权证，原告对该山林享有继承权。

被告辩称

被告通道侗族自治县人民政府辩称：一、作出《不予受理行政复议申请决定书》（通政复不受字（2013）2号）的过程。原告不服通道县双江镇人民政府2013年4月17日作出的《关于杨**信访件的答复》，于2013年5月7日向答辩人提出行政复议申请。答辩人于2013年5月13日作出《不予受理行政复议申请决定书》（通政复不受字（2013）1号），原告不服，向人民法院提起行政诉讼。2013年10月11日，洪*人民法院《行政判决书》［（2013）怀洪行初字第4号］，判决撤销《不予受理行政复议申请决定书》（通政复不受字（2013）1号），并于判决生效之日起30日内重新作出行政复议决定。答辩人于2013年11月8日作出《不予受理行政复议申请决定书》（通政复不受字（2013）2号）。二、《不予受理行政复议申请决定书》（通政复不受字（2013）2号），认定事实清楚，适用法律正确。我国《行政复议法》调整的关系是行政复议法第六条规定的具体行政行为，具体行政行为都必须具备一个基本特征，就是发生或损害权益。《关于杨**信访件的答复》是对原告信访问题作出的一种解释性答复，没有改变申请人的权利义务，不具有权益性，不属于具体行政行为。行政机关就信访问题作出的解释性答复，应当属于《信访条例》的调整对象，对信访事项处理意见不服，应按《信访条例》第三十四条的规定请求复查。通道县双江镇人民政府作出的《关于杨**信访件的答复》不属于具体行政行为，原告不服提出的行政复议申请不属于《行政复议法》第六条规定的行政复议范围，答辩人不予受理，认定事实清楚，适用法律正确。三、原告起诉的理由不成立。《行政判决书》［（2013）怀洪行初字第4号］对《不予受理行政复议申请决定书》（通政复不受字（2013）1号）的程序不合法不予认定，判决撤销《不予受理行政复议申请决定书》（通政复不受字（2013）1号）。为此，《不予受理行政复议申请决定书》（通政复不受字（2013）2号），按照《湖南省行政程序》的规定和《行政判决书》［（2013）怀洪行初字第4号］认定的程序，告知了原告不服《关于杨**信访件的答复》，可按《信访条例》第三十四条请求复查的内容。人民法院对《不予受理行政复议申请决定书》（通政复不受字（2013）1号）的程序合法性不予认定，答辩人作出结构基本相同的《不予受理行政复议申请决定书》（通政复不受字（2013）2号）符合最**法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释（2000年3月10日）第五十四条第二款的规定。原告以《不予受理行政复议申请决定书》（通政复不受字（2013）2号）违反《中华人民共和国行政诉讼法》第五十五条规定的起诉理由不成立。综上，答辩人作出《不予受理行政复议申请决定书》（通政复不受字（2013）2号）事实清楚，适用法律正确，原告起诉理由不成立，请求驳回原告的诉讼请求。

第三人通道侗族自治县双江镇人民政府陈述：一、通道侗族自治县双江镇人民政府不应列为第三人。因为原告杨**是基于对通道侗族自治县作出的“通政复不受字（2013）2号《不予受理行政复议申请决定书》”不服而起诉的，该决定书不属双江镇政府行为，双江镇政府与其没有关联。双江镇政府作出的《关于杨**信访的答复》只是答复意见和建议，告知原告如何办理，并没有变更权利义务，当然不是具体行政行为。二、原告的申请事项不属于被告通道县人民政府职权范围，因而不予受理是正确的。综上，通道侗族自治县人民政府作出的“通政复不受字（2013）2号《不予受理行政复议申请决定书》”人民法院予以维持。

第三人通道侗族自治县双江镇人民政府未向本院提交证据。

庭审中，原告对被告提交的证据发表了如下质证意见：对证据1、2、5、6、8、13、14无异议。对证据3的内容有异议，认为作出的行政复议决定和以前1号行政复议决定的内容基本是一样的。对证据4证明的事实有异议，认为该答复明显侵犯了原告的权利。对证据7的真实性没有异议，但对该复议决定书的内容有异议。对证据9证明的事实有异议，认为第三人对杨**的答复是具体行政行为，原告的申请属于行政复议的范围。对证据10证明的事实有异议，认为被告告诉原告信访途径是错误的，该途径走不通。对证据11证明的事实有异议，认为2号决定和1号决定的内容基本相同，同样没有对原告的申请作出处理。对证据12证明的事实无异议，但认为2号决定违反了《行政诉讼法》第五十五条的规定。对证据15证明的事实有异议，认为《行政复议法》第六条第（四）项对行政复议的范围作了明确的规定，根据该规定，杨**的申请属于行政复议的范围，不属于信访内容，被告告诉原告的救济途径是走不通的。

第三人通道侗族自治县双江镇人民政府对被告提交的证据无异议。

被告对原告提交的证据发表了如下质证意见：对证据1无异议。对证据2证明的事实有异议，认为根据最**法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第五十四条第二款的规定，被告作出的2号决定是正确的。对证据3的来源没有异议，但对证明的事实有异议，认为双江镇政府对原告作出的是信访答复，不属于具体行政行为，原告杨**的权利是没有受到侵犯。认为证据4、5与本案无关联。

第三人通道侗族自治县双江镇人民政府对原告证据的质证意见与被告对原告证据的质证意见一致。

经庭审质证，本院对证据作如下确认：对被告提交的证据予以采信。对原告提交的证据1、4予以采信；对原告提交的证据5因与本案没有关联性，不予采信；对原告提交的证据2、3证明的事实不予采信。

本院查明

经审理查明：2013年4月11日，通道侗族自治县双江镇人民政府针对杨**的《关于解决我一块山林地的申请》作出《关于杨**信访件的答复》，原告认为该答复是具体行政行为。2013年5月7日，原告杨**针对通道侗族自治县双江镇人民政府作出的《关于杨**信访件的答复》向通道侗族自治县人民政府递交《行政复议申请书》。被告通道侗族自治县人民政府收到原告的申请后，经审查，认为原告的复议申请事项不属于行政复议范围，于2013年5月13日作出了通政复不受字（2013）1号《不予受理行政复议申请决定书》。原告不服该决定书，向人民法院提起行政诉讼。本院于2013年10月11日作出（2013）怀洪行初字第4号《行政判决书》，认为被告作出的通政复不受字（2013）1号《不予受理行政复议申请决定书》程序不合法，针对该项认为，判决：一、撤销被告通道侗族自治县人民政府通政复不受字（2013）1号《不予受理行政复议申请决定书》；二、被告通道侗族自治县人民政府于本判决生效之日起30日内重新作出行政复议决定。原告与被告在收到该判决书后均未上诉。被告随后作出通政复不受字（2013）2号《不予受理行政复议申请决定书》。原告不服该决定，向人民法院提起行政诉讼。

另查明：被告通道侗族自治县人民政府提交的答辩状及向本院提交的证据中涉及的“2013年4月17日”均为“2013年4月11日”。

本院认为

本院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条的规定“同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”，人民法院在审理案件的过程中，认为有关公民、法人或者其他组织与被诉具体行政行为具有法律上的利害关系，可以依职权通知该公民、法人或者其他组织作为第三人参加诉讼，这有利于查清案件事实，更好地保障原告的合法权益。本案在开庭审理前，本院经过初步审查，认为通道侗族自治县双江镇人民政府与本案具有法律上的利害关系，所有通知其作为第三人参加本案诉讼。经过开庭审理，本院查明，通道侗族自治县双江镇人民政府与本案没有法律上的利害关系，其作为第三人的情形不符合《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十三条第二款“应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼”、第二十四条第一款“行政机关的同一具体行政行为涉及两个以上利害关系人，其中一部分利害关系人对具体行政行为不服提起诉讼，人民法院应当通知没有起诉的其他利害关系人作为第三人参加诉讼”的规定，因此，通道侗族自治县双江镇人民政府不需要列为本案第三人。

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五条规定“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查”，本案被诉具体行政行为是通道侗族自治县人民政府作出的通政复不受字（2013）2号《不予受理行政复议申请决定书》，因此，法院应对通政复不受字（2013）2号《不予受理行政复议申请决定书》的合法性进行审查。审查的内容包括：

一、通道侗族自治县人民政府是否具有作出通政复不受字（2013）2号《不予受理行政复议申请决定书》的主体资格

原告杨**认为通道侗族自治县双江镇人民政府作出的《关于杨**信访件的答复》是具体行政行为，于是向被告通道侗族自治县人民政府提出行政复议申请。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”、第二条“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”、第三条“依照本法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关。行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项，履行下列职责：（一）受理行政复议；（二）向有关组织和人员调查取证，查阅文件和资料；（三）审查申请行政复议的具体行政行为是否合法与适当，拟定行政复议决定；（四）处理或者转送对本法第七条所列有关规定的审查申请；（五）对行政机关违反本法规定的行为依照规定的权限和程序提出处理建议；（六）办理因不服行政复议决定提起行政诉讼的应诉事项；（七）法律、法规规定的其他职责。”、第十七条“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。”的规定，被告通道侗族自治县人民政府有作出本案被诉具体行政行为的主体资格。

二、通道侗族自治县人民政府是否具有作出通政复不受字（2013）2号《不予受理行政复议申请决定书》的行政职权

具体行政行为是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。该行为必须是一种法律行为即具有法律效果或法律意义的行为，也就是说具备了为行政相对人设定、变更或者消灭某种权利义务关系的内容，如果该行为没有针对行政相对人，或者没有设定、变更或消灭某种权利义务，或者尚未形成或完成对某种权利义务的设定、变更或消灭，则该行为不是法律行为，不是具体行政行为。在《关于杨**信访件的答复》中，通道侗族自治县双江镇人民政府认为杨**的《关于解决我一块山林地的申请》是信访件，因此，通道侗族自治县双江镇人民政府作出的《关于杨**信访件的答复》是以杨**的《关于解决我一块山林地的申请》是信访件为前提作出的，该答复应视为通道侗族自治县双江镇人民政府作出的信访答复。在该信访答复中，通道侗族自治县双江镇人民政府没有针对杨**设定、变更或消灭某种权利义务，因而，该信访答复不是具体行政行为。《中华人民共和国行政复议法》第六条“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；（二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；（三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；（六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；（七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（八）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；（十）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。”对行政相对人申请行政复议的范围作了详细的规定，从该条的规定可以得知，行政相对人应针对具体行政行为提起行政复议。结合本案，通道侗族自治县双江镇人民政府作出的《关于杨**信访件的答复》不是具体行政行为，因此，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，被告具有作出本案被诉具体行政行为的职权。

三、通道侗族自治县人民政府作出的通政复不受字（2013）2号《不予受理行政复议申请决定书》适用法律、法规是否正确

从前文可知，原告杨**的申请不属于行政复议范围，被告根据《中华人民共和国行政复议法》第六条、第十七条第一款的规定，对原告的申请不予受理。同时，为保障行政相对人的合法权益，被告根据《中华人民共和国信访条例》第三十四条“信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起3０日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。收到复查请求的行政机关应当自收到复查请求之日起3０日内提出复查意见，并予以书面答复。”的规定，告知了原告对信访答复不服的救济途径，符合《湖南省行政程序规定》第六十五条第一款第（一）项的规定。因此，被告作出本案被诉具体行政行为适用法律、法规正确。

四、通道侗族自治县人民政府作出的通政复不受字（2013）2号《不予受理行政复议申请决定书》事实是否清楚，证据是否确凿，程序是否合法

《中华人民共和国行政诉讼法》第五十五条规定，人民法院判决被告重新作出具体行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为。但被告通道侗族自治县人民政府作出的通政复不受字（2013）2号《不予受理行政复议申请决定书》是在收到本院的（2013）怀洪行初字第4号《行政判决书》之后作出的，该决定没有违反《最**法院关于执行中华〈人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十四条第二款的规定（该规定为：人民法院以违反法定程序为由，判决撤销被诉具体行政行为的，行政机关重新作出具体行政行为不受行政诉讼法第五十五条规定的限制。）。同时，根据前文可知，被告作出的本案被诉具体行政行为事实清楚，证据确凿。另外，通过本案庭审可知，被告在作出本案被诉具体行政行为的过程中，严格按照《中华人民共和国行政复议法》、《湖南省行政程序规定》的有关程序方面的规定作出通政复不受字（2013）2号《不予受理行政复议申请决定书》，因此，被告作出的本案被诉具体行政行为程序合法。

原告在行政起诉状中的第（二）项诉讼请求是“判令通道侗族自治县人民政府作出具体行政行为”，而根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项的规定“被告不履行或者拖延履行法定职责的，判决其在一定期限内履行”得出，行政不作为分为不履行和拖延履行两种，但本案被告在收到本院的（2013）怀洪行初字第4号《行政判决书》后，作出了通政复不受字（2013）2号《不予受理行政复议申请决定书》，该决定书属于具体行政行为，因而被告不存在行政不作为的行为。

综上所述，原告杨**提起诉讼的理由不成立，本院对原告杨**的诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项、《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（一）项之规定，判决如下：

裁判结果

一、维持被告通道侗族自治县人民政府通政复不受字（2013）2号《不予受理行政复议申请决定书》；

二、驳回原告杨**第（二）项诉讼请求。

本案案件受理费五十元，由原告杨**负担。

如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省**民法院。

裁判日期

二〇一四年三月十日