罗**、陈**等与广东**民政局行政确认给付纠纷二审判决书

审理经过

上诉人罗**等37人诉被上诉人翁源县民政局行政确认给付纠纷一案，不服翁源县人民法院（2014）韶翁法行初字第10号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。

一审法院查明

原审法院经审理查明：原告罗**、陈**等37人1966年3月应征入伍，六十年代，响应祖国号召参加了援越抗美战争。原告罗**1971年3月退伍，退伍后在翁**池厂工作，2005年7月下岗，2006年11月退休；陈**，1973年3月退伍，退伍后在翁源县化工厂工作，1998年2月下岗，2004年4月退休；陈**1971年2月退伍，退伍后分配在翁源县新江供销社工作，2002年1月下岗，2006年8月退休；刘**，1970年2月退伍，退伍后在翁源县水泥厂工作，1998年下岗，2005年退休；张**，1970年2月退伍，退伍后在翁源县油墨厂工作，1998年6月下岗，2006年7月退休；马立业，1973年退伍，退伍后在翁源县供销车队工作，2002年12月下岗，2005年7月退休；张**，1970年2月退伍，退伍后在翁**修厂工作，2000年7月退休；龙胜炎，1970年2月退伍，退伍后在翁源水泥厂工作，1998年10月下岗，2006年退休；陈**，1970年2月退伍，退伍后在翁源县水泥厂工作，2000年6月下岗，2007年5月退休；刘**，1970年2月退伍，退伍后在翁源县农机厂工作，2006年12月退休；曾繁沐，1969年3月退伍，退伍后在翁源县江尾粮所工作，2002年3月下岗，2007年7月退休；吴**，1972年2月退伍，退伍后在翁源**务公司工作，2002年3月下岗，2006年12月退休；丘**，1969年3月退伍，退伍后在翁源县糖厂工作，2001年9月退休；郭**，1971年2月退伍，退伍后在翁源县农机厂工作，2006年9月退休；吴**，1970年2月退伍，退伍后在翁源**业公司工作，1997年7月下岗，2005年4月退休；黄始雀，1970年2月退伍，退伍后在翁源县周陂供销社工作，2005年退休；黄**，1970年2月退伍，退伍后在翁**肥厂工作，2006年9月退休；张**，1970年2月退伍，退伍后在翁源县周陂粮所工作，2000年11月退休；朱**，1972年5月退伍，退伍后在翁**池厂工作，2007年4月退休；张**，1971年2月退伍，退伍后在翁源**业公司工作，2002年4月下岗，2006年12月退休；吴**，1973年2月退伍，退伍后在翁源**业公司工作，2003年4月下岗，2006年11月退休；张**，1969年2月退伍，退伍后在翁源县棉织厂工作，2001年5月下岗，2001年12月退休；叶**，1970年2月退伍，退伍后在翁源县水泥厂工作，2000年6月下岗，2006年11月退休；罗**，1969年4月退伍，退伍后在翁源县坝仔汽车站工作，1990年下岗，2007年退休；张**，1970年2月退伍，退伍后在翁**药公司工作，2003年5月退休；黄**，1970年3月退伍，退伍后在翁源县官渡粮所工作，2002年9月下岗，2004年9月退休；钟**，1970年2月退伍，退伍后在翁源县供销社工作，2002年3月下岗，2003年8月退休；杨**，1970年2月退伍，退伍后在翁源县织造厂工作，1994年下岗，2003年8月退休；甘水科，1970年2月退伍，退伍后在翁源县供销车队工作，2002年12月下岗，2005年8月退休；杨**，1971年2月退伍，退伍后在翁源县六里供销社工作，2002年5月下岗，2005年4月退休；涂志营，1970年4月退伍，退伍后在官**公司工作，2003年下岗，2006年4月退休；肖**，1970年2月退伍，退伍后在翁源县周陂粮所工作，2002年4月下岗，2003年3月退休；钟条发，1970年2月退伍，退伍后在翁**品公司工作，2002年11月下岗，2007年1月退休；高先恒，1970年2月退伍，退伍后在翁源县龙仙粮所工作，2002年3月下岗，2007年3月退休；沈友育，1968年退伍，退伍后在翁源县坝仔粮所工作，2002年11月退休；刘**，1972年2月入伍，1976年退伍，退伍后在翁源县林产化工厂工作，1998年下岗，2000年7月退休；胡**，1969年退伍，退伍后在翁源县林产化工厂工作，1999年1月下岗，2004年10月退休。上列37位原告属参战部队退役人员。

2007年8月被告根据国**政部、**政部《关于调整部分优抚对象抚恤补助标准的通知》（2007）99号和广东省民政厅《关于开展对部分军队退役人员身份确认工作的通知》粤民优（2007）18号文件规定：对符合上述文件规定的优抚对象抚恤人员标准的人员进行申报、审定、审核、会审确认工作。在审查、执行工作中被告认定原告罗**、陈**等37位原告属援越抗美参战部队退役人员。因原告37人在2007年8月1日前办理了职工退休手续，正在享受社会保障待遇。被告认为37位原告不属于政策规定内的登记优抚对象范围，致使37位原告未享受到参战退役人员每人每月100元生活困难补助。

近几年，因与原告37人同日入伍、参战、退役的17名战友原来同样也是有工作单位、有工资领取、退休后享受社会保障待遇，但他们仍享受参战退役人员补助金，同样，在翁源县工作的原告战友肖*户籍在翁源县时被告不予确认其享有生活补助金，但肖*户口迁到佛山市后（60周岁跟随子女）都能享受参战退役人员生活补助金，同是广东省内，翁源县民政局为何不认定原告享受参战退役人员生活补助金。原告认为：翁源县民政局未执行中央政策，显失公平，要求17位战友能享受参战部队退役人员生活补助，他们也应该享受，一视同仁。

2014年6月6日，原告罗**等37人向被告提交《行政确认给付申请书》，1、要求被告给付每人每月100元的抚恤补助金，补偿自2007年8月1日至今累计应发；2、要求在政策面前给予同等待遇和权利。2014年8月1日，被告作出了《关于罗**等人要求行政确认给付有关问题的回复》的决定。认为罗**等37位原告“在2007年8月份前已达到退休年龄，并享受了社会保险待遇的参战退役人员，根据文件政策的规定不符合文件认定范围”。原告罗**等37人不服被告翁源县民政局作出的《回复》，于2014年9月28日向法院提起行政诉讼。一、请求判决撤销被告作出的《关于罗**等人要求行政确认给付有关问题回复的行政决定》；二、依据**政部、**政部《关于调整部分优抚对象抚恤补助标准的通知》（民*（2007）99号）第四、五项精神，判决被告从2007年8月1日开始按原告的名单计发生活补助或补助金。

另查明，与原告同日入伍、参战、退役后同样安排有工作单位，领取工资的17位战友享受了参战退役人员的生活补助。退休后享受社会保险待遇，仍享受生活困难的参战人员生活补助。据查属实，因当时17位同志在被告翁源县民政局在审查、审核中2007年8月未达法定退休年龄，且下岗失业。被告认为符合民发（2007）99号和广东省粤民优（2007）18号文规定的登记范围，而认定属优抚对象范围发放了生活补助金。

一审法院认为

原审法院认为：被告翁**政局2014年8月1日作出的《关于罗**等人要求行政确认给付有关问题的回复》不合法。

一、根据《行政诉讼法》第五十二条规定：“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件”。第五十三条规定“人民法院审理行政案件，参照**务院部、委根据法律和**务院的行政法规决定、命令制定、发布的规章及省、自治区、直辖市和省自治区的人民政府所在地的市和经**务院批准的较大的市的人民政府根据法律和**务院的行政法规制定发布的规章。被告翁源县民政局作出的回复，只是根据粤优（2007）18号文和省民政厅优抚处复函广州市作出的答复，因省民政厅优抚处复函广州市的答复，不是法律法规和规章，而本院审理行政案件则以法律和行政法规，地方性法规为依据，参照规章规定，被告翁源县民政局作出的答复法律依据不足。

二、对于原告请求：一、撤销被告作出的《关于罗**等人要求行政确认给付有关问题的回复》，二、依据**政部、**政部（民发（2007）99号文件第四、五项规定精神，判决被告从2007年8月1日开始计发生活补助金。三、在政策上给予平等权利，享受同等待遇。原告提出：与原告同日入伍、参战、退役、同样有工作单位领取工资的17位战友，享受了参战退役人员生活补助。退休后享受了社会保险待遇仍享受参战人员的生活补助，认为17位战友有生活补助金，他们也应该享受，被告未一视同仁对待。据查：属实，存在。其可比性可以理解。对于原告的请求是否支持，应由有关部门认定。因此原告的请求不予采纳。

综上所述；经本院审判委员会讨论决定，原告部分诉讼请求理由充分，予以支持，部分诉讼请求理由不充分，予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第2目和最**法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第五十六条第（二）、（四）项之规定，判决：一、撤销被告翁**政局于2014年8月1日作出的《关于罗**等人要求行政确认给付有关问题的回复》。二、驳回原告的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告翁**政局负担。

上诉人诉称

上诉人罗**等37人不服原审判决向本院提起上诉称：一、原审判决撤销了被上诉人作出的“回复”行政决定，如果不判令其重新作出具体行政行为的行政判决，原来上诉人不断上访，申诉长达七年之久，影响社会和谐稳定，严重影响相关行政部门的工作，上诉人费用的损失等等的“悲剧”就会重演。二、确认上诉人享有抚恤补助，自2007年8月1日起计发抚恤补助费的请求，符合中央政策规定，人民法院应当认定与支持。l、上诉人的上述请求是分为二部分的。①前一部分是确认上诉人享有抚恤补助（即行政诉讼中的“确认之诉”），被上诉人在所有资料中均没有否认上诉人不是“参战退役人员”，即被上诉人是认可上诉人身份是属于参战退役人员。②原审法院亦查明，上诉人是下岗（即失业，无工作），以及表中17人与肖*等等的事实。③上诉人请求确认享有抚恤补助，自2007年8月1日起计发补助，与被上诉人回复决定（即没有抚恤补助等）是完全相反的、大相矛盾的，既然确认被上诉人“回复决定”不合法，即相反上诉人请求就是合法，符合中央政策的。既然原审经审查部分请求理由充分，那么，对上诉人确认享有抚恤补助的部分就应该明确作出认定与判决，不能够以含糊与矛盾的字眼来表述。2、第二部分请求是“自2007年8月1日起计发补助”。①翁源财政（或韶关市财政）是在2007年8月1日后，以参战退役人员名义领取中央财政对参战退役人员每人每月40元补贴的（逐年增加）。②自2007年8月1日起至今，被告既然敢接收中央财政每人每月40元补助，则有义务、有责任发放给地方财政每人每月60元的补助。况且上诉人均没有要求追索利息，没有向相关部门提出“截留长达七年多的抚恤补助金”等问题。③既然被上诉人已领取中央财政每人每月40元，则承认是按中央财政另补助每人每月60元。上诉人要求累计补发抚恤补助是天经地义的，第二部分请求合理合法符合中央政策。④行政诉讼是由被告的行政机关负举证责任。上诉人要求被上诉人的行政机关出具当年领取中央财政每人每月40元抚恤补助的总人员名单，被上诉人显出一副拒不举证的野蛮态度……。三、上诉人已经是年己古稀的老兵，曾于1966年参加过援越抗美战争二至四年的幸存者，**政部、**政部于2007年7月6日联合发文《关于调整部分优抚对象抚恤补助标准的通知》［民发（2007）99号］和2007年7月9日**政部又发文《**政部关于落实优抚对象和部分军队退役人员有关政策的实施意见》两个文件。对照两个文件精神上诉人完全符合，但到地方后，被上诉人不按中央的政策文件精神办事，私自以言代法、以权压法地作出以2007年8月1日前、后为界定，凡是2007年7月31日已经领取养老金的参战退役年纪大的老兵，就不能享受［民发（2007）99号］文件规定，参战人员生活补助（2007年8月1日以后的退役人员就有补助）长达七年之久。在这漫长的七年多时间里，上诉人上访维权，从未间断过。四、就在十八届四中全会作出在《中**央关于全面推进依法治国若干重大问题决定》公布不久的今天，文中说到五、（四）“健全依法维权和在化解纠纷机制。强化法律在维护群众权益化解社会矛盾中的权威地位。保障合理合法诉求依照法律规定程序就能得到合理合法的结果。”而原审法院明知被上诉人在处理上诉人诉求不合法，法律依据不足，还是作出错误的判决，驳回原告的其他诉讼请求。综上所述，请求：一、在原审判决书第一项判决的内容后，增加判令被上诉人重新作出具体行政行为的行政决定的判决。二、撤销原审判决书第二项判决内容，重新作出判决。三、判令被上诉人支付上诉人精神损失费每人每天l元，一年每人365元，按7年多计算。四、上诉费用由被上诉人承担。

被上诉人辩称

被上诉人翁源县民政局答辩称：一、原审判决认定事实部分不清，适用法律、法规错误。原审判决认定被上诉人作出的答复“只是根据不是法律和规章的粤民优（2007）18号文和省民政厅优抚处复函广州市作出的答复，法律依据不足”，认定事实明显错误。被上诉人对上诉人作出的答复的依据是国家**政部民发（2007）99号和（2007）102号及广东省民政厅粤民优（2007）18号，民发（2007）99号和（2007）102号属于《行政诉讼法》第五十三条规定的人民法院审理行政案件参照的规章。粤民优（2007）18号是广东省民政厅依据**政部的授权而制订的操作实施民发（2007）99号和（2007）102号不可

缺少的文件。因此，民发（2007）99号和（2007）102号及粤民优（2007）18号不可以分割操作实施。二、上诉人不属于政策规定的登记优抚对象范围。**政部民发（2007）99号和（2007）102号及广东省民政厅粤民优（2007）18号“对农村的和城镇无工作单位且家庭生活困难的参战退役人员，每人每月补助l00元”，明确规定这次登记认定的部分军人退役人员范围是目前居住在农村的或在城镇无工作单位且生活困难的1954年11月后参战退役人员及原8023部队和其他参加核试验军队退役人员；第四条第（六）项：“无工作单位”是指符合以下条件之一的：（1）退伍后从未安置过工作且未曾就业；（2）退伍后安排过工作的在职退伍军人，同时具备依法与所在单位解除劳动（聘用）关系及工作关系、未能享受社会保险待遇、未再就业三个条件的。2007年8月1日之前，上诉人均办理了退休手续，持有《职工退休证》，享受社会保险待遇。因此，**政部门的文件并非针对所有的参战退役人员，上诉人不属于此次登记的优抚对象范围。根据上述政策规定，上诉人不属于此次登记的优抚对象范围，其所提出的《行政确认给付申请书》不符合政策规定，不能确定为优抚对象。因此，被上诉人不存在漏发上诉人自2007年8月1日起至今的补助费，上诉人的要求无法律及政策依据。综上，上诉人不属于政策规定的登记优抚对象范围，其所提出的《行政确认给付申请书》不符合政策规定，其诉讼请求缺乏法律与政策依据。被上诉人作出的《关于罗**等人要求行政确认给付有关问题的回复》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原判决第一项认定事实不清，适用法律、法规错误，判决错误，请求依法予以改判；第二项判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，请求依法予以维持。

本院查明

经审查，本院对原审法院查明的事实予以确认。

本院另查明：2014年8月1日翁源县民政局作出的《关于罗**等人要求行政确认给付有关问题的回复》，内容有：“罗**等代表：首先，衷心感谢您们对**政部门工作的理解和支持。您们提交的《行政确认给付申请书》等材料已收悉，您们的请求是：要求给付每人每月100元的抚恤补助金、补偿2007年8月1日至今累计应发的抚恤补助金、要求在政策面前给予同等待遇和权利。按照相关政策，现答复如下：一、关于“抚恤补助金”问题的解释。享受待遇的优抚对象中，残疾军人、烈属、因公牺牲军人遗属、病故军人遗属领取的称为抚恤金，而复员军人、参战人员等优抚对象领取的为生活补助金。二、关于部分参战退役人员困难补助的政策依据。在执行部分参战退役人员生活困难补助的政策过程中，我们的政策依据是：1、**政部、**政部《关于调整部分优抚对象抚恤补助标准的通知》（民*（2007）99号）第四条：“对农村和城镇无工作单位且生活困难的参战退役人员，每人每月补助100元”。2、广东省民政厅《关于开展对部分军队退役人员身份认定工作的通知》（粤**（2007）18号）第一条：“这次登记认定的部分军队退役人员范围是目前居住在农村的或在城镇无工作单位且生活困难的1954后11月以后参战退役人员”。3、广东省民政厅《关于开展对部分军队退役人员身份认定工作的通知》（粤**（2007）18号）第四条第六项、**政部办公厅《关于因核辐射致病的原在职退役军人如何界定“无工作单位”的复函》（民办函（2004）102号），对“无工作单位”界定为：1、退伍后从未安置过工作且未曾就业的退役军人。2、退伍后安排过工作的在职退伍军人，同时具备依法与所在单位解除劳动（聘用）关系及工作关系、未能享受社会保险待遇、未再就业三个条件的。因此，领取参战人员生活补助金是有条件限制的，只有符合上述条件的人员才能享受生活补助待遇。在2007年8月份之前已到达退休年龄并享受社会保险待遇的参战退役人员，根据文件精神，不在此认定范围之内。三、关于要求“补偿自2007年8月1日起至今累计应发补助金”问题。每年优抚对象的补助资金，省民政厅根据优抚信息管理系统中各类优抚对象实际人数进行定额下拨。如果不是在系统中已审批的人员，就没有上级资金的下拨。在2007年8月份之前退休的参战退役人员，因不属于认定范围而没有认定，故没有上级资金的下拨。因此，并不存在补偿问题。四、对于军队退役人员，我们**政部门一直非常关心，对于有困难的退伍军人，积级进行帮助，帮助解决了退伍军人许多生产生活上的实际困难，同时努力为退伍军人争取政策允许范围内的各种待遇和权利。五、根据《信访条例》的相关规定，如果你们对此回复的处理意见不服，可以自收到回复之日起30天内向上一级行政机关申请复查。

本院认为

本院认为：从本案查明的事实来讲，翁源县辖区范围内另有17人参战退役人员于2007年8月1日后退休，退休后每月领取了养老保险金，也享受了参战退役人员的生活补助待遇，而本案上诉人罗**等37人认为自已也是参战退役人员，同样已退休，但退休后即不能享受了生活补助待遇，以此为由向翁**政局提出申请要求给付每人每月100元的生活补助金，并从2007年8月1日起开始计补、按要求在政策面前给予同等待遇和权利。而翁**政局主要从二方面作出了答复：一是认为领取参战人员生活补助金是有条件限制的，必须具备依法与所在单位解除劳动（聘用）关系及工作关系、未能享受社会保险待遇、未再就业三个条件的；二是认为在2007年8月份之前退休的参战退役人员，不属于认定范围。由于上诉人是2007年8月份之前退休的参战退役人员，不属于认定范围；另外上诉人退休后享受了社会保险待遇。因此，上诉人不能享受参战退役人员的生活补助金待遇。从翁**政局作出《关于罗**等人要求行政确认给付有关问题的回复》的法律依据来讲：1、**政部、**政部《关于调整部分优抚对象抚恤补助标准的通知》（民*（2007）99号）第四条：“对农村和城镇无工作单位且生活困难的参战退役人员，每人每月补助100元”；2、广东省民政厅《关于开展对部分军队退役人员份认定工作的通知》（粤**（2007）18号）第一条：“这次登记认定的部分军队退役人员范围是目前居住在农村的或在城镇无工作单位且生活困难的1954后11月以后参战退役人员。”；3、广东省民政厅《关于开展对部分军队退役人员身份认定工作的通知》（粤**（2007）18号）第四条第六项、**政部办公厅《关于因核辐射致病的原在职退役军人如何界定“无工作单位”的复函》（民办函（2004）102号），对“无工作单位”界定为：1、退伍后从未安置过工作且未曾就业的退役军人。2、退伍后安排过工作的在职退伍军人，同时具备依法与所在单位解除劳动（聘用）关系及工作关系、未能享受社会保险待遇、未再就业三个条件的。

本院综上认为：一、翁**政局2014年8月1日作出的《关于罗**等人要求行政确认给付有关问题的回复》依据不充分。2007年7月6日，**政部、**政部作出的民发（2007）99号《关于调整部分优抚对象抚恤补助标准的通知》第四条规定：“对农村和城镇无工作单位且生活困难的参战退役人员，每人每月补助100元。本通知自2007年8月1日起执行；2007年8月2日广东省民政厅作出粤民优（2007）18号《关于开展对部分军队退役人员份认定工作的通知》第一条规定：“这次登记认定的部分军队退役人员范围是目前居住在农村的或在城镇无工作单位且生活困难的以下两种对象：一是1954年11月以后参战退役人员；二是原8023部队和其他参加核试验军队退役人员。四、认定工作需要把握的问题：（六）对无工作单位的界定：其中的无工作单位是指符合以下条件之一的：（1）退伍后从未安置过工作且未曾就业；（2）退伍后安排过工作的在职退伍军人，同时具备依法与所在单位解除劳动（聘用）关系及工作关系、未能享受社会保险待遇、未再就业三个条件的。按上述规定，从2007年8月后开始，凡是享受了社会保险待遇的参战退役人员都不能享受生活补助待遇。但除本案上诉人37人外，另有17名翁源县的参战退役人员也退休并享受了养老保险金待遇，但即同样享受了参战退役人员的生活补助，该部分参战退役人员为什么能享受，翁**政局的解释不清。因此，翁**政局对上诉人的答复理由不充分，原审法院判决撤销翁**政局于2014年8月1日作出的《关于罗**等人要求行政确认给付有关问题的回复》，本院予以维持。

二、上诉人请求依据**政部、**政部民发（2007）99号《关于调整部分优抚对象抚恤补助标准的通知》规定，要求判决翁**政局从2007年8月开始计发上诉人罗**等37人的生活补助金。由于翁**政局作出的答复已被法院撤销；另外，该类请求涉及的范围广泛，人数众多，各地处理尚不统一。所以，上诉人的上述请求应先由翁**政局根据法律、法规及政策上的规定作出处理。

综上所述，原审判决适用法律及所作判决正确，应予维持。上诉人上诉理由不充分，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

上诉案件受理费50元由上诉人负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年三月十日