武威**有限公司与武威市国土资源局不履行法定职责一审行政判决书

审理经过

原告武威**有限公司诉被告武威市国土资源局不履行土地行政确认登记法定职责一案，于2014年12月18日向本院提起行政诉讼。本院于2014年12月19日受理后，依法组成合议庭，于2015年1月15日公开开庭审理了本案。原告的法定代表人董永有、被告的委托代理人杨**、王**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原告诉称

原告诉称，2006年10月23日，原告武**有限公司（原武威**有限公司）与武威市**有限公司签订土地转让协议一份，协议约定将原告位于武威城东工业区原武威**有限公司厂内部分土地转让给武威市**有限公司，转让土地南北长57.75米，东西长78.30米，折合6.78亩。同时协议约定水井、配电室产权归原告所有。后武威市**有限公司申请办理土地使用权证时，被告武威市国土资源局作为武威市人民政府的土地行政主管部门，在进行土地调查过程中，未严格按照登记程序找邻宗地使用权人亲自指界确认签字，在未征得原告同意的情况下，武威市**有限公司在地籍调查表土地相邻四至栏中伪造、模仿原告法定代表人董*有的签名，导致被告报请武威市人民政府给武威市**有限公司颁发的武国用（2006）第162号国有土地使用证面积超出了双方签订土地转让协议约定的面积0.079亩，并将原告所有的房屋下土地面积和配电室、水井下土地面积错误登记在了武威市**有限公司名下，该颁证行为严重侵害了原告的合法权益。

原告得知该违法颁证行为后，曾多次找被告及其他相关部门要求纠正这一错误颁证行为，但均无结果。无奈原告于2012年10月22日将武威市人民政作为被告向武威**民法院提起行政诉讼。武**院于2012年12月27日裁定驳回原告起诉，原告不服，向甘肃**民法院提起上诉，在二审审理期间，在省高院的协调下，被告于2013年3月18日作出答复，称待银行解除原告公司和武威市**有限公司国有土地使用证抵押后，被告将按照土地权属争议调查处理办法相关程序和土地登记办法相关规定对有权属争议的国有土地使用证书进行调查，重新确定土地使用权。同时还答复，在未对有权属争议的国有土地使用证书进行调查，重新确定土地使用权之前，不再向有权属争议的国有土地使用证书持证人办理土地他项权证。原告基于被告的行政答复和对政府部门的信赖，遂撤回了上诉。

根据武威市**有限公司武国用（2006）第162号国有土地使用证变更登记栏记载，该土地使用权证办理抵押登记的期限为2011年11月20日至2014年1月19日，在该抵押登记期限届满后，作为土地抵押权登记部门的被告武威市国土资源局置其于2013年3月18日对原告的答复而不顾，未按照答复内容对有权属争议的国有土地使用证书进行调查，重新确定土地使用权，反而为武威市**有限公司继续办理了土地抵押权他项权登记。原告请求被告按照其答复内容履行职责，被告口头答复称忘记了对原告的答复事项。原告于2014年6月3日致函被告，要求被告按其作出的答复对争议土地使用权进行调查处理。至今被告没有调查处理，不作出具体行政行为。

原告认为，根据被告2013年3月18日关于武威**有限公司申请注销武威市**有限公司国有土地使用证的答复内容，该答复系被告基于法定行政职能对其职责范围内的事项作出的附条件的行政承诺，条件一旦成就，被告就必须履行其承诺。被告在无履行不能等原因的情况下不履行其行政承诺，其行为已构成了不履行法定职责的行政不作为，给原告造成了极大的经济损失。为维护原告的合法权益，现提起行政诉讼，请求法院判令被告限期对原告武国用（2010）第80号国有土地使用证和武威市**有限公司武国用（2006）第162号国有土地使用证权属争议作出具体行政行为。

被告辩称

被告辩称，本案不存在被告行政不作为的情形，原告称被告对涉案土地权属争议不履行调查处理法定职责与事实不符。2013年3月18日被告作出关于武威**有限公司申请注销武威市**限责任公司国有土地使用证的答复，该答复作出后被告对涉案的原告持有的武国用（2010）第80号国有土地使用证和武威市**限责任公司持有的武国用（2006）第162号国有土地使用证中确认的两宗地的土地登记进行了核实，经核实查明武威市**限责任公司的土地使用权是从原告处转让取得，土地登记的权源依据是双方签订的土地转让协议，该两宗土地登记时确认的土地界限为同一界限。2014年3月10日武威市**限责任公司给被告出具了内容为：“本公司土地面积（4572.9㎡）准确，四址界限清楚，无争议，特此声明”的书面声明。2014年8月12日原告给被告出具承诺函一份，内容如下：“我公司武威**有限公司所有土地武威城东工业园区（武威**有限公司）第080号，地号3-1-2-1土地面积内8909.7平方米，该宗土地面积准确，四至界限清楚，无权属纠纷，特此承诺。”根据上述声明及承诺，涉案土地不存在权属争议，相关涉案土地权属争议的调查终结。2014年11月11日针对原告武银商字（2014）22号文件开工通知，被告作出书面答复，明确告知了原告涉案土地面积准确、四址界限清楚无权属纠纷，对原告与武威市**限责任公司发生的建筑物权属争议因涉及其双方的合同履行，建议原告通过司法途径解决。另外，在被告处理涉案土地权属争议过程中原告同时进行了申诉，2014年7月26日被告对原告的申诉给予了书面答复，该答复送达后，2014年8月12日原告作出了土地权属无争议的书面承诺，相关与权属争议处理过程中的调处工作终结。以上事实充分说明了被告对涉案宗地的权属争议进行调查，并组织双方对争议事项进行了调处，最终按照争议双方出具的声明和承诺终结了该争议的调查处理，并将调查处理结果书面送达给了原告，被告全面履行了涉案土地权属调查的行政职责，原告关于被告行政不作为的起诉与事实严重不符，应依法驳回其诉讼请求。

综上所述，被告已全面履行了对涉案土地权属争议的调查处理职责，原告关于被告行政不作为的诉讼请求无事实依据，请依法予以驳回。

原告为证明其诉讼请求，向法庭提交了下列证据：

第一组：2012年11月27日在被告召开的解决土地问题会议记录一份。证明被告承诺要解决我们的土地争议。

第二组：2013年3月18日被告的答复一份。证明被告承诺抵押到期后对争议土地纠纷进行调查处理。

第三组：被告关于信访的答复一份。证明被告没有作为。

第四组：2014年6月3日武银商（2014）21号函一份、被告询问笔录一份，证明我去被告处要求被告对2013年3月18日的答复进行调查处理。

第五组：武银商（2014）22号开工通知一份，证明被告不解决土地权属争议，我无法开工。

第六组：原告出具给被告的武银商（2014）7号承诺函一份，证明：承诺书不是我真实意思表示，是为了银行贷款进行的承诺，不是为了解决土地争议的承诺。

第七组：特快专递回执单，证明我申请被告解决土地争议，被告不解决，为此事我向市委、市政府、市纪委、工业园区管委会、被告等处反映，要求被告解决土地争议。

第八组：出示福利包装公司土地使用证复印件一份，证明福利包装公司的他项权于2014年1月19日到期，被告于2013年3月18日答复抵押到期后进行调查处理，但被告又给福利包装公司做了他项权抵押。

第九组：（2013）甘行终字第31号行政裁定书一份、撤诉申请书一份。证明福利包装公司的他项权于2014年1月19日到期，被告于2013年3月18日答复抵押到期后进行调查处理，我得到被告的承诺，我才撤诉。

被告为证明其主张成立，向法庭提交下列证据：

第一组：2013年3月18日武威市国土资源局给原告武**有限公司送达的关于武威**有限公司申请注销武威市**有限公司国有土地使用证的答复。证明：2013年3月18日武威市国土资源局对武威**有限公司提出的注销武威市**有限公司国有土地使用证的申请作出了书面答复。

第二组：武威市凉州区人民法院作出的（2012）凉民初字第2903号民事判决书一份；甘肃省**民法院作出的（2013）武中民终字第324号民事判决书一份；土地转让协议一份。证明：以上两份民事判决书证明武威福**任公司通过转让取得涉案的其中一宗土地使用权，其权源依据是武威福**任公司与原告签订的土地转让协议，该协议经凉州区人民法院确认合法有效。

第三组：武**（2010）第80号国有土地使用证一份（附宗地图）；武**（2006）第162号国有土地使用证一份（附宗地图）。证明：涉案两宗土地登记时确认的土地界限为同一界限。

第四组：武威**民法院（2012）武中行初字第3号行政裁定书一份；甘肃**民法院（2013）甘行终字第31号行政裁定书一份。证明：原告武威**有限公司对涉案宗地土地使用权证的颁发进行了行政诉讼，武威**民法院对原告的起诉予以驳回，原告不服上诉至甘肃**民法院，案件审理期间原告自行撤回上诉。

第五组：武威市**限责任公司给被告武威市国土资源局出具的声明一份；原告武威**有限公司给被告武威市国土资源局出具的承诺函一份。证明：根据上述声明及承诺，武威福**任公司与原告均认可涉案土地面积准确、四至界限清楚，不存在权属争议。

第六组：2014年7月26日被告武威市国土资源局给原告出具答复一份；2014年11月11日被告武威市国土资源局给原告出具的关于对武威**有限公司开工通知的答复。证明：答复明确告知了原告涉案土地面积准确、四址界限清楚无权属纠纷，对原告与武威市**限责任公司发生的建筑物权属争议因涉及其双方的合同履行，建议原告通过司法途径解决。武威市国土资源局对涉案宗地争议的调查终结并且告知了原告调查结果。

第七组：土地权属争议调查处理办法第九条、第二十八条、第三十条。证明：2014年8月原告又进行了抵押登记。现在调查正在进行中，已向市政府报告，在等市政府的决定。

经庭审质证，合议庭对证据作如下确认：原告对被告提交的第一组证据1无异议；对第二、三、四、五、六、七组证据不质证，认为被告于2014年12月25日收到起诉状副本，被告应当在2015年1月5日前提供证据，但被告超过了法律规定的10日内提交证据的期限。被告对原告提交的第一组证据本身无异议，对证明目的有异议，认为这是对争议的调处，与不作为无关。对第二组证据的真实性无异议，但认为启动调查需等双方的抵押到期后，解除抵押后才可以进行调查。原告于2014年8月份才提交了解除抵押申请，我单位到现在也没有超过6个月的调查期限。对第三组证据无异议，但认为与原告诉请无关。对第四组证据认为对函是否收到，回去后了解，我们一直在对争议土地进行调查。对询问笔录无异议。证明被告一直在解决问题，在作为，不存在不作为。对第五组证据本身无异议，被告收到了，但认为被告对开工通知进行了答复（2014年11月11日的答复）。对第六组证据认为没有见过这份证据。对第七组证据无异议，但认为不能证明原告寄了什么材料。对第八组证据有异议，认为这个抵押不能证明被告不作为，对抵押登记也是一种行政作为。对第九组证据本身无异议，对证明目的有异议，认为撤诉是原告的权利，与被告答复无关。本院认为，被告于2014年12月25日收到起诉状副本，被告应当在2015年1月5日前提供证据，但被告超过了法律规定的10日内提交证据的期限，因此对被告提供的证据、依据，本案中不予评判。原告提供的第六、七组证据，不能证明原告的证明目的，不予采信；原告提供的其他证据，能够证明原告申请被告调查处理土地争议的事实，应予采信。

本院查明

经审理查明，2006年10月23日，原告武**有限公司（原武威**有限公司）与武威市**有限公司签订土地转让协议一份，协议约定将原告位于武威城东工业区原武威**有限公司厂内部分土地转让给武威市**有限公司。后武威市**有限公司申请办理土地使用权证，被告报请武威市人民政府给武威市**有限公司颁发了武国用（2006）第162号国有土地使用证。原告得知情况后，认为：被告在进行土地调查过程中，未严格按照登记程序找邻宗地使用权人亲自指界确认签字，在未征得原告同意的情况下，武威市**有限公司在地籍调查表土地相邻四至栏中伪造、模仿原告法定代表人董*有的签名，导致被告报请武威市人民政府给武威市**有限公司颁发的武国用（2006）第162号国有土地使用证面积超出了双方签订土地转让协议约定的面积0.079亩，并将原告所有的房屋下土地面积和配电室、水井下土地面积错误登记在了武威市**有限公司名下。原告找被告要求纠正颁证行为无果后，原告于2012年10月22日以武威市人民政府为被告向武威**民法院提起行政诉讼。武威**民法院于2012年12月27日作出（2012）武中行初字第3号行政裁定书，以原告的起诉已经超过法定起诉期限为由，裁定驳回原告的起诉。原告不服，向甘肃**民法院提起上诉。二审审理期间，在甘肃**民法院的协调下，被告于2013年3月18日作出关于武威**有限公司申请注销武威市**有限公司国有土地使用证的答复，称“待银行解除原告公司和武威市**有限公司国有土地使用证抵押后，被告将按照土地权属争议调查处理办法相关程序和土地登记办法相关规定对有权属争议的国有土地使用证书进行调查，重新确定土地使用权。在未对有权属争议的国有土地使用证书进行调查，重新确定土地使用权之前，不再向有权属争议的国有土地使用证书持证人办理土地他项权证”，原告遂申请撤回了上诉。甘肃**民法院于2013年3月19日作出（2013）甘行终字第31号行政裁定书，裁定准予原告撤回上诉。2014年6月3日原告以武银商（2014）21号函申请被告按其作出的关于武威**有限公司申请注销武威市**有限公司国有土地使用证的答复对争议土地使用权进行调查处理。本案在审理中，被告没有提供对该申请作出具体行政行为的证据。

另查明，武威市**有限公司武国用（2006）第162号国有土地使用证变更登记栏记载，该土地使用权证办理抵押登记的期限为2011年11月20日至2014年1月19日。本院于2014年12月25日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，被告于2015年1月9日向本院提供了证据、依据。

本院认为

本院认为，土地权属争议调查处理办法第四条规定：县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。第五条规定：个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。由此可见，被告是负责对土地权属争议案件的调查和调解工作的行政机关，对土地权属争议案件的调查和调解工作负有法定职责，对公民、法人或者其他组织的申请，依法应当进行调查处理。第九条规定：当事人发生土地权属争议，经协商不能解决的，可以依法向县级以上人民政府或者乡级人民政府提出处理申请，也可以依照本办法第五、六、七、八条的规定，向有关的国土资源行政主管部门提出调查处理申请。第十条规定：申请调查处理土地权属争议的，应当符合下列条件：（一）申请人与争议的土地有直接利害关系；（二）有明确的请求处理对象、具体的处理请求和事实根据。本案中，原告系与争议的土地具有直接利害关系的法人，原告请求对土地争议进行调查处理，被告于2013年3月18日作出关于武威**有限公司申请注销武威市**有限公司国有土地使用证的答复，就应当按答复对争议土地作出调查处理。第十三条规定：对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。认为应当受理的，在决定受理之日起5个工作日内将申请书副本发送被申请人。被申请人应当在接到申请书副本之日起30日内提交答辩书和有关证据材料。逾期不提交答辩书的，不影响案件的处理。认为不应当受理的，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定。第二十八条规定：国土资源行政主管部门应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见。因情况复杂，在规定时间内不能提出调查处理意见的，经该国土资源行政主管部门的主要负责人批准，可以适当延长。第三十条规定：国土资源行政主管部门提出调查处理意见后，应当在5个工作日内报送同级人民政府，由人民政府下达处理决定。本案中，原告于2014年6月3日致函被告，申请按被告作出的关于武威**有限公司申请注销武威市**有限公司国有土地使用证的答复对土地争议进行调查处理，被告应当在法定期限内对原告的申请作出具体行政行为。但被告至今未作出应当受理或不应当受理的具体行政行为。同时，根据被告辩解现在调查仍在6个月期限内，期限尚未届满。由于原告于2014年6月3日就致函被告，被告亦未提交延长期限的证据，至今已经超过法定期限6个月，因此，被告的行为系不履行法定职责的行为。《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条规定：在行政诉讼中，被告对其作出的具体行政行为承担举证责任。被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据；被告因不可抗力或者客观上不能控制的其他正当事由，不能在规定的期限内提供证据的，应当在收到起诉状副本之日起十日内向人民法院提出延期提供证据的书面申请。人民法院准许延期提供的，被告应当在正当事由消除后十日内提供证据，逾期提供的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。本院于2014年12月25日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，要求被告在10日内提供作出具体行政行为时的证据、依据，但被告于2015年1月9日才向本院提供了证据、依据，在法定期限内未提供作出具体行政行为时的证据、依据，因此，应当认定被告的该具体行政行为没有证据、依据。原告要求被告履行法定职责的请求合法，依法予以支持。案经本院审判委员会讨论决定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（三）项之规定，判决如下：

裁判结果

责令被告武威**源局于本判决生效之日起7日内对原告的申请按被告作出的关于武威**有限公司申请注销武威市**有限公司国有土地使用证的答复作出具体行政行为。

案件受理费50元，由被告武威市国土资源局负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，同时预交上诉案件受理费，上诉于甘肃省**民法院。

裁判日期

二〇一五年二月三日