张**与武山县山丹乡人民政府土地管理行政确认二审行政裁定书

审理经过

上诉人张**诉武山县山丹乡人民政府土地管理行政确认一案，不服天水市秦州区人民法院于2014年9月4日作出（2014）天秦行初字第9号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人张**及其委托代理人孙**、张*，被上诉人武山县山丹乡人民政府的委托代理人杨*、王**，第三人武山县**民委员会的法定代表人付朝军及其委托代理人冯**到庭参加诉讼。本案现已审理完毕。

一审法院查明

原审查明：1998年武山县开展第二轮土地承包工作，1999年武山县人民政府给原告颁发了甘肃省农村土地承包经营权证，载明原告以家庭为单位，承包了发包方**委会的川地2.35亩、山地4.1亩，共计6.45亩的土地，原告家庭承包人口为5人。2003年11月，原告家其中3口人承包的三块川地被第三人收回，另行调整给因修公路占用川地的其他三户村民耕种。原告对此不服，到被告及有关部门反映、上访。2004年12月31日武山**办公室作出了武**（2004）2号文，认为对原告要求退还被收回承包地的请求不予支持。2005年11月20日，被告作出了群众上访问题的处理意见，对原告提出的退还三块被调整的川地及要求赔偿5000元的请求未予支持。原告不服，向武山县人民政府提出复议，武山县人民政府于2005年12月21日作出武**（2005）115号《关于对张**信访问题处理情况复核的报告》，以张**提出复议已超过复议期限，不予复议，并经复核审定，山丹乡政府调整原告三个已参加工作的儿子的承包地符合当时的政策法规。2006年2月14日，武山县**理委员会向省农牧厅上报的《关于张**信访问题调查处理情况的报告》，认为渭河村委会收回原告家儿子的承包地，符合当时的政策规定。2014年4月3日，被告对张**又作出《群众信访问题处理答复意见表》，处理意见为，山丹**委会调整三个已参加工作的儿子的承包土地符合当时的政策规定。原告仍不服，提起行政诉讼，请求确认被告收回原告1014平方米承包地的行为违法并要求返还。

一审法院认为

原审法院认为，《农村土地承包法》规定，土地发包、承包的主体为村委会和本村农户，而被告作为乡级人民政府，对第三人渭河村委会调整承包地行为进行宏观指导，事后对原告的上访、信访事项作出答复是履行职能的行为，原告据此认为承包地是被告收回的理由不能成立，其诉讼请求无事实根据和法律依据，不予支持。判决驳回了原告张**的诉讼请求。

上诉人诉称

宣判后，张*得不服，向本院提出上诉称，一、2003年农历11月，被上诉人组织其工作人员，由乡长带队，将上诉人1014平方米承包地收回，另行指定他人耕种，没有办理任何法定手续，未给上诉人任何补偿，也未给被指定的种植户办理土地承包证，一审中对此没有查清。二、被上诉人作为行政机关，没有任何依据，没有任何规范性文件，在武山县第二轮土地小调整结束后，擅自分包土地，收回土地，其超越职权、滥用职权，严重侵犯了法律赋予上诉人的经营自主要权，一审中对此没有认定。三、土地被非法指定给别人耕种后，上诉人先后到县委、县政府等部门上访，各种回复性文件多次确认是乡政府收回承包地，但一审未予认可。请求：1.依法撤销（2014）天秦行初字第9号行政判决；2.依法确认被上诉人收回上诉人川地1014平方米承包地的行为违法；3依法返回上诉人的承包地1014平方米。

被上诉人武山县山丹乡人民政府上诉称：一、在事实方面，一审判决查明了两个最主要的事实，一是上诉人所持的“土地承包经营权证书”载明的家庭人口为五人，这五个人指的是上诉人夫妻及三个儿子，并不包括上诉人大儿媳及其子女。二是渭**委会因修建农村公路，而将上诉人已“农转非”的三个儿子的承包地收回的行为，符合农村土地调整的政策。二、在法律方面，一审判决认定，一是答辩人属行政机关，对渭**委会的土地调整及执行国家政策方面，进行宏观指导，这种指导行为，不是具体行政行为。二是答辩人对上诉人之前上访的答复意见，对上诉人没有拘束力，也对上诉人的实体权利义务不产生实际影响。故不属于具体行政行为，没有可诉性。请求驳回上诉，维持原判。

被上诉人辩称

第三人武山县山丹乡渭河村委会上诉答辩称，一、答辩人作为农村土地的所有权人，既享有发包的权利，又享有依法收回的权利。二、上诉人的三个儿子前后均已“农转非”，领取财政工资。2003年，在修建农村公路时，沿线包括答辩人在内的六个村，均将“农转非”人口的承包地收回，用于安排调整公路的需要，因此，答辩人将上诉人三个“农转非”人员的承包地收回，合情、合理、合法。请求驳回上诉，维持原判。

本院查明

本案二审查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。

本院认为

本院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条规定“农民集体所有的土地依法属于农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包…。”第二十六条规定“承包期内，发包方不得收回承包地…。承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地…。”从以上法律规定看，农村集体所有土地的发包方和收回方均为村集体经济组织或者村民委员会。本案中，上诉人张**的承包地是被第三人收回的，并非被上诉人收回，依照法律规定，被上诉人也无收回农村村民承包地的法定职权，被上诉人在本案中并未对上诉人张**作出或实施收回承包地的行政行为。且上诉人于2003年11月就已知道其承包地被收回的事实，而于2014年4月2日才向法院提起行政诉讼，已超过2年法定起诉期限。综上，上诉人张**所称上诉理由经查均不能成立，本院不予支持。但一审判决驳回张**的诉讼请求不当，依法应予以纠正。经本院审判委员会讨论决定，依照最**法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十九条第（一）项，第四十四条第一款（六）项之规定，裁定如下：

二审裁判结果

一、撤销天水市秦州区人民法院（2014）天秦行初字第9号行政判决；

二、驳回上诉人张**的起诉。

一审案件受理50元，二审案件受理费50元，均退还上诉人张**。

裁判日期

二〇一五年二月五日