黄**与厦门市规划局行政确认二审判决书

审理经过

上诉人黄**因诉被上诉人厦门市规划局确认行政许可效力一案，不服厦门市思明区人民法院（2013）思行初字第113号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2014年10月16日公开开庭进行了审理，上诉人黄**及其委托代理人陈**，被上诉人厦门市规划局的委托代理人罗长水，原审第三人厦门汇**限公司的委托代理人邵**、颜**均到庭参加诉讼。案件审理中，经福建**民法院批准，本案的审理期限延长至2015年1月17日。本案现已审理终结。

一审法院查明

原审判决查明，厦门**中心系第三人厦门汇**限公司开发建设的项目，主体于1996年10月竣工验收，消防于1999年2月竣工验收。2009年2月17日，厦门**中心三分之二业主会议决议，同意六楼承租户黄**出资增设该楼南面消防梯的申请。2009年2月19日，黄**因经营厦门鑫**有限公司消防安全的要求，遂以厦门汇**限公司的名义，以市政娱乐中心项目在建工程变更规划的方式，向厦门市规划局提出增设该楼南面消防梯的申请，递交了业主委员会《关于本幢楼新增南面消防梯的决议》、业主委员会落款的同意增设消防梯的《证明》、相关业主的产权证书、《报告书》、消防楼梯施工图纸，即《新增楼梯立面、透视图》及一层至六层《新增消防逃生梯建筑平面图》、市政娱乐中心项目原《建设工程规划许可证》、原《建设用地规划许可证》等申请变更规划材料。《报告书》的主要内容为：要求增设室外消防逃生楼梯，落地占地面积约14.88平方米，钢架结构，在原用地的红线内。

厦门市规划局受理后，认为许可事项直接关系他人重大利益，遂向市政娱乐中心全体业主发出《规划许可听证告知书》，并张贴于市政娱乐中心一楼门厅处。经过五天，因无人提出听证申请，听证程序终结。2009年3月18日，厦门市规划局对厦门汇**限公司提出的市政娱乐中心在建工程变更规划申请予以许可，作出厦规建（2009）54号批复，并在黄**提交的两套附图上盖印核定，核准汇成建设发展有限公司在市政娱乐中心项目南侧增设一部室外消防疏散楼梯及部分消防通道，并要求按核定的图纸执行。

黄**在建设消防疏散楼梯及部分消防通道的过程中，在消防疏散楼梯第一至三层建设三处建筑物。

2010年12月，黄**自行拆除了该消防疏散楼梯第二层局部建筑和第三层的建筑物后进行重建，其中将第一层封闭，改建成餐厅及住宅使用；第二层封闭，改建成住宅使用；第三层南侧增设一堵外墙，东侧改建成房间，西侧改建成阳台。经厦门市城市管理行政执法局（下称市执法局）现场勘验，黄**在涉诉消防疏散楼梯第一层至第三层建设的三处建筑物总建筑面积为70.66平方米。

2011年9月30日，针对厦门市城市管理行政执法局（下称厦门执法局）《关于提请对松柏路102号市政娱乐中心项目新增楼梯立面、透视图图纸予以确认的函》（厦城执认定函（2011）14号），厦门市规划局作出厦规函（2011）312号《关于市政娱乐中心项目增设室外消防疏散楼梯事宜的复函》，主要内容为：仅同意增设消防楼梯作为消防应急使用，批复内容及存档核定的图纸中无功能用房表述。

2012年3月6日，收到市效能办转送投诉件关于市政娱乐中心项目增设室外消防疏散楼梯的规划许可附图问题的情况反映，厦门市规划局向厦门执法局出具厦规函（2012）75号《关于市政娱乐中心项目增设室外消防疏散楼梯规划许可附图有关问题的函》，主要内容为：规划许可仅同意增设一部室外消防疏散楼梯及部分消防通道，黄**申请没有涉及店面等其他内容，厦门市规划局也没有许可店面等其他内容。黄**提供的图纸中一层平面图和立面图既与许可内容不符，也与归档的许可附图不一致，规划许可内容应以书面批复和归档的附图为准。

2012年6月26日，针对厦门执法局厦城执认定函［3］号《关于提请对市政娱乐中心项目室外消防疏散梯违法建设行为予以认定的函》，厦门市规划局作出厦规函（2012）250号《关于市政娱乐中心项目增设室外消防疏散梯建设处理意见的复函》，主要内容为：该违法建设行为，无法采取改正措施消除对规划实施的影响。

2012年7月13日，厦门执法局作出厦城执法告（2012）78号《告知书》，告知黄**，依据厦门市规划局出具的前述三份函件及存档图纸等相关证据，其在涉诉消防疏散楼梯第一层至第三层建设的三处建筑物总建筑面积为70.66平方米，系违法建设，责令拆除。

2012年7月23日，厦门执法局将《告知书》送达给黄**。

2012年11月9日，厦门执法局以黄**为行政执法管理相对人，作出厦城执法（2012）142号《责令拆除违法建设决定书》，认定上述70.66平方米建筑为违法建筑，责令黄**限期自行拆除。

2012年11月12日，厦门执法局将责令拆除违法建设决定书送达给黄**。

上诉人诉称

黄**不服厦门执法局作出的责令拆除违法建设决定，向原审法院提起行政诉讼。原审法院经审理，于2013年3月25日作出（2013）思行初字第10号行政判决，驳回黄**的诉讼请求。宣判后，黄**提出上诉。案经厦门**民法院审理，厦门**民法院于2013年7月18日作出（2013）厦行终字第51号行政判决，驳回上诉，维持原判。

原审另查明，黄**递交给厦**划局的两套消防楼梯附图，每套七张。图纸系黄**以厦门汇**限公司的名义委托机械工**研究院设计的。黄**持有图纸与厦**划局存档图纸中的五张一致，两张不一致，即《新增楼梯立面、透视图》及一层《新增消防逃生楼梯建筑平面图》不一致，不一致的情形主要有以下情形：1.编号不同。厦**划局存档的《新增楼梯立面、透视图》及一层《新增消防逃生楼梯建筑平面图》上有编号，分别是JT-1、JT-2，并与其他五张图纸形成统一的连贯编号，即从JT-1到JT-7，而黄**持有的该两张图纸上没有编号，其他图纸上的编号从JT-3到JT-7。2.图例不同。黄**持有的一层《新增消防逃生楼梯建筑平面图》（A）轴交（1）轴-（2）轴处图例为“单粗实线”，厦**划局存档图纸上没有画线。3.楼梯位置不同。黄**所持一层《新增消防逃生楼梯建筑平面图》楼梯入口处位置与被告存档图纸的楼梯入口处不同。

2013年10月8日，黄**以厦门市规划局存档的涉诉消防梯的施工图违法为由，向原审法院提起本案行政诉讼。请求依法确认厦门市规划局作出的厦规建（2009）54号《关于同意市政娱乐中心项目增设室外消防疏散楼梯的批复》和核定并送达给原告的《新增楼梯立面、透视图》及一层、二层、三层、四层、五层及六层《新增消防逃生梯建筑平面图》等七张图纸合法有效。

原审判决认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第（二）款之规定，厦门市规划局作为城乡规划主管部门，负责本行政区域内的城乡规划管理工作系其法定职责。

关于原告主体资格问题，涉诉消防梯，虽系黄**以厦门汇**限公司名义申请的，但实系因黄**开设的经营场所为满足消防规范而申请的，且由黄**实际出资建设，厦门执法局在查处涉诉消防梯搭建部分时，亦以黄**为执法相对人，因此，增设的涉诉消防梯合法与否，直接影响到黄**的实体权利，故黄**与其存在法律上的利害关系，黄**系本案适格的原告。

关于本案起诉期限问题，厦门市规划局于2009年3月18日作出涉诉消防梯的行政许可，但并未告知诉权或者起诉期限。2012年7月23日，厦门执法局将责令拆除违法建设的告知书送达给黄**，该告知书中明确载明，认定黄**在涉诉消防疏散楼梯第一层至第三层建设的三处建筑物系违法建设的证据中包括厦门市规划局出具的三份函件及存档图纸。至此，黄**已经知道厦门市规划局存档的图纸与其持有的图纸不一致的情形。在此之前，没有证据表明黄**对此知情。因此，本案起诉期限应从2012年7月23日起算，并适用2年的期限，黄**于2013年10月8日提起本案行政诉讼，并未超过起诉期限。

关于增设消防梯的批复合法性问题，黄**以厦门汇**限公司名义申请增设消防梯时，市政娱乐中心已竣工交付使用多年，且产权亦归各购房者所有，因此并非在建工程。根据《厦门市城市规划条例》（已于2013年7月1日废止）及《中华人民共和国物权法》的相关规定，改建、重建建筑物及其附属设施的，应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意，并由业主委员会向厦门市规划局申请办理规划许可。据此，厦门市规划局以在建工程变更规划的方式许可增设涉诉消防梯，许可流程不符合规定。但黄**申请增设涉诉消防梯时，已提供了体现经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意的、业主委员会出具的《关于本幢楼新增南面消防梯的决议》及相关业主的产权证书，厦门市规划局亦向全体业主发出了听证告知书，另外，作出许可的期限符合法律规定。更重要的是，增设涉诉消防梯系为满足市政娱乐中心建筑物的消防需求。鉴于上述原因，厦门市规划局以在建工程变更规划的方式许可增设涉诉消防梯存在一定瑕疵，但并未对行政相对人及利害关系人的权利产生实际影响，故厦门市规划局作出的许可增设涉诉消防梯的批复并不违法。

关于两套不同施工图纸的合法性问题，厦门市规划局存档的涉诉消防梯的施工附图与黄**持有的附图均系黄**递交申请材料时向厦门市规划局提供的，该两套图纸中的《新增楼梯立面、透视图》与一层《新增消防逃生楼梯建筑平面图》的设计内容存在差异，但该不同的图纸均得到了厦门市规划局的核准。按常理，黄**向规划部门递交的两套图纸应系相同的两套图纸，规划部门亦只可能对相同的两套图纸予以核准，不可能对同一建设项目核准不同的施工图纸。因此，出现本案存档图纸与许可申请人持有图纸不同的问题，黄**与厦门市规划局均存在过错。但对两套不同内容的图纸，该以何种方式处理，或拟核准哪套施工图纸，系规划部门依审核流程管理规定需处理的问题，或是厦门市规划局从城市规划管理技术规范角度需考量的范畴，司法权不宜越过行政权的边界，代替行政权径行作出处理或判定。因此，本案两套不同的施工图纸，应由厦门市规划局先行处理为妥。

另外，黄**起诉时，还提出了要求确认厦**（2011）312号、厦**（2012）75号、厦**（2012）250号等三份函件违法，并撤销三份函件的诉讼请求，鉴于厦**（2011）312号、厦**（2012）75号等二份函件是涉案行政许可内容的复述，函件本身不具有独立的内容，不属于行政诉讼的受案范围，原审法院已另行裁定驳回对该二份函件的起诉。至于厦**（2012）75号，系独立与涉诉行政许可的另一行政行为，应另案处理。

综上，黄**的主体资格适格，且起诉未超过法定期限。厦门市规划局作出的增设涉诉消防梯的批复存在流程不符合规定的情形，但并不违法；两套不同施工图纸的问题应由厦门市规划局先行处理。黄**要求确认批复合法，并要求确认其持有的施工图纸合法的诉讼请求，不予支持。据此，依照《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回黄**的诉讼请求。一审案件受理费50元，由黄**负担。

上诉人黄**不服原审判决，向本院提起上诉，请求撤销原审判决，将本案发回重审或者改判支持其在原审所提出的诉讼请求，理由是：1、原审判决关于事实认定明显错误，认定上诉人持有的核准图纸与被上诉人存档图纸不一致，上诉人与被上诉人均存在过错，属将行政案件以民事案件思维进行审理，是错误认定。在行政法律关系中，行政机关的行政行为是否恰当、是否出错，其责任只能归咎于行政机关；2、原审判决存在明显逻辑矛盾，原审以存在两套不同图纸为由不支持上诉人的诉求没有法律依据。作为行政相对人，其持有由行政机关依法定程序核准的批复文件（含图纸），在该批复文件未被依法撤销之前，均属于合法有效的状态，原审以被上诉人行政许可过程中其内部的问题作为拒绝确认上诉人经合法核准的文件的效力，明显不当；另外，原审一方面认为被上诉人的批复并不违法，又以存在两套图纸问题驳回上诉人的诉求，明显自相矛盾，其本质是拒绝裁判和司法不作为，严重侵害了上诉人的合法权益。

被上诉人辩称

被上诉人厦门市规划局答辩称，上诉人在消防疏散楼梯第一至三层建设建筑物的行为明显与规划许可批复不符，严重超出行政许可的范畴；上诉人的建设行为是否合法应以被上诉人所存档的图纸为准，且生效的行政判决明确不予采信上诉人提供的图纸，上诉人请求确认该图纸有效，违反“一事不再理”原则；综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求二审法院依法维持原判决，驳回上诉人的上诉请求。

双方当事人向原审法院提交的证据材料均随案移送本院。上诉人于上诉状中详细阐明其本案的诉讼经过，主张其系在原审法院的释明下才将本案的诉讼请求变更为：依法确认厦门市规划局作出的厦规建（2009）54号《关于同意市政娱乐中心项目增设室外消防疏散楼梯的批复》和核定并送达给原告的《新增楼梯立面、透视图》及一层、二层、三层、四层、五层及六层《新增消防逃生梯建筑平面图》等七张图纸合法有效，而双方当事人对原审查明的行政许可过程及许可文件的真实性均无异议，故本案应围绕原审原告黄**的诉讼主张进行审理。因原审判决所查明的案件事实，部分超出争议范畴，可能出现新的争议，本院重新认定本案的事实为：厦门**中心系原审第三人厦门汇**限公司开发建设的项目，主体于1996年10月竣工验收，消防于1999年2月竣工验收。2009年2月17日，厦门**中心三分之二业主会议决议，同意六楼承租户黄**出资增设该楼南面消防梯的申请。2009年2月19日，黄**因经营厦门鑫**有限公司消防安全的要求，遂以厦门汇**限公司的名义，以市政娱乐中心项目在建工程变更规划的方式，向厦门市规划局提出增设该楼南面消防梯的申请，递交了业主委员会《关于本幢楼新增南面消防梯的决议》、业主委员会落款的同意增设消防梯的《证明》、相关业主的产权证书、《报告书》、消防楼梯施工图纸，即《新增楼梯立面、透视图》及一层至六层《新增消防逃生梯建筑平面图》、市政娱乐中心项目原《建设工程规划许可证》、原《建设用地规划许可证》等申请变更规划材料。《报告书》的主要内容为：要求增设室外消防逃生楼梯，落地占地面积约14.88平方米，钢架结构，在原用地的红线内。厦门市规划局受理后，认为许可事项直接关系他人重大利益，遂向市政娱乐中心全体业主发出《规划许可听证告知书》，并张贴于市政娱乐中心一楼门厅处。经过五天，因无人提出听证申请，听证程序终结。2009年3月18日，厦门市规划局对厦门汇**限公司提出的市政娱乐中心在建工程变更规划申请予以许可，作出“厦规建（2009）54号”批复即《关于同意市政娱乐中心项目增设室外消防疏散楼梯的批复》，核准汇成建设发展有限公司在市政娱乐中心项目南侧外墙（A）轴处增设一部室外消防疏散楼梯及部分消防通道（具体详见图纸），图纸共7张，均加盖“厦门市规划局建设工程规划许可证图纸审核章随（2009）厦规建第54号有效”印章。黄**持有图纸与厦门市规划局存档图纸中的五张一致，两张不一致，即《新增楼梯立面、透视图》及一层《新增消防逃生楼梯建筑平面图》。2012年3月6日，收到市效能办转送投诉件关于市政娱乐中心项目增设室外消防疏散楼梯的规划许可附图问题的情况反映，厦门市规划局向厦门市行政执法局出具厦规函（2012）75号《关于市政娱乐中心项目增设室外消防疏散楼梯规划许可附图有关问题的函》，主要内容为：规划许可仅同意增设一部室外消防疏散楼梯及部分消防通道，黄**申请没有涉及店面等其他内容，厦门市规划局也没有许可店面等其他内容。黄**提供的图纸中一层平面图和立面图既与许可内容不符，也与归档的许可附图不一致，规划许可内容应以书面批复和归档的附图为准。黄**认为厦门市规划局的答复函侵犯其合法权益，遂起讼争。

本院认为

本院认为，黄**所持有的、由厦门市规划局核准并送达的“厦规建（2009）54号”批复即《关于同意市政娱乐中心项目增设室外消防疏散楼梯的批复》及附图，系其依法取得的行政许可，对此事实，厦门市规划局并无异议。所谓行政许可，是指在法律一般禁止的情况下，行政主体（如本案的厦门市规划局）根据行政相对方（如公民个人的黄**或者法人、其他组织）的申请，经依法审查，通过颁发许可证、执照等形式（如本案诉争的批复），赋予或确认行政相对方从事某种活动的法律资格或法律权利的一种具体行政行为。并且，行政许可是一种要式行政行为，必须遵循一定的法定形式，即应当是明示的书面许可，应当有正规的文书、印章等予以认可和证明，实践中最常见的行政许可的形式是许可证和执照，本案讼争的批复，也是比较常见的许可形式，通过该批复，行政相对人取得了许可范围内的法律权利或行为权利。

行政许可行为一旦依照法定的权限、范围、条件和程序作出，即具合法性，受法律的保护。我国行政许可法第八条对此即明文规定，“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。”此条款中的“依法取得的行政许可”，指的是由行政机关作出、且已经送达至行政相对人的要式文件（包括但不限于执照、许可证或批复），行政机关于接受相对人申请并最终作出行政许可而涉及且由其存档的其他相关资料，并非行政许可法中的“依法取得的行政许可”。本案中，同一许可文件，却存在着送达给相对人的文件与行政机关存档资料不符的情况，行政机关对此亦未有一令人信服的解释，但行政相对人已经取得的行政许可，其基于信赖而不能任意更改及应受法律保护不容质疑，这也体现行政许可中信赖保护这一基本原则。我国行政许可法施行已届十年，对此常识性问题还存争议，在此，有必要对行政许可法基本原则-信赖保护原则稍作阐述。信赖保护原则的基本含义是：行政决定一旦作出，就被推定为合法有效。法律要求行政相对人对此予以信任和依赖；相对人基于对行政决定的信任和依赖而产生的利益，也要受到保护；特别是在授益性行政行为方面，信赖保护取代法律优先原则而居于主导地位，对于授益性行政行为，尤其在违法原因可归责于行政机关的情况下，应当首先着眼于保护受益相对人的权利或者利益，行政机关原则上不得擅自撤销。行政许可法第八条体现了这一原则精神。具体到本案，厦门市规划局在其存档的资料与已经送达的行政许可文书不一致情况下，主张规划许可文件应以其存档的资料为准，没有法律依据，本院不予采纳。原审判决认定“出现本案存档图纸与许可申请人持有图纸不同的问题，黄**与厦门市规划局均存在过错。……本案两套不同的施工图纸，应由厦门市规划局先行处理为妥。”系认定错误，应予纠正。

综上，上诉人黄**依法取得的行政许可，应受法律保护，已有法律明确规定，无须通过司法审查并予以确认，故其起诉要求确认该行政许可合法，不符合行政诉讼法的基本原则，应予驳回。一审判决对该行政许可的认定错误，但其判决结果正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

二审裁判结果

驳回上诉，维持原判。

本案二审案件受理费50元，均由上诉人黄**负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一四年十二月八日