叶*、何**诉宁乡**划局等规划行政许可一审行政判决书

审理经过

原告叶*、何**诉被告宁乡县城乡规划局、第三人长沙福**有限公司（以下简称福**司）规划行政许可一案，本院于2014年12月10日立案受理后，于同年12月12日向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2015年1月21日公开开庭进行了审理。原告叶*、何**及其委托代理人蔡**，被告宁乡县城乡规划局委托代理人刘*、陈*，第三人委托代理人李*到庭参加了诉讼。经湖南**民法院批准，本案延长审理期限三个月。本案现已审理终结。

原告诉称

原告叶*、何**诉称：2007年6月8日，被告签署《水木天成住宅小区规划总平面图》，并向第三人长沙福**有限公司核发了宁**（2007）025号建设用地规划许可证。第三人即依据被告签署的《水木天成住宅小区规划总平面图》分期开发水木天成一、二、三期。而2007年6月8日批准的总平面图是没有独立分区管理的。2010年8月30日，被告与第三人、第一期业主召开协调会，作出《关于水木天成一、二、三期规划协调座谈会议纪要》。11月30日，被告在变更后的《总平面图》签署意见同意变更规划。第三人即在第一期与二、三期之间修建了永久性铁艺围墙隔离，环形通道有的地段变成3米。原告作为水木天成三期的业主，直到第三人向原告交房才发现整个小区交通通行不方便，与第三人向原告销售时承诺的条件有巨大差别。被告在对变更后的《总平面图》签署意见同意变更规划时，没有做变更同意前的公示，没有通知原告及有利害关系三期业主，也没有组织进行听证，其行为违反了《中华人民共和国行政许可法》第36条、第47条之规定。被告变更后的《水木天成住宅小区规划总平面图》，小区平面总图修改后，道路设计发生了变化，原来的环形道路有的位置由原来的4米宽设计变成只有3米。一期与二、三期之间修建了围墙，道路末端有地方没有设置回车场。其变更后的设计不符合《城市居住区规划设计规范》。变更后的三期小区综合经济技术指标发生了根本性变化，被告变更后的行政许可行为严重侵害了原告的权益。2014年9月13日，原告向长沙市城乡规划局申请行政复议，该局于2014年11月12日下达了长规复决字（2014）13号行政复议决定书。原告认为，被告变更规划的行政许可行为在程序上违法，同时变更后的行政许可行为严重侵犯了原告及广大二期业主的合法权益，请求人民法院确认被告变更第三人开发的水木天成项目一、二、三期总平面规划图的行政许可行为违法，撤销被告于2010年11月30日批准变更后的水木天成项目一、二、三期总平面规划图。

原告为证明其诉讼主张，向本院提交了如下证据：1、叶*、何**的身份证复印件，拟证明原告的主体资格；2、宁乡县城乡规划局的组织机构代码证，拟证明被告的主体资格；3、长沙市**有限公司的营业执照、组织机构代码证，拟证明第三人的主体资格；4、行政复议决定书，拟证明行政复议事实及过程；5、长沙市城乡规划局送达回证，拟证明行政诉讼时效；6、叶*女儿、何**身份证的商品房买卖合同、叶*户口本信息，拟证明叶*在签订购买合同时是以其女儿名义购买的，叶*是实际出资人和实际居住人，原告购房时间及业主权利，有权提起本案的诉讼；7、2010年11月30日同意变更的总平面图，拟证明被告违法变更的事实，违反了消防的相关规定，损害了原告业主的合法利益，围墙修建后，环形通道封闭起来，没有回车场，具体规划的行政行为尚未完成；8、《关于水木天成一、二、三期规划协调座谈会议纪要》，拟证明当时的协调会作出的独立成区和环形通道由4米变为3米的决定，是违法的，违反了城市住宅区道路设计规范的要求，被告的行为在程序和实体上是违法的，侵害了原告的利益；9、第三人开发商沙盘照片，拟证明开发商2014年12月24日销售沙盘仍未变更规划，没有围墙；10、一期与二、三期围墙照片，拟证明围墙二、三期围墙事项未完成，一期业主有参与到围墙的建设；11、物业公司说明两份，拟证明被告的公示行为没有合法进行，程序违法；12、批前公示（二期、三期调整），拟证明整个水木天成小区由别墅调整为高层、多层是合法的，但是与本案的与一、二、三期变更规划修建围墙无关系。

被告辩称

被告宁乡县城乡规划局辩称：一、叶*、何**的起诉已超过法定期限，被告在2014年5月、6月分别组织了有关水木天成二期与三期住宅之间围墙建设的协调会，向叶*、何**等业主告知了被告单位于2010年11月30日在水木天成住宅小区《总平面图》上签署意见的事实和诉权，可见，原告最迟在此时就知晓了被告在《总平面图》上签署意见的事实和诉权。2014年10月11日长沙**划局组织的行政复议案件座谈会上，叶*、何**等人也承认了2年前就被告单位在《总平面图》上签署意见的行为，向长沙**划局法规监察处负责人进行过咨询、投诉，该处负责人向其告知了诉权和其他维权途径。原告申请复议的时间是2014年9月13日，已超过法定的行政复议申请期限，原告的本次行政诉讼，明显超过法定期限且无正当理由，请求法院驳回其起诉。二、被诉具体行政行为不涉及叶*、何**的相邻权等权益。本案争议的水木天成一期围墙，并不妨碍、涉及叶*、何**的通行等相邻权。叶*、何**作为水木天成三期业主，其出入小区的通行并不是必须要打通或拆除本案争议的一期围墙，原告的诉讼请求没有依据，请求法院予以驳回。三、被告单位关于宁乡县城水木天成住宅小区建设的规划审查、批复等行政行为，符合法律法规规定，请求法院驳回原告诉讼请求。应宁乡县城水木天成住宅小区建设单位长沙福**有限公司的申请，被告通过2007年3月23日《今日宁乡》发布《关于水木天成住宅小区规划设计的批复》（宁规出（2007）31号）称“原则同意一期工程按《水木天成住宅小区方案平面图》的设计方案实施，二、三期工程实施情况再作适当调整并重新审查”，接着，被告于6月8日在《水木天成住宅小区总平面图》上签署了“原则同意一期规划方案，二、三期方案根据实际情况作出路网调整”的意见，并向第三人核发了宁规字第2007025号建设用地规划许可证。上述“批前公示”、“总平面图”、“许可证”都是针对水木天成住宅小区第一期工程建设用地和后续工程建设用地整体的审查，其中“总平面图”还标清了水木天成住宅小区第一期工程与后续工程的范围分界线，均符合《中华人民共和国城乡规划法》等法律、法规的规定。

被告单位于2010年11月30日在水木天成住宅小区《总平面图》上签署的“原则同意该项目一、二、三期调整后围墙连线和环形通道，其它建筑布局及景观方案，则均按原审批总平面图落实到位”，是根据2010年8月31日召开的水木开成一、二、三期规划协调座谈会的精神所为，签署意见和召开座谈会是前后紧密相连，浑然一体的行政行为。座谈会的精神体现在《关于水木天成一、二、三期规划协调座谈会议纪要》，它提出：“由长沙福**有限公司结合分期地块情况划定分区管理的围墙线，围墙采用黑色通透式铁艺围墙，围墙上不留门，使一期与二期、三期之间独立成区，独立物业管理”。

2010年8月31日被告单位召开的水木天成一、二、三期规划协调座谈会，第三人负责人和水木天成住宅小区一期工程的业主代表作为利害关系人均参加了，被告单位听取了他们的意见，因水木天成住宅小区二期工程（被告称为“颐和源”）和三期工程（被告称为“朝廷”）的商品房预售许可证分别是2010年9月28日和10月21日核发的，叶*以其女儿叶**名义、何**分别与第三人签订商品房买卖合同的时间是2010年10月6日，他们不可能作为利害关系人参加会议，陈述意见，被告单位在当时既不可能，亦不必要采取听证会等形式听取他们的意见。因此，被告的行为符合法律规定，原告的诉请没有事实依据，请法院驳回原告的诉讼请求。

被告宁乡县城乡规划局在收到起诉状副本之日起十日内向本院提交了其作出具体行政行为的下列证据：1、长沙坤**限公司2014年9月28日出具的《说明》；2、在水木天成住宅区张贴的包含以下内容的照片：（1）水木天成住宅小区《总平面图》，以及原宁乡**理局2010年11月30日签署的意见；（2）《宁乡县城乡规划局关于明确水木天成项目规划分区及通道的复函》；3、2014年5月27日、6月3日的会议签到表和会议记录；证据1-3拟证明包括原告在内的业主和公众在2014年5月前，就知道了原宁乡**理局2010年11月30日在水木天成住宅小区《总平面图》签署意见的事实和规划局所作出的本案争诉的具体行政行为。4、2007年3月23日《今日宁乡》发布的《宁乡**理局关于水木天成住宅小区项目的批前公示》，拟证明在作出规划许可之前，原规划部门进行了公示。5、宁规字第2007025号建设用地规划许可证、20007年6月5日《宁乡**理局关于水木天成住宅小区规划设计的批复》（宁**（2007）31号），拟证明原规划部门在2007年作出规划用地许可，下达了建设工程的批复。6、宁乡**理局《关于水木天成一、二、三期规划协调座谈会纪要》（宁**（2010）94号）；7、宁乡县城乡规划局关于明确水木天成项目规划分区及通道的复函；8水木天成住宅小区《总平面图》，以及宁乡**理局2010年11月30日在《总平面图》签署的意见；9、长沙市**有限公司《关于参加水木天成一、二、三期规划协调会议的说明》；证据4-9拟证明原宁乡**理局关于水木天成住宅小区的建设规划审查、许可符合当时的法律法规规定，和召开协调会议的事实；10、维稳办的协调会会议纪要，拟证明宁乡县相关部门对于规划管理局所签署的意见进行了确认；11、一期业主的两份诉求，长沙福**有限公司的的书面承诺一份，回复函一份。

另被告申请了证人焦铁锤、周**出庭作证，拟证明：水木天成一、二、三期之间围墙建设及召开座谈会的情况。

第三人福**司述称：第三人作为开发商，所开发的被诉住宅小区从报建到开发，都是依法、依规、依据政府的文件进行的，第三人没有过错。

第三人未提交证据。

在庭审质证中，本院组织原、被告及第三人进行了充分的质证。被告对原告提交的证据发表了如下质证意见：对证据1、2、3无异议。对证据4认为被告作出的具体行政行为得到了长沙市行政规划部门的维持和确认，也应当被法院确认为合法。对证据5无异议。对证据6的真实性无异议，但与本案无关联，在举行座谈会时，被告无法知晓原告会成为第二期的业主，因此也不可能告知原告相应的内容与权利。对证据7、8的真实性无异议。证据9不能代表规划局的批准，也不能看出与围墙的关系，不是规划局作出的。对证据10围墙的现状和位置无异议。对证据11与被告所提交的证据1是吻合的，但是最后一句话“张贴一天即被不明人员撕毁”是有误的。对证据12无异议。第三人认为原告提交的证据的真实性无异议，合法性、关联性由法院认定。原告对被告提交的证据发表了如下质证意见：证据1证明了二期与三期之间修建了围墙，才公示了内容，与被诉的行为没有关联，达不到被告举证的目的。对焦铁锤等四人参加协调会的“说明”，认为该四人都是第一期业主，与第二、三期业主存在利益冲突，仅仅是为了维护第一期业主的利益，不能达到证明被告公示了文件的目的。对证据的2真实性、合法性有异议，无法达到被告的证明目的。对证据3的会议签到表，原告叶*到会并签到，但是看不出会议内容，后一份签到表是第二、三期协调会与本案无关系，达不到被告的证明目的。对会议记录的真实性、合法性、关联性有异议，工作人员个人的记录不予发表质证意见。对证据4、5的真实性、合法性及关联性无异议，对其证明目的有异议，仅仅证明被告向第三人颁发了变更之前用地规划许可证，不能达到被告的证明目的。证据6会议纪要是具体的行政行为，会议纪要具有形式要件和实质要件，要有行政相对方，并告知一、二、三期的业主，告知利害关系人复议和诉讼的权利及期限，会议纪要从具体行政行为的要件来说是不合法的，未依照法定程序进行，是不合法的。证据7是执行证据6的文件，应当视为具体行政行为的一个部分，仅仅向第三人传达了，并未向其他利害关系人传达相关内容，该批复在程序上是违法的，达不到被告所要证明的目的。对证据8的真实性、合法性无异议，对其证明目的有异议，两个总平面图只能证明从变更前到变更后的结果，但不能证明变更过程的合法性。对证据9的真实性、合法性无异议，但是仅仅只能证明第三人在被告组织实施一系列行为过程中，第三人被动参与了会议，并实施了相应行为。证据4-9，被告没有依法将会议及决定的内容告知相对人和利害关系人，程序违法，不能证明被告实施的规划、许可、批复的行为在程序上是合法的。对证据10的真实性无异议，对其合法性、关联性有异议，该证据是通过非法律途径形成的工作内容，维稳办的目的是维护一期和三期修好的围墙的事实，维稳办不是具有行使规划变更的职能部门，不具有变更的权利，达不到被告的证明目的。对证据11两份业主的诉求意见，没有业主签名，对真实性、合法性有异议。对第三人出具的请示报告029号，第三人被动实施了变更规划许可行政的行为，不能证明被告变更行为的合法性，第三人的承诺030号，实际上与029号是一个意思，同029号的质证意见。第三人的报告，与029号质证意见一致。请示报告的时间2013年7月8日，从时间点可以证明，变更规划的行政行为，是没有完成的，第三人还在贯彻实施该行政行为。证据4-11，被告无法证明变更规划许可行政行为在程序上是合法的，从证据6的会议纪要的内容可以看出，环形通道的变更是违法的。被告的行政行为在实体上是不合法的，侵害了原告的合法权益。对被告申请的两个人证人证言出庭发表如下质证意见：一期的两位业主，是因为将二、三期调整为高层不满，所以要规划局变更规划。2、没有业主向被告提出申请。3、被告在作出变更规划决定时，未告知复议、诉讼的权利和时限。被告没有依申请作出，未告知相应的诉权和期限，剥夺了一期业主和其他利害关系人的权利。因为未告知诉权和期限，原告方的起诉未超过诉讼时效。第三人对被告提交的证据发表了如下质证意见：规划变更产生争议后，相关部门和第三人进行了协调的事实是合法存在的，对证据11的真实性无异议，放弃对其合法性和关联性的质证。

作为定案证据，应当真实、合法，且与本案相关联，经庭审质证，本院对原告、被告证据认证如下：原告证据1、2、3、4、5、7、8、10、12，被告无异议，予以采信；证据6真实、合法，能作为本案认定事实依据，予以采信；证据9系复制件，未与原件核对，难以证明其待证事实，在案件中仅作参考，证据11与被告所举证据1有相互矛盾的内容，对该两份证据一致确认的事实部分本院予以采信。被告证据1中物业公司的说明材料其内容与原告证据11相一致的部分予以采信，焦**等人的证明材料与证据6会议纪要、证据9均能相互印证，予以采信。证据2系复制件，未与原件核对，在案件中仅作参考，证据3、4、5、6原告对其真实性无异议，该证据证明了被告颁发建设用地许可证及作出规划变更的重要案件事实，予以采信。证据7系复印件，未提交原件核对，在案件中仅作参考，证据8、9、10真实，合法，与案件相关联，予以采信，证据11中一期业主的“诉求”、“意见”系打印件，无业主签章，难以采信；第三人的“请示报告”、“回复函”、“承诺”在本案中仅作参考。

本院查明

本院根据以上有效证据及当事人质证意见及庭审调查认定以下事实：本案争议的水木天成住宅小区位于宁乡县金亭路以北，一环路以东南。2007年6月5日被告向第三颁发建设用地规划许可证（编号宁规字第2007025号）。同年6月8日，被告批准第三人报送的《水木天成住宅小区方案平面图》，明确“原则同意水木天成一期工程按《水木天成住宅小区方案平面图》的设计方案实施，二、三期工程根据实施情况再作适当调整并重新审查”。2010年1月28日，被告批准水木天成项目二期（被称为“颐和源”）总图，2010年5月20日被告向第三人颁发水木天成二期建设工程规划许可证。2010年7月14日，被告批准水木天成三期（被称为“朝廷”）总图，2010年7月22日，被告修改水木天成项目二期总图，直到此时，被告从未审批过一、二、三期之间的围墙。因一期建筑布局为别墅群，二、三期规划调整为多层或高层住宅组合的住宅小区，2010年8月31日，被告单位负责人主持召开水木天成项目一、二、三期规划衔接座谈会，第三人负责人、一期住户代表参加了会议，会议就一期住户代表提出的一、二、三期分开独立管理，设立透视围墙、环形车道和三期相临建筑降层等事项进行了讨论，形成如下会议纪要：“一、关于一、二、三期分开独立管理和设置透视围墙，由长沙福**有限公司结合分期地块情况划定分区管理的围墙线，围墙采用黑色通透式铁艺围墙，围墙上不留门，使一期与二期、三期之间独立成区，独立物业管理，长沙**开发公司必须保证2010年12月30日之前完成通透式围墙的边际。二、关于环形车道的问题，在总平面图中结合一期住户的意见，在雅苑102房东侧栏杆内让出1.9米，在二期用地内加退1.1米，共留出3米的环形车道，涉及雅苑102房因环形车道而占用的户外草坪面积，在该栋住宅的北向按等面积予以置换，环形车道的建设亦由长沙**开发公司保证在2010年12月30日前完成。三、关于降层问题，因日照分析结论为三期规划方案能满足对一期相邻住户大寒日三小时以上的日照要求，所以三期规划建筑在规划技术要求上不存在降层的必要性”。2010年11月30日，被告修改水木天成一、二、三期总图：“原则同意该项目一、二、三期调整后围墙连线和环形车道，其它建筑布局及景观方案则均按原审批总平面图落实到位”。另查明，原告叶*、何**购买水木天成二期（即颐和源）住房的时间为2010年10月6日。

本院认为

本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第五十二条第二款：“经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见；因修改给利害关系人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。”《湖南省实施﹤中华人民共和国城乡规划法﹥办法》第四十二条第一款规定：“修建性详细规划、建设工程规划设计方案总平面图的修改，应当采取听证会、论证会、座谈会、公示等形式听取利害关系人的意见”。本案中，按照第三人最初的建设规划设计方案，水**一、二、三期住宅小区建设的住宅均为别墅。后经被告审查批准，一期为别墅，二、三期调整为多层和高层住宅。在此情况下，水**第一期住宅小区的业主强烈要求加砌围墙，将该区域与第二、三期住宅小区分隔开来。第三人认为该申请合理，且不会影响其第二、三期住宅小区的开发建设，即向被告单位提出了申请。按照上述规定，被告可以经过法定程序后对规划设计总平面图进行修改，但被告于2010年11月30日对一、二、三期总图作出修改前，虽组织第一期业主代表及第三人负责人召开了座谈会，但二、三期已购房业主未参加该座谈会，被告未充分听取其他相关利害关系人的意见，且被告未提供充分证据证明其对“总平面图”的修改意见进行了公示，被告的行为属程序违法。但是，根据“总平面图”的修改意见，围墙已进行了修建，且撤销该行为可能会给公共利益造成重大损失，本院为避免给公共利益造成重大损失，依法确认被告修改第二、三期总平面图的行为程序违法，但不撤销该行政行为。因被告未提供充分证据证明原告起诉超过了法定起诉期限，对该辩论意见本院不予采信。据此，根据《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十八条之规定，并经本院审判委员会讨论决定，判决如下：

裁判结果

确认被告于2010年11月30日修改第三人开发的水木天成项目一、二、三期总平面规划图的行政行为程序违法。

案件受理费五十元，由被告宁乡县城乡规划局负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湖南省**民法院。

裁判日期

二〇一五年四月二十二日