聂**与大悟县人民政府行政登记二审行政判决书

审理经过

上诉人聂**不服孝昌县人民法院对其诉大悟县人民政府土地行政登记一案作出的（2014）鄂孝昌行初字第00006号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成由审判员祁**担任审判长，审判员黄*、张**参加的合议庭，于2015年1月26日公开开庭审理了本案，书记员王*担任记录。上诉人聂**的委托代理人聂**、纪召兵，被上诉人大悟县人民政府的委托代理人周**、徐**到庭参加诉讼。原审第三人大悟县**有限公司经本院合法传唤未到庭参加诉讼。经湖北**民法院批准，本案延长审理期限二个月。本案现已审理终结。

一审法院查明

一审判决认定事实如下：大悟县**有限公司在大悟县城关镇长征路处（金三角老方家湾）进行旧城改造项目。该项目属大悟县人民政府引进的重点改造项目，规划总用地面积7200平方米，所涉67户改造对象，聂**所在房屋属规划改造范围内。该项目用地为商业服务业及居住用地。2011年9月29日，大悟县**有限公司与大悟县**交易中心签订土地挂牌成交确认书，以1346.47万元竞得编号为P（2011）27号地块的国有建设用地使用权。2011年10月20日，大悟县**有限公司与大悟**源局签订编号XG（DW）-2011-00027《国有建设用地使用权合同》。2011年10月10日，大悟县**有限公司向被告大悟县人民政府所属土地管理部门即大悟**源局申请办理国有土地使用证，并提交了企业身份、资质证明、招拍挂出让宗地移交表、权属来源证明、国有建设用地使用权合同及缴纳税收凭证，地籍调查表、宗地图等材料。土地管理部门经审核并进行了地籍调查，实际勘察，丈量确认后，填写土地登记申请书、土地登记审批表、土地登记卡、土地登记簿，大悟县人民政府于2011年11月8日在土地登记审批表中签署了“准予注册登记，颁发证书”批准意见。同日为大悟县**有限公司颁发了悟国用（2011）第1151号国有土地使用证。该证载明：土地使用权人为大悟县**有限公司，用地位置为蔡田河，用途为商业住宅，使用权面积为3806.37平方米。2012年3月26日，聂**之子聂**、儿媳刘**夫妇与大悟县**有限公司签订房屋改造补偿协议。同年3月27日，由刘**领取房屋补偿款20万元。庭审中，聂**表示聂**、刘**所签改造补偿协议没有经过其本人同意，且没有本人授权，不予认可。聂**于2014年2月26日向孝感市人民政府提出行政复议，要求撤销悟国用（2011）第1151号国有土地使用证。2014年5月22日，孝感市人民政府作出了孝政复（2014）17-4号行政复议决定书，维持大悟县人民政府为大悟县**有限公司颁发的悟国用（2011）第1151号国有土地使用证。聂**不服，以致成讼。

一审法院认为

一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款：“单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；……”。《湖北省土地管理实施办法》第七条：“单位和个人依法使用的国有土地，由土地使用者向土地所在地的县以上土地行政主管部门提出土地登记申请，由县以上人民政府登记，核发国有土地使用权证书，确认使用权。……”《土地登记规则》第十九条“由县级以上地方人民政府向国有土地使用者、集体土地所有者、集体土地使用者分别颁发《国有土地使用证》。……”由此，大悟县人民政府享有本行政区域内审核、颁发土地使用权证的法定职权。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；……”第五十五条：“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照**务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。……”大悟县**有限公司依法缴纳了土地出让金等相关费用。《土地登记办法》第九条：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。……”第十二条：“对当事人提出的土地登记申请，国土资源行政主管部门应当根据下列情况分别作出处理：……”第十四条“国土资源行政主管部门应当对受理的土地登记申请进行审查，并按照下列规定办理登记手续：（一）根据对土地登记申请的审核结果，以宗地为单位填写土地登记簿；……”大悟县**有限公司按照上述第九条的规定向大悟县人民政府所属的土地主管部门提交了土地登记申请书、企业身份、资质证明、招拍挂出让宗地移交表、权属来源证明、国有建设用地使用权合同及缴纳税收凭证、地籍调查表、宗地图等相关材料。大悟县人民政府依据大悟县**有限公司的申请，对其申报资料进行了地籍调查、权属审核，填写了土地登记审批表，土地登记卡、土地登记簿，并核发了国有土地使用证。大悟县人民政府审批流程符合法律规定的要求，被诉行为基本事实清楚，符合法律规定。至于大悟县人民政府辩称要求确认大悟县**有限公司与聂**、刘**所签订房屋改造补偿协议有效，属于另一种法律关系，不属于本案的审查范围。大悟县人民政府在办理国有土地使用证申报材料中未能提供聂**与大悟县**有限公司房屋改造补偿协议，亦未尽到合理审慎职责，存在一定瑕疵，但不能据此认定大悟县人民政府颁发国有土地使用证没有权属来源及依据，其颁证行为主要程序合法，无明显不当。聂**的诉讼请求不能成立，不予支持。据此，依照《最**法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第一款第（四）项之规定，判决：驳回聂**要求撤销大悟县人民政府核发给大悟县**有限公司悟国用（2011）第1151号国有土地使用证的诉讼请求。案件受理费50元，由聂**负担。

上诉人诉称

上诉人聂**上诉称：

（一）涉案地块未征收完毕，上诉人享有土地使用权。依据《物权法》相关规定，征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益。但上诉人至始从未与征收实施单位签订补偿安置协议，同时地方人民政府也没有履行征收的任何法定程序，地方人民政府对涉案地块没有依法完成征收，上诉人仍对房屋之用地享有土地使用权。因此，被上诉人为第三人核发国有土地使用证的行为，侵犯了上诉人的土地使用权，原审法院认定事实错误，依法应予撤销。

（二）被上诉人核发悟国用（2011）第1151号《国有土地使用证》所依据的事实错误。本案中，被上诉人核发悟国用（2011）第1151号《国有土地使用证》所依据的事实错误，地方人民政府对涉案地块没有依法完成征收，上诉人仍对原房屋之用地享有土地使用权，则第三人与大悟县国土资源局签订的《国有建设用地使用权出让合同》应为无效协议。因此，第三人申请登记发证的材料错误，被上诉人依据违法材料做出的具体行政行为应予撤销。

（三）一审法院明知上诉人未与第三人签订房屋改造补偿协议，仍作出（2014）鄂孝昌行初字第00006号《行政判决书》，该判决是严重错误的法律判决。一审法院称“被告在办理国有土地使用证申报材料中未能提供原告与第三人房屋改造补偿协议，亦未尽到合理审慎职责，存在一定瑕疵，但不能据此认定大悟县人民政府颁发国有土地使用证没有权属来源及依据”，由此可知，一审法院已经查明上诉人未与第三人签订房屋改造补偿协议的事实，却将此根本违法行为视为“一定瑕疵”，作出（2014）鄂孝昌行初字第00005号《行政判决书》，驳回上诉人的诉讼请求，该判决违反法律规定，是严重错误的法律判决。

综上，一审法院判决认定事实、适用法律错误。请求：一是撤销一审法院作出的（2014）鄂孝昌行初字第00006号行政判决，撤销被上诉人核发的悟国用（2011）第1151号《国有土地使用证》；二是本案一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。

被上诉人辩称

被上诉人大悟县人民政府答辩称：

（一）第三人依国有土地出让程序和双方协议而取得包括上诉人房地产在内的旧城区搬迁改造权益，应予认定。上诉人聂**通过其子聂**处理自有房屋搬迁还建补偿事宜，并因此取得了协议约定的房屋搬迁补偿款项，其子聂**的受托行为属于典型的表见代理行为，第三人依国有土地出让程序和双方协议而取得包括上诉人房地产在内的旧城区搬迁改造权益，应予认定。

（二）答辩人及其所属土地行政主管部门向第三人登记并核发该地块《国有土地使用权证》的行为，事实清楚，适用法律正确，应予维持。

（三）答辩人及其土地行政主管部门为中**司登记并核发《国有土地使用权证》，程序合法。第三人在依法竞得涉案地块国有土地使用权并缴清土地出让金和契税后，即申请土地使用权登记申请，同时提供了《土地挂牌成交确认书》、《国有建设用地使用权出让合同》、《出让金缴纳凭证》等土地权属资料。大悟县土地行政主管部门依法受理并进行了依法审查和核实，答辩人所属土地行政主管部门实地进行了地籍调查和权属审核，并核准登记了悟国用（2011）字1151号和悟国用（2011）字1152号《国有土地使用权证》。

（四）上诉人的诉请依法不能成立，应予依法驳回。上诉人聂**对于答辩人依法公开组织的包括其房地产在内的国有土地出让程序及其出让结果，并未在法定期间内提出任何异议，亦未依法提起行政复议或者行政诉讼。上诉人房地产物权因双方《改造协议》的订立和房屋搬迁行为的实施而灭失，其房地产权属证件，均不能构成对答辩人行政许可行为的抗辩。至于上诉人上诉称答辩人“未能提供原告与第三人房屋改造补偿协议”之瑕疵，确属答辩人实施土地核准登记过程中应当收集而未能及时收集的证据，但是，该瑕疵并不能对抗上诉人本身对于答辩人有关涉案地块旧城改造项目的立项行为和国有土地使用权公开出让行为等权利救济与主张的放弃，更不能因此认定答辩人的土地核准登记行为没有事实及法律依据。

综上，请二审法院依法维持原审判决，并驳回上诉人全部的上诉请求。

原审第三人大悟县**有限公司未提交书面答辩状。

一审法院在审理中，被上诉人大悟县人民政府向原审法院提交的证据有：

1.P（2011）27号地块国有土地使用权挂牌招标拍卖出让档案。证明目的：涉案地块国有土地使用权出让公开合法有效；中**司取得涉案地块土地的使用权，其权属来源清楚、合法。

2.中**司申请涉案地块土地使用权登记资料一套。证明目的：涉案地快土地使用权申请登记的资料齐全，符合法律法规规定；大悟县人民政府为中**司登记并核发土地使用证程序合法。

3.涉案土地登记档案资料。证明目的：大悟县人民政府土地登记并核发土地使用证的事实清楚、程序合法。

上诉人聂**向原审法院提交的证据有：

1.悟国用（2011）第1151号国有土地使用证。证明目的：被告所作出的具体行政行为。

2.原告聂**房屋权属证明。证明目的：原告对上述房屋具有房屋及土地有合法的使用权。

3.孝感市人民政府行政复议决定书。证明目的：原告在本案诉讼前提起过行政复议。

4.聂**身份证复印件。证明目的：原告的身份情况及诉讼主体资格。

原审第三人大悟县**有限公司向原审法院提交的证据有：

1.大悟县陵园社区方家湾老城改造入户调查表。证明的目的：从2008年8月29日至2012年3月12日期间，方家湾67户宅基地除原告聂**外，已有66户与中**产公司订立搬迁还建协议。

2.土地挂牌成交确认书。证明的目的：中**司依法取得陵园社区方家湾老城改造项目的国有建设用地所有权。

3.非税收入票据。证明的目的：中**司依法缴清了上述建设用地的土地出让金。

4.国有建设用地所有权出让合同。证明的目的：中**司与大悟县国土资源局订立出让合同，并依据出让合同约定履行上述地块改造建设义务。

本院查明

一审法院经对以上证据进行质证，作出如下认证：原告对被告提交的证据1、2、3的真实性、关联性无异议，对其合法性有异议，认为证据1、2、3相关材料违反了物权法规定，是违法无效的。第三人对被告提供的所有证据均无异议。被告对原告提交的证据2有异议，认为对其证明土地登记资料合法性与证明的目的有异议，没有确权审查及登记的实质要件，且用地类型不明，取得方式不合法，不能证明原告享有本案的土地使用权。被告对原告提交的证据1、3、4无异议。第三人对原告提交证据的质证意见与被告的质证意见相同。原告对第三人提交的证据1的真实性无异议，对其关联性，合法性有异议；对证据2、3、4的真实性，关联性无异议，对合法性有异议，认为违反了有关法律的规定。被告对第三人所提供的所有证据均无异议。

原、被告及第三人提交的所有证据材料均真实、合法，且与本案具有关联性，予以确认，并予以采信。

上述证据均随案移送本院。上诉人、被上诉人在二审期间均未提交新的证据，亦未对证据提出新的质证意见。本院对一审法院的认证予以认可。

本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实无异。

本院认为

本院认为，2011年11月8日，被上诉人大悟县人民政府向原审第三人大悟县**有限公司颁发悟国用（2011）第1151号国有土地使用证，在此之前，上诉人聂**拥有合法有效的国有土地使用证和房屋所有权证，上述两份国有土地使用证在坐落位置上有部分重合。《中华人民共和国物权法》第四条规定，“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”《中华人民共和国土地管理法》第十三条规定，“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三条第一款规定，“国家依法实行土地登记发证制度。依法登记的土地所有权和土地使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”聂**的土地使用权已经依法登记，其权利应受法律保护。《中华人民共和国物权法》第十二条规定，“登记机构应当履行下列职责：……申请登记的不动产的有关情况需要进一步证明的，登记机构可以要求申请人补充材料，必要时可以实地查看。”国土资源部《土地登记办法》第九条规定，“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：……（五）地上附着物权属证明；……”第十三条规定，“国土资源行政主管部门受理土地登记申请后，认为必要的，可以就有关登记事项向申请人询问，也可以对申请登记的土地进行实地查看。”聂**的房屋位于大悟县**有限公司申请土地登记的范围内，该房屋及土地经依法登记而且房屋并未拆除，大悟县国土资源局作为大悟县人民政府的土地管理和登记机构如依法进行实地查看和调查，显而易见地能够知晓聂**在该土地上的合法权利，继而得出大悟县**有限公司土地登记申请不符合有关法律法规规定的结论。另外，《土地登记办法》第二十七条规定，“依法以出让方式取得国有建设用地使用权的，当事人应当在付清全部国有土地出让价款后，持国有建设用地使用权出让合同和土地出让价款缴纳凭证等相关证明材料，申请出让国有建设用地使用权初始登记。”大悟县**有限公司是以出让方式取得国有建设用地使用权的，依法应办理初始登记，但大悟县人民政府在审批时办理却是变更登记，显属适用法律错误。综上，上诉人上诉理由成立，本院予以采纳。被上诉人颁发的悟国用（2011）第1151号国有土地使用证的证据不足，程序违法，适用法律错误，依法应予撤销。但大悟县**有限公司以出让方式取得该地块后，所建工程的主要目的是旧城区改造且大部分工程已经竣工，撤销该具体行政行为将会给公共利益造成重大损失。一审判决适用法律错误，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项和《最**法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第五十八条之规定，判决如下：

二审裁判结果

一、撤销湖北省孝昌县人民法院（2014）鄂孝昌行初字第00006号行政判决；

二、确认大悟县人民政府向大悟县**有限公司颁发的悟国用（2011）第1151号国有土地使用证的行为违法，责令大悟县人民政府采取相应的补救措施。

一、二审案件受理费各50元，由被上诉人大悟县人民政府负担。

本判决为终审判决。

裁判日期

二〇一五年四月三十日